Współpraca cyrkularna i globalne inwestycje publiczne

(@Getty Images)

Zasadnicze fundamenty istniejącej międzynarodowej architektury finansowania rozwoju zostały położone w połowie XX w., gdy relacje oraz różnice potencjałów między krajami rozwiniętymi a rozwijającymi się były zupełne inne niż dziś. Jej podstawowe filary, czyli instytucje z Bretton Woods (Bank Światowy i Międzynarodowy Fundusz Walutowy), system rozwojowy ONZ, regionalne banki rozwoju czy też OECD (wraz z Komitetem Pomocy Rozwojowej), to wytwory minionego stulecia, których powolna ewolucja nie nadąża za szybkim tempem zmian w polityce i gospodarce światowej. Rémy Rioux, szef Francuskiej Agencji Rozwoju, powiedział niedawno, że finansowanie rozwoju pozostało uwięzione w paradygmacie z lat 90. XX w.

Generalnie wobec międzynarodowej architektury finansowania rozwoju formułowanych jest kilka podstawowych zarzutów.

Po pierwsze, nie wypełnia ona swojej głównej funkcji: ani nie zapewnia środków koniecznych dla realizacji przyjętych w 2015 r. Celów Zrównoważonego Rozwoju (ang. Sustainable Development Goals – SDGs), ani nie zapewnia uboższej części świata funduszy w odpowiedniej ilości i na odpowiednich (preferencyjnych) warunkach, tak aby ułatwić jej realizację własnych celów rozwojowych. Według szacunków ONZ, globalna luka w finansowaniu SDGs wynosi od 2,5 bln dol. do 4 bln dol. rocznie. Tylko na finansowanie działań związanych ze zmianą klimatu gospodarki rozwijające się potrzebują do 2030 r. do 2,5 bln dol. rocznie. W 2023 r. przeznaczono na ten cel 1,9 bln dol.

Po drugie, istniejąca architektura nie reaguje wystarczająco szybko w przypadku nagłych sytuacji, takich jak katastrofy i klęski żywiołowe. Wiele państw, przede wszystkim małych krajów wyspiarskich (jak ostatnio Jamajka), niszczonych przez nagłe, niespodziewane kataklizmy, potrzebuje – w razie szoku – natychmiastowego dostępu do środków finansowych. Gdy taka sytuacja się zdarzy (a zdarza się coraz częściej z powodu zmian klimatycznych), nie ma funduszy do natychmiastowego uruchomienia celem wsparcia osób poszkodowanych przez zniszczenia i rozpoczęcia procesu odbudowy. Kraje te dodatkowo muszą wybierać między finansowaniem potrzeb poszkodowanej ludności a spłacaniem odsetek od zaciągniętych wcześniej długów.

Kompromis z Sewilli

Po trzecie, dostęp do funduszy jest nierówny, a w opinii przedstawicieli wielu krajów rozwijających się, niesprawiedliwy. Chodzi tu przede wszystkim o tzw. globalną finansową sieć bezpieczeństwa (ang. global financial safety net, GFSN). Jest ona – np. w ocenie prof. Kevina P. Gallaghera – wysoce asymetryczna. Państwa o wysokich dochodach mają dostęp do solidnych i różnorodnych form wsparcia płynnościowego. Tymczasem te rozwijające się, w tym narażone na szoki, mają dostęp wyłącznie do zasobów Międzynarodowego Funduszu Walutowego, co zresztą wiąże się z koniecznością spełniania warunków Funduszu.

Po czwarte, instytucje składające się na system nie zachęcają do dokonywania inwestycji w zrównoważony rozwój oraz w transformację cyfrową i energetyczną. Eksperci Brookings – Homi Kharas i Mahmoud Mohieldin – twierdzą, że obecny nacisk na zbijanie relacji długu do PKB poniżej arbitralnie wyznaczonych progów wykrzywiło politykę fiskalną skutkując niedoinwestowaniem kapitału ludzkiego, fizycznego, społecznego oraz naturalnego i musi być zmieniony.

Po piąte, niewielki jest udział krajów rozwijających się w zarządzaniu międzynarodową architekturą finansowania rozwoju, przede wszystkim międzynarodowymi instytucjami finansowymi. W opinii ekspertów z grupy europejskich think tanków (ETTG), została ona zaprojektowana przez niewielką liczbę krajów. Nie sprzyja to jej reprezentatywności i powoduje systemowe nierówności w dostępie do procesu decyzyjnego, a tym samym do finansowania. Zaznaczają też, że w kluczowych instytucjach finansowych – tj. w MFW i Banku Światowym – nie obowiązuje zasada „jeden kraj, jeden głos” – jak w ONZ – ale „jeden dolar, jeden głos”.

Okazją do podjęcia dyskusji dotyczącej gruntownej przebudowy międzynarodowej architektury finansowania rozwoju była IV konferencja ONZ nt. finansowania rozwoju, która odbyła się na przełomie czerwca i lipca 2025 r. w Sewilli. Okazja ta nie została jednak w pełni wykorzystana. Uzgodniony w trakcie konferencji „Kompromis z Sewilli” zawiera propozycje szeregu istotnych usprawnień, ale niezmieniających zasadniczo natury systemu. W trakcie konferencji otwarto natomiast możliwość dalszych jego modyfikacji poprzez realizację nowych inicjatyw.

Jedną z nich jest koncepcja współpracy cyrkularnej (ang. circular cooperation) i globalnych inwestycji publicznych (ang. global public investment – GPI), która została ujęta w opublikowanych w 2025 r. raportach Circular cooperation. Evolving international partnerships for the 21st century oraz The birth of global public investment. Mutual interest and mutuality in 21st century. Autorem obu opracowań jest Jonathan Glennie, dyrektor Global Cooperation Institute. W zamyśle autora, obie koncepcje są wobec siebie komplementarne: współpraca cyrkularna tworzy ramy polityczne dla zapewnienia globalnych inwestycji publicznych. Razem mają stanowić alternatywę dla tradycyjnego modelu finansowania globalnego rozwoju, opartego dotychczas – przynajmniej w warstwie narracyjnej – na idei pomocy rozwojowej.

Współpraca cyrkularna

Współpraca cyrkularna kwestionuje tradycyjne, dominujące od lat 40. XX w. myślenie o pomocy międzynarodowej, zgodnie z którym jest to transfer zasobów od krajów bogatych do biednych. Opiera się na uznaniu faktu, że w trzeciej dekadzie XXI w. fundusze rozwojowe (także te o charakterze pomocowym), ale też wiedza ekspercka, doświadczenia czy dobre praktyki, krążą we wszystkich możliwych kierunkach, a nie tylko – jak to było w dotychczasowym paradygmacie – od państw rozwiniętych do rozwijających się. Współpraca cyrkularna neguje pokutujący od dziesięcioleci mit, że tylko niektóre kraje czy regiony (te wyżej rozwinięte) mają coś do zaoferowania, a inne (rozwijające się) są wyłącznie biorcami funduszy czy rozwiązań. Zgodnie z tą ideą, globalne Południe dysponuje bogatym doświadczeniem w rozwiązywaniu skomplikowanych problemów rozwojowych, dodatkowo przy ograniczonych zasobach, które mogą być wykorzystane w państwach globalnej Północy. Kraje Afryki, Azji i Ameryki Łacińskiej są pionierami wielu rozwiązań w zakresie zdrowia, opieki społecznej, infrastruktury cyfrowej, edukacji czy adaptacji do zmian klimatu. Północ potrzebuje dziś tych rozwiązań i doświadczeń. Dla przykładu, miasta globalnego Południa dysponują rozwiązaniami problemów w zakresie urbanizacji, mieszkalnictwa czy wykluczenia społecznego, których potrzebują miasta globalnej Północy. Celowe jest więc wykorzystanie doświadczeń i wiedzy ekspertów oraz praktyków z Dakaru, Dżakarty czy Bogoty do rozwiązania problemów rozwojowych miast Europy czy Ameryki Północnej. Zgodnie z ideą współpracy cyrkularnej organizacje z Bangladeszu mogą pomagać Niemcom walczyć z powodzią, a instytucje z Boliwii doradzać Norwegom w zakresie zdrowia psychicznego. Współpraca cyrkularna umożliwia tym rozwiązaniom bardziej szeroko i sprawiedliwie krążyć po świecie.

W drodze do Sewilli: podsumowanie 2024 r. w obszarze finansowania globalnego rozwoju

Współpraca cyrkularna nie wzięła się znikąd i nie pojawiła się nagle. Jej pierwszymi zwiastunami była rozwijająca się już od kilku dekad współpraca rozwojowa pomiędzy samymi państwami rozwijającymi się (ang. South-South Cooperation), „horyzontalna” współpraca pomiędzy krajami rozwiniętymi (tu najlepszym przykładem jest Unia Europejska), jak też współpraca „trójkątna”, w ramach której kraj rozwinięty i o średnim dochodzie wspólnie oferują wsparcie trzeciemu państwu, najczęściej o niskich dochodach. Te formy współpracy nie przełamywały jednak w pełni dominującej od II wojny światowej logiki „współpracy wertykalnej” dawca–biorca, zgodnie z którą fundusze pomocowe płynęły w jedną stronę od relatywnie małej grupy bogatych krajów rozwiniętych do dużej liczby państw rozwijających się, co zresztą skutkowało permanentnym niedofinansowaniem tych ostatnich. Dziś ten wertykalny paradygmat, choć wciąż dominujący, coraz mniej pasuje do układu sił w polityce i gospodarce światowej. W zmęczonych pomaganiem i borykających się z własnymi problemami krajach rozwiniętych coraz częściej pojawia się dość fundamentalne pytanie: jak długo Zachód, mający zaledwie kilkanaście procent ludności świata, ma wspierać w rozwoju resztę globu, w tym państwa, stające się jego rywalami politycznymi, konkurentami gospodarczymi, które w znacznym stopniu nie podzielają jego wartości, a często prowadzą wrogą wobec niego politykę?

Współpraca cyrkularna może stanowić próbę odpowiedzi na to pytanie, bo daje szansę na bardziej sprawiedliwy podział obciążeń w zakresie finansowania globalnego rozwoju pomiędzy tradycyjnymi donatorami (jak USA, Kanada czy kraje europejskie), a nowymi (jak Chiny, Indie, kraje arabskie czy szereg państw Ameryki Łacińskiej). Dodatkowo jest bardziej demokratyczna: zgodnie z tą ideą wszystkie kraje przyczyniają się do globalnego rozwoju i starają się wspierać innych (choć oczywiście w różnej skali), wszystkie (nawet bogate) mogą korzystać ze wsparcia (nie ma progów graduacyjnych), wreszcie wszystkie (a nie tylko np. członkowie OECD) decydują o kształcie międzynarodowej architektury finansowania rozwoju. W ramach współpracy cyrkularnej wszystkie państwa muszą kontrybuować na miarę swoich możliwości i mogą korzystać w miarę swoich potrzeb, co oczywiście nie podważa podstawowej zasady, że te bogatsze kontrybuują więcej, a uboższe są biorcami netto. Czyli trochę jak w UE…

Czy jest to tylko utopijna idea? Niekoniecznie. Zielone światło dla jej wdrażania dały przyjęte w 2015 r. Agenda 2030 i Cele Zrównoważonego Rozwoju, które de facto zakwestionowały podział świata na państwa rozwijające się i rozwinięte. Zgodnie z duchem Agendy 2030, wszystkie kraje świata są w procesie rozwoju i realizacji SDGs i mogą być w tym procesie wsparte przez inne. I większość z nich angażuje się w globalną współpracę rozwojową. Według OECD, do 2020 r. ponad 130 państw Południa było zaangażowanych we współpracę techniczną i wymianę doświadczeń, głównie w obszarze rolnictwa, zdrowia czy wzmacniania odporności na katastrofy. Główny autor koncepcji współpracy cyrkularnej Jonathan Glennie wskazuje w swojej książce „The Future of Aid. Global Public Investment”, że 163 kraje świata zaoferowały finansową i techniczną pomoc Japonii po trzęsieniu ziemi i tsunami z 2011 r., zaś Albania, Chiny i Kuba zaoferowały pomoc Włochom w najtrudniejszych dniach pandemii COVID-19. Rządy Indii i Brazylii już dziś pracują z miastami południowej Europy, oferując im ekspertyzę techniczną. Sieci miast, takie jak C40, wprowadzają współpracę cyrkularną do praktyki. Współpraca pomiędzy państwami członkowskimi UE i fundusze unijne także wpisują się w logikę współpracy cyrkularnej. Nie chodzi w niej o redukcję ubóstwa, ale redukcję nierówności rozwojowych, nie ma w niej też podziałów na dawców i biorców. Dodatkowo fundusze zarządzane są nie tylko na poziomie narodowym, ale też regionów czy miast.

Pół wieku starań o nowy międzynarodowy ład ekonomiczny

Współpraca cyrkularna nabiera zatem powoli kształtów w konkretnych działaniach. To czego – zdaniem promotorów tej koncepcji – teraz potrzeba to zwiększenie skali, a także przywództwo, aby wnieść tę ideę wysoko na agendę polityczną. Mogą w tym pomóc różnego rodzaje „koalicje chętnych” łączące kraje rozwinięte i rozwijające się wokół konkretnych zagadnień lub celów rozwojowych. Operacjonalizacja współpracy cyrkularnej wymaga też głębszych zmian w zarządzaniu cyklem projektowym, w tym w tworzeniu projektów rozwojowych z udziałem partnerów zewnętrznych, ich finansowaniu i ewaluacji. Programy i projekty rozwojowe muszą być tworzone w taki sposób, aby mogły być kontynuowane w długim terminie. Struktury zarządzania muszą pozwalać na partycypację wielu aktorów zaangażowanych w realizację danego przedsięwzięcia rozwojowego, a zespoły projektowe muszą być zdywersyfikowane. Budżety projektów muszą być tworzone z większym udziałem końcowych beneficjentów. Ramy ewaluacyjne muszą natomiast uwzględniać proces, a nie tylko wyniki. Należałoby też zmienić zasady przetargowe, aby zachęcić podmioty z krajów Południa do aplikowania. Obecnie bowiem duża część kontraktów uruchamianych w ramach współpracy rozwojowej jest przyznawana firmom doradczym, think-tankom czy uniwersytetom z globalnej Północy.

Globalne inwestycje publiczne

Finansowym dopełnieniem współpracy cyrkularnej są globalne inwestycje publiczne (GPI). Ma to być stały mechanizm finansowania globalnych wyzwań pozwalający na odejście od rozwiązań ad hoc. Zgodnie z dyskutowaną od pewnego czasu koncepcją, GPI to finanse publiczne przekazywane za granicę o charakterze ulgowym (koncesyjnym), mające na celu wspieranie realizacji Celów Zrównoważonego Rozwoju, obejmujące oficjalną pomoc rozwojową (ang.: official development assistance – ODA) i współpracę Południe–Południe. Mają w pierwszej kolejności przyczyniać się do ograniczania nierówności pomiędzy i w ramach poszczególnych krajów oraz regionów, m.in. poprzez finansowanie kluczowych projektów inwestycyjnych. Mają obejmować wiele powiązanych ze sobą instrumentów finansowych oraz pomoc ekspercką, nieograniczonych czasowo (jak tradycyjna pomoc rozwojowa, która często ustaje w momencie tzw. „graduacji”, czyli przekroczenia przez dane państwo określonego progu PKB per capita). Mają także być dostępne dla wszystkich krajów (a więc bogatych, średniozamożnych i biednych), partycypujących w finansowaniu na miarę swoich możliwości oraz korzystających zgodnie ze swoimi potrzebami.

Idea globalnych inwestycji publicznych wymaga zmiany filozofii myślenia o finansach publicznych i narracji. Według promotorów tej koncepcji, musimy odejść od myślenia, że z naszych (polskich czy francuskich) podatków finansujemy rozwój „innych” (mieszkańców Afryki czy Azji). Po prostu finansujemy rozwój globalny i naszą wspólną przyszłość. Ten mechanizm już działa, tylko w mniejszej skali (narodowej, unijnej). W większości państw świata bogatsza część danej społeczności łoży (np. poprzez podatki) na wspieranie słabszych regionów czy inwestowanie w dobra publiczne, nawet jeśli z nich nie korzysta. Tak jak na poziomie narodowym obywatele akceptują koncepcję opodatkowania w celu opłacenia krajowych dóbr publicznych (polityki społecznej, ochrony przyrody, policji, obrony, infrastruktury), tak w warunkach coraz intensywnie odczuwanych problemów globalnych potrzebny jest mechanizm finansowania rozwiązywania tych problemów, który nie będzie drenował środków na pomoc dla państw rzeczywiście biednych. A więc jeśli mieszkańcy Warszawy zgadzają się finansować ze swoich podatków drogę w województwie zachodniopomorskim albo (za pośrednictwem budżetu UE) ośrodek zdrowia w Grecji, to w ten sam sposób mogą finansować podobne projekty w Gruzji czy Maroku. Nie musi to implikować tworzenia „globalnego budżetu” (choć budżet unijny już jest, co tuż po II wojnie światowej mogło się wydawać mrzonką), ale np. tworzenia sieci funduszy globalnych, najlepiej tematycznych. I w tej materii już sporo się dzieje. Pionierami nowego podejścia do finansowania, zarządzania i wydawania środków zgodnie z ideą GPI są np. takie podmioty jak Globalny Fundusz ds. walki z AIDS, gruźlicą i malarią (GFATM).

Finansowanie globalnego rozwoju: w poszukiwaniu Świętego Graala

Koncepcja globalnych inwestycji publicznych jest już dyskutowana od kilku lat, ale w raporcie „The birth of global public investment…” zwraca się uwagę na jej jeden bardzo istotny i obecnie niezwykle aktualny aspekt. Chodzi o założenie, że przyczynianie się do realizacji celów globalnych to nie akt hojności czy wspaniałomyślności, ale strategiczna inwestycja we wspólny dobrobyt i bezpieczeństwo, z naciskiem na własny interes krajów zachodnich, do których należy też Polska. Ta narracja jest zgodna z aktualnymi priorytetami opinii publicznej i polityków. Promotorzy idei GPI realistycznie oceniają, że w świecie „make … great again” dobroczynność czy obowiązek nie stanowi przekonywującego argumentu dla społeczeństw państw zachodnich, aby zaangażować się w finansowanie globalnego rozwoju. Jedynym sposobem, aby zwiększyć (lub co najmniej utrzymać na obecnym poziomie) wydatki na sprostanie wyzwaniom globalnym jest przekonanie decydentów, że wszyscy na tym korzystamy: globalna stabilność, odporność klimatyczna czy zapobieganie przyszłym pandemiom to nie abstrakcyjne cele, ale zasadnicze fundamenty bezpieczeństwa narodowego, stabilności gospodarczej i dobrobytu wszystkich krajów, także bogatych, takich jak Francja, Niemcy czy …Polska. A to wymaga solidnego i solidarnego zaangażowania wszystkich państw świata. Tyle że bardzo trudno przekonać kraje do alokacji dochodów z podatków zbieranych na poziomie narodowym na cele wykraczające poza granice państwa. Konieczna jest zatem zmiana narracji i przekonanie wyborców oraz klasy politycznej na globalnej Północy, że finansowanie przez kraje relatywnie bogatsze celów globalnych przełoży się nie tylko na rozwój biednych, ale także (a może przede wszystkim) na konkretne korzyści dla ich własnych społeczeństw w postaci niższych cen energii i żywności czy ograniczenia groźnych chorób. Trzeba zatem połączyć interesy ogólne z konkretnymi interesami wyborców na globalnej Północy. Należy również przekonywać, że wydatki wcześniejsze są niższe niż późniejsze. To też sprawi, że Cele Zrównoważonego Rozwoju i priorytety rozwojowe globalnego Południa będą nie tylko słyszalne, ale też zintegrowane w procesie decyzyjnym na globalnej Północy.

Próba oceny

Koncepcje współpracy cyrkularnej i globalnych inwestycji publicznych z jednej strony cechują się dość spójnym i kompleksowym podejściem, będącym ambitną próbą zmiany całej filozofii finansowania rozwoju, z drugiej zaś – z tego samego powodu – traktowane są ze sporą rezerwą jako zbyt ambitne i trudne do wdrożenia w aktualnej rzeczywistości międzynarodowej. Ich konceptualizację należy traktować jako istotny wkład w dyskusję nt. międzynarodowej architektury finansowania rozwoju po 2030 r., gdy minie termin realizacji Agendy 2030. W ocenie zwolenników obu koncepcji, ich pełne wdrożenie do praktyki zapewni dostosowanie globalnej architektury finansowej do SDGs, definitywne odrzucenie kolonializmu we współpracy rozwojowej oraz paternalizmu i protekcjonizmu w relacjach Północ–Południe.

Powoli tworzy się też ruch, który ma na celu promocję obu idei. Dotyczy to przede wszystkim globalnych inwestycji publicznych, jako że współpraca cyrkularna w zasadzie rozwija się samoczynnie i możliwe jest, że w kolejnej dekadzie przyćmi tradycyjną współpracę rozwojową Północ–Południe, w miarę jak wiele krajów rozwijających się zacznie jeszcze intensywniej niż dotychczas wspierać się wzajemnie w rozwoju. Prezydent USA Donald Trump, likwidując de facto amerykański program pomocowy, może paradoksalnie przyspieszyć ten proces. Trudniej będzie natomiast przebudować całą międzynarodową architekturę finansową zgodnie z koncepcją globalnych inwestycji publicznych. Eksperci zaangażowani w promocję GPI (między innymi była premier Nowej Zelandii Helen Clark, były Zastępca Sekretarza Generalnego ONZ José Antonio Ocampo czy szefowa UNAIDS Winni Byanyima) uważają, że działania w kierunku GPI powinny być podejmowane stopniowo, opierając się na koalicji chętnych. Ważne jest – według nich – wprowadzenie GPI do głównego nurtu dyskusji międzynarodowej (w tym do agendy G7 i G20), tworzenie osobnych linii budżetowych dla globalnych inwestycji publicznych, niezależnych od ODA (finansów pomocowych), oraz stworzenie mechanizmu monitoringu i ewaluacji.

Pozostaje jednak szereg wątpliwości i wyzwań oraz szczegółów do doprecyzowania. Z pewnością nawet pełne wdrożenie współpracy cyrkularnej i globalnych inwestycji publicznych do praktyki nie wyeliminuje wszystkich wad międzynarodowego systemu finansowania rozwoju zasygnalizowanych na początku tego artykułu, choć może to zadanie ułatwić. Nie zapewni gwałtownego zwiększenia środków finansowych koniecznych dla realizacji Agendy 2030 i rozwiązania kluczowych problemów rozwojowych świata, choć może zachęcić co bogatsze państwa globalnego Południa do zaangażowania finansowego proporcjonalnego do ich udziału w polityce i gospodarce światowej. Tym bardziej, że wiele krajów rozwijających się wciąż oferuje innym raczej wiedzę i doświadczenia niż konkretne fundusze, które wciąż są przede wszystkim na globalnej Północy. Może to jednak sprawić, że finansowanie celów globalnych będzie bardziej sprawiedliwe, biorąc pod uwagę obiektywne kryteria, takie jak – proponowane zresztą w koncepcji GPI – siła ekonomiczna (wielkość PKB), poziom dochodu (PKB per capita), odpowiedzialność za problemy globalne czy specjalne okoliczności (np. katastrofy). Byłaby to odpowiedź na zarzuty formułowane np. przez Ferida Belhaja, byłego wiceprezesa Banku Światowego, wskazującego, że pomoc rozwojowa jest kształtowana przez zmieniające się priorytety dawców, a nie strukturalne potrzeby biorców, zaś kraje globalnego Południa są na łasce zmieniających się kalkulacji w krajach-donatorach. Jeśli nie będzie uzgodnionego na poziomie globalnym (lub przynajmniej regionalnym) obiektywnego algorytmu kontrybucji poszczególnych państw (o który w obecnej sytuacji niezwykle trudno), system nadal pozostanie dalece woluntarystyczny, a pokusa stosowania strategii „gapowicza” będzie niezwykle silna.

Wielostronne banki rozwoju: więcej pożyczek bez obawy o rating

Istnieje szansa, że współpraca cyrkularna będzie pewnym remedium na problem wolno uruchamianych środków finansowych w przypadku sytuacji nagłych, takich jak katastrofy i klęski żywiołowe. System, w którym wiele krajów rozwijających się połączonych jest „macierzową” siecią porozumień o wzajemnej pomocy finansowej, może stanowić uzupełnienie i uelastycznienie istniejącej globalnej finansowej sieci bezpieczeństwa, wciąż mocno uzależnionej od Międzynarodowego Funduszu Walutowego i kontrybucji ze strony państw rozwiniętej Północy. Istotne jest jednak to, aby te środki były stale dostępne, a nie zbierane dopiero wtedy, gdy wydarzy się nieszczęście.

Niewątpliwie tworzenie na poziomie globalnym różnego rodzaju funduszy tematycznych (celowych) może sprzyjać dokonywaniu inwestycji w sprawy naprawdę istotne z punktu widzenia całej planety, takie jak przygotowanie się na ewentualną kolejną pandemię czy transformacja cyfrowa i energetyczna. Może jednak także zaowocować jeszcze większą proliferacją instrumentów i funduszy, czyniąc cały system znacznie bardziej skomplikowanym i nieprzejrzystym. Z kolei mocno „zdecentralizowana” współpraca cyrkularna będzie najpewniej sprzyjała bardziej równomiernemu finansowaniu potrzeb lokalnych, zwłaszcza jeśli niezbędne fundusze będą uruchamiane np. w sąsiednim państwie, a nie w dalekim Waszyngtonie czy Brukseli.

Współpraca cyrkularna już teraz przyczynia się do zwiększenia udziału krajów rozwijających się w globalnym rządzeniu. W państwach globalnego Południa jak grzyby po deszczu wyrastają w ostatnim czasie różnego rodzaju fora i platformy współpracy w wielu dziedzinach. Kraje rozwijające się tworzą też własne instytucje finansowe, takie jak Azjatycki Bank Inwestycji Infrastrukturalnych (AIIB). Będzie to istotne wyzwanie dla tradycyjnych podmiotów stworzonych w XX w. przez Zachód, takich jak Bank Światowy, MFW czy OECD, prowadzące do utraty przez nie monopolu na kanalizowanie środków pomocowych do uboższej części świata lub decydowania (jak w przypadku OECD) o zasadach realizacji współpracy rozwojowej.

Współpraca cyrkularna i globalne inwestycje publiczne odnoszą się przede wszystkim do zmian w transferze wiedzy i finansów. Ale globalny rozwój i podniesienie poziomu życia w państwach najbiedniejszych nie zależą tylko od pieniędzy. Także, a może przede wszystkim, od polityk, również tych, które prowadzą kraje rozwinięte, a które często szkodzą tym rozwijającym się. Obie koncepcje odnoszą się też przede wszystkim do funduszy publicznych, podczas gdy zasadnicze problemy pojawiają się tam, gdzie wchodzi w grę zaangażowanie w rozwój sektora prywatnego. Nie od dziś wiadomo, że bez środków prywatnych realizacja tej czy kolejnej generacji celów rozwojowych nie ma szans powodzenia. Finansowanie prywatne – jak już jest dostępne – jest często drogie (wysokie stopy procentowe, krótkie okresy spłaty pożyczek), a przepływy prywatne są wysoce procykliczne i mogą tworzyć problemy makroekonomiczne. Kluczowe jest też to, że uboższe kraje, aby zapewnić sobie fundusze na zrównoważony rozwój, muszą utrzymać przez dłuższy czas szybkie tempo wzrostu gospodarczego i mieć dostęp do międzynarodowych rynków kapitałowych, a to zależy przede wszystkim od stabilności politycznej i jakości rządzenia. Wzajemna wymiana doświadczeń i dobrych praktyk, stanowiąca istotny komponent współpracy cyrkularnej, może w tym pomóc, ale nie zastąpi konieczności wykonania przez rządy „pracy domowej”, w tym zapewnienia ściągalności podatków na odpowiednim poziomie oraz wprowadzenia zachęt dla zagranicznych inwestorów do ulokowania środków w tym, a nie w innym kraju. Nie wyeliminuje też ułomności o charakterze strukturalnym, które wynikają z polityki ekonomicznej o wątpliwej skuteczności, takich jak dopłaty do paliw kopalnych, które według MFW osiągnęły w 2023 r. rekordową wartość 7 bln dol.

Współpraca cyrkularna nie gwarantuje też rozwiązania problemu zadłużenia i powtarzającego się cyklu pomocy i akumulacji długu. Może wręcz go spotęgować, czego przykładem są długi, jakie wiele państw rozwijających się zaciągnęło w Chinach na rozwój infrastruktury. Przykłady nierzadko wątpliwych i niosących poważne konsekwencje makroekonomiczne inwestycji Państwa Środka w wielu krajach globalnego Południa, zwłaszcza w Afryce, pokazują zresztą, że współpraca cyrkularna nie musi zawsze opierać się na partnerskich zasadach i nie zawsze musi być korzystna dla wszystkich stron. Stąd konieczność jej uregulowania, opracowania jej zasad, a także stworzenia forum podobnego do tego, jakie funkcjonuje odnośnie do pomocy rozwojowej (Komitet Pomocy Rozwojowej OECD – DAC). Określałoby ono standardy i zasady, zapewniało dialog i monitoring. Takie forum powinno być otwarte na instytucje społeczeństwa obywatelskiego i sektor prywatny.

Brama na Świat odpowiedzią na Pas i Szlak

Pewnym zagrożeniem związanym z omawianymi koncepcjami jest też swego rodzaju rozmycie odpowiedzialności. Tradycyjna koncepcja pomocy rozwojowej zakładała, że bogate kraje łożą określony odsetek swego PKB na rozwój państw biednych, mają więc z tego tytułu pewne obowiązki, z których można je rozliczać. Jeśli teraz wszyscy wspierają wszystkich, tylko w różnych proporcjach, to ta odpowiedzialność się rozmywa. Współpraca cyrkularna może być zatem traktowana jako kolejny, bardzo wygodny argument dla krajów Zachodu, aby lekceważyć przyjęte zobowiązania i ciąć wydatki na pomoc dla zagranicy. W ramach Unii Europejskiej wyrównywanie różnic rozwojowych od lat opiera się nie na tym, że mała grupa najbogatszych finansuje resztę, ale na idei zbliżonej do koncepcji współpracy cyrkularnej.

Pojawiająca się w dyskusji na temat tych koncepcji idea mechanicznego przeniesienia unijnego mechanizmu finansowania rozwoju (opartego na funduszach strukturalnych) na poziom globalny jest zresztą dość logiczna, a zarazem bardzo kusząca. Jeśli bowiem udało się stworzyć mechanizm pozwalający 27 krajom (tak różnym jak Luksemburg i Bułgaria) z sukcesem wzajemnie niwelować różnice w rozwoju, to dlaczego nie można go rozszerzyć na 50, 100 czy nawet 190 państw? Tyle, że Unia to nie cały świat. UE jest przede wszystkim wspólnotą polityczną, która nie istnieje na poziomie globalnym i nic nie wskazuje, aby w najbliższym czasie zaistniała. Niwelowanie różnic rozwojowych w ramach Unii Europejskiej odbywa się ponadto,  dzięki współpracy gospodarczej w ramach tzw. wspólnego rynku, czego transfery „z Brukseli” są tylko uzupełnieniem. Na poziomie globalnym wspólny rynek nie istnieje, mało tego, wznoszone są coraz liczniejsze bariery prowadzące do fragmentacji globalnej gospodarki. Z tych i wielu innych powodów nie da się prosto przełożyć mechanizmu unijnego na poziom globalny. Instrumenty finansujące globalne inwestycje publiczne będą też raczej zdecentralizowane, a nie scentralizowane jak w UE.

Konkluzje

Komentując konferencję nt. finansowania rozwoju w Sewilli przewodniczący Komitetu Pomocy Rozwojowej OECD Carsten Staur powiedział, że współpraca na rzecz rozwoju musi zostać na nowo przemyślana lub zdefiniowana jako partnerstwo równych sobie stron, nie tylko w sensie retorycznym, ale także w rzeczywistości. Wcześniej, podczas posiedzenia Komitetu w marcu 2025 r., jego członkowie uznali za ważne rozwinięcie silniejszej, odnowionej narracji nt. międzynarodowej współpracy rozwojowej poprzez globalną solidarność, włączając w to także długoterminową globalną inwestycję w bardziej dostatni, zrównoważony, pokojowy i bezpieczny świat. Bardzo potrzebne są ramy zapewniające, aby indywidualne priorytety rozwojowe poszczególnych krajów spotykały się z odpowiednią podażą funduszy oferowaną przez międzynarodową architekturę finansowania rozwoju. Na taką potrzebę wskazywali Homi Kharas i Mahmoud Mohieldin, sugerując, że stare recepty pomocowe powinny zostać przemyślane. Potrzebny jest nowy burden-sharing w obszarze pomocy rozwojowej, także w ujęciu regionalnym. Nic nie stoi na przeszkodzie, aby państwa Zatoki Perskiej sfinansowały znaczącą część kosztów odbudowy Syrii po wojnie domowej lub Strefy Gazy. Katar i Arabia Saudyjska już spłaciły 15 mln dol. długu Syrii wobec Banku Światowego, ale potrzeba więcej. Z kolei jednym z priorytetów kończącej się prezydencji RPA w G20 w 2025 r. była mobilizacja finansów rozwojowych poprzez rozwinięcie teorii i dobrych praktyk związanych z finansowaniem globalnych dóbr publicznych (GPGs). RPA dążyła do stworzenia nowej architektury współpracy rozwojowej bazującej na dwóch filarach: a) współpraca międzynarodowa na rzecz GPGs, b) pomoc rozwojowa. Władze w Pretorii chciały też przyczynić się do debaty nt. GPGs, traktując je jako środki wzmacniania odporności globalnej, redukcji wrażliwości, nierówności i ubóstwa. Wszystkie te działania sprzyjają realizacji omawianych koncepcji.

Zatem obie powiązane ze sobą propozycje współpracy cyrkularnej i globalnych inwestycji publicznych zasługują na to, aby być poważnie potraktowane na kolejnym etapie debaty na temat finansowania globalnego rozwoju już po 2030 r. Oczywiście nie są to jedyne dyskutowane koncepcje, muszą też zostać solidnie dopracowane i skonfrontowane z opcjami alternatywnymi. Powinno to nastąpić w ramach dialogu pomiędzy wszystkimi zainteresowanymi uczestnikami (w tym przede wszystkim z biorcami tradycyjnej pomocy rozwojowej i nowymi donatorami, ale też z przedstawicielami społeczeństwa obywatelskiego i sektora prywatnego). Należy mieć nadzieję, że dialog ten, mimo bardzo skomplikowanej sytuacji politycznej, będzie w najbliższej przyszłości możliwy.

Autor wyraża własne opinie, a nie oficjalne stanowisko NBP.

(@Getty Images)

Zamknij pokaz zdjęć