(infografika Darek Gąszczyk)
Wielu bankom z państw strefy euro nadal grożą poważne problemy. To zagrożenie się zwiększy, gdy EBC zajmie się nadzorem bankowym, a euroland będzie zmierzał do unii bankowej. Pomocna byłaby scentralizowana agencja, która przez określony czas zarządzałaby w całej strefie euro procesem restrukturyzacji banków dobrze rokujących i skazanych na upadłość.
W kryzysie panującym w strefie euro najważniejszy jest śmiertelny uścisk, w którym tkwią banki i rządy. Bilansom banków zaszkodziły problemy wynikające z zadłużenia publicznego państw obszaru euro i wahania oprocentowania obligacji skarbowych emitowanych przez te kraje. Z drugiej strony marne wyniki budżetowe w wielu państwach z obrzeży strefy euro sprawiły, że późno zaczęto zwracać uwagę na problemy banków i podejmować działania zaradcze. Ta sytuacja ma jednak również wymiar polityczny, gdyż w wielu państwach twórcy regulacji znaleźli się zbyt blisko regulowanych branż i podmiotów. To uwięzienie regulacyjne w połączeniu z bodźcami skłaniającymi do wstrzymywania się z działaniami –potęgowanymi przez łatwy dostęp do płynności zapewnianej przez EBC – doprowadziły do tego, że z jeszcze większym opóźnieniem się zabrano za rozwiązywanie problemów wynikających z niepewnej sytuacji banków.
Co robić w tej sytuacji? Problemu aktywów zwanych odziedziczonymi lub zastanymi (legacy assets) ani nie można, ani nie należy rozwiązywać w taki sposób, że uwzględniono by go w planowanej konstrukcji unii bankowej strefy euro. Z powodów politycznych nie jest ani możliwa, ani pożądana także pełna mutualizacja ryzyka występującego w branży bankowej poszczególnych państw. Wygląda na to, że doszło do impasu, gdyż niektórzy politycy opowiadają się za scentralizowanymi działaniami, inni zaś uważają, że problemy należy rozwiązywać na poziomie poszczególnych państw. Rada do spraw ekonomicznych i finansowych (Ecofin) wydała oświadczenie, w którym przykłada wielką wagę do rozwiązań na poziomie państw.
Jako rozwiązanie alternatywne przedstawiamy propozycję zjednoczonych działań na poziomie unii walutowej, które pozwolą przyspieszyć rozwiązanie problemów stwarzanych przez kryzys. W tym celu sugerujemy połączenie elementów scentralizowanej kontroli z elementami zdecentralizowanego wdrażania tych koncepcji. Mówiąc konkretnie, kierując się założeniami, które w opublikowanej przez „VoxEU” w czerwcu 2012 r. pracy „Banking union instead of Eurobonds – disentangling sovereign and banking crises” przedstawili Thorsten Beck, Daniel Gros i Dirk Schoenmaker, przekonujemy, że należy ustanowić centralną i niezależną agencję restrukturyzacyjną dla strefy euro, która pokierowałaby procesem koordynacji restrukturyzacji i rekapitalizacji dobrze rokujących banków oraz likwidacją banków skazanych na upadłość w całej strefie euro. Proponowana przez nas agencja powinna być instytucją utworzoną czasowo, o wyraźnie określonych warunkach zaprzestania działalności. Nastąpiłoby to po doprowadzeniu do końca procesu tworzenia unii bankowej.
Instytucja ta powinna się zajmować wyłącznie problemami stwarzanymi przez aktywa pozostałe po minionym kryzysie. Jej celem nie miałyby być żadne przyszłe przypadki upadłości banków w unii bankowej obszaru euro. Na tym polega różnica między tą koncepcją a omawianymi obecnie pomysłami państwowych mechanizmów typu backstop w celu zapewnienia pomocy bankrutującymi bankom strefy euro. W tamtych koncepcjach nadal miesza się inicjatywy mające rozwiązać problemy powodowane przez odziedziczone aktywa z gwarancjami mającymi zapewnić pomoc w przypadku przyszłych strat.
Na przykład planowany w unii bankowej wspólny mechanizm kontrolowanej likwidacji i restrukturyzacji banków (SRM), o którym się teraz dyskutuje, będzie się zajmował i wcześniejszymi, i przyszłymi stratami banków. Problemy powodowane przez odziedziczone aktywa zostałyby rozwiązane za jakiś czas, co wiązałoby się z ryzykiem dalszej kosztownej zwłoki. Do tego nie ma pewności, kiedy SRM zacznie funkcjonować, ani nie wiadomo, czy obecnie proponowane koncepcje finansowania wystarczą, aby skutecznie zająć się bankami skazanymi na upadłość i toksycznymi aktywami z przeszłości.
W tej sytuacji uważamy, że rozwiązanie pomostowe, w którym będzie się dążyć wyłącznie do zaprowadzenia porządku w odziedziczonych aktywach, to szybsza i przejrzystsza metoda uporania się z obecnymi problemami banków z państw obszaru euro. To rozwiązanie ułatwiłoby też prace unii bankowej, która dzięki temu mogłaby w większym stopniu koncentrować się na przyszłych trudnościach.
Popularnym instrumentem wykorzystywanym do rozwiązywania kryzysów bankowych w poszczególnych państwach i czyszczenia bilansów banków stały się tzw. złe banki, czyli spółki zarządzające aktywami. W kilku państwach z pomocą takich spółek z powodzeniem przeprowadzono kontrolowaną likwidację ogromnych ilości aktywów nierentownych lub powodujących straty. Te procedury przyniosły szczególnie korzystne skutki państwom o silnej strukturze prawnej, a także agencjom o precyzyjnie określonym, ograniczonym mandacie, który obejmował zaprowadzenie porządku w bankach skazanych na upadłość oraz wyprzedaż ich aktywów.
Takie właśnie rozwiązanie mamy tu na myśli. W trwającym jeszcze kryzysie europejskim stosowano różne modele, od wewnętrznych złych banków i jednostek odpowiedzialnych za restrukturyzację banków (dotyczy to np. Królewskiego Banku Szkocji – RBS), poprzez podziały na bank dobry i zły (np. UBS w Szwajcarii), po państwowe mechanizmy pełniące funkcję złego banku (np. działająca w Irlandii Państwowa Agencja Zarządzania Aktywami – NAMA). Bardziej zbliżony do rozwiązania proponowanego przez nas jest hiszpański Fundusz Uporządkowanej Restrukturyzacji Banków (FROB) utworzony w celu rozwiązania problemów hiszpańskiego sektora banków caja, którego celem jest likwidacja banków oszczędnościowych skazanych na upadłość i rekapitalizacja dobrze rokujących banków tej grupy).
Proponujemy, aby do połowy 2014 r., czyli do zakończenia programu oceny jakości aktywów i testów stresu, słabym bankom przyjrzała się czasowa agencja restrukturyzacyjna dla strefy euro, która zajmowałaby się procesami restrukturyzacji i kontrolowanej likwidacji.
W pierwszej fazie działalności agencja musiałaby podzielić słabe banki na instytucje, które powinny przetrwać, i podmioty skazane na upadłość, kierując się wynikami oceny jakości aktywów i testów stresu. Banki, które nie będą w stanie się utrzymać, zostałyby zlikwidowane, a w dobrze rokujących słabych bankach przeprowadzono by restrukturyzację, najlepiej poprzez podział na banki dobre i złe. Ta faza powinna również obejmować bail-in, czyli częściowe bądź pełne włączenie wierzycieli typu junior creditor (może także wierzycieli typu senior) w ponoszenie kosztów restrukturyzacji banków upadających. Przy likwidacji bankrutujących banków zaangażowanie finansów publicznych powinno więc być minimalne, a straty ponosiliby przede wszystkim nieubezpieczeni wierzyciele i akcjonariusze.
W drugiej fazie agencja przejęłaby odpowiedzialność za dobre i złe banki, które pozostałyby po fazie pierwszej.
Po doprowadzeniu do końca procedury włączenia wierzycieli w ponoszenie kosztów restrukturyzacji agencja zapewniłaby zastrzyk kapitału dobrym bankom, ale w zamian otrzymałaby prawa do udziałów w tych podmiotach (co się obecnie przewiduje w koncepcji bezpośredniej rekapitalizacji banków przez ESM). Tak więc jeden wydział proponowanej przez nas agencji w całości lub w części przejąłby dobre banki i nimi zarządzał oraz sprzedawał ich aktywa po najwyższej cenie, którą udałoby się uzyskać po zakończeniu restrukturyzacji. Drugi zajmowałby się upłynnianiem aktywów złych banków, a te aktywa – także w całości lub w części – należałyby do niej.
Agencja byłaby wspólną własnością 17 państw należących do strefy euro, które procentowo miałyby w niej takie udziały jak w Europejskim Mechanizmie Stabilizacyjnym (ESM). Wszystkie zobowiązania, ale także aktywa i udziały w dobrych bankach należałyby więc pośrednio do podatników państw strefy euro. Oznaczałoby to, że wszelkie wpływy uzyskane dzięki upłynnieniu aktywów lub sprzedaży banków przekazano by udziałowcom agencji, a tym samym wróciłyby one do rządów państw obszaru euro.
W gruncie rzeczy zasada funkcjonowania naszej agencji to wymiana pieniędzy uzyskanych w wyniku bailoutu (od państw kredytujących) na kontrolę nad słabymi i bankrutującymi bankami oraz zarządzanie nimi i ich aktywami (w państwach zadłużonych). Nie ulega wątpliwości, że będzie potrzeba bardzo wiele kapitału, aby ten mechanizm mógł przynieść oczekiwane skutki.
Środki potrzebne na rozpoczęcie działalności proponowanej tu agencji mogłyby pochodzić od ESM, przy czym należałoby to zrobić tak, aby utrzymać najwyższą (AAA) ocenę wiarygodności kredytowej ESM. Mogłoby to oznaczać konieczność płatności z wykorzystaniem dodatkowego kapitału ESM bądź dodatkowych gwarancji kredytowych udzielonych przez rządy państw strefy euro, w tym państw kredytujących, np. Niemiec. W początkowej fazie agencja powinna także szukać źródeł finansowania na rynkach, aby przejmować dodatkowe udziały w poszczególnych bankach. Oprócz tego można by jej umożliwić emisje obligacji. Dysponując własnym kapitałem, agencja udzielałaby kredytów lub zapewniała kapitał spółkom zarządzającym aktywami i złym bankom we wszystkich państwach eurolandu, m.in. już ustanowionym podmiotom. Proponowana przez nas agencja zastąpiłaby też obecny mechanizm rekapitalizowania banków przez ESM za pomocą kredytowania rządów albo rekapitalizacji bezpośredniej.
Pod koniec tego procesu agencja stałaby się więc podmiotem decyzyjnym, który ustalałby zasady działalności państwowych mechanizmów kontrolowanej likwidacji.
Jak można przekonać wierzycieli i dłużników, aby przystali na taką koncepcję?
W przeciwieństwie do kredytów udzielanych państwom przez ESM, przy których przewiduje się wyłącznie partycypację w możliwych stratach, pożyczki przewidziane w naszej koncepcji mają tę zaletę, że pieniądze uzyskane w razie dodatniej stopy zwrotu zostaną przekazane udziałowcom w wysokości proporcjonalnej do wpłaconego przez nich kapitału. Oznaczałoby to, że państwa kredytujące otrzymałyby wyższe spłaty, gdyby sprawy potoczyły się pomyślnie, nawet gdyby te wpływy pochodziły od państw dłużników, np. Hiszpanii. Te asymetryczne spłaty i gwarancja uczestnictwa w przyszłych transakcjach sprzedaży aktywów i banków, które mogą zapewnić zyski, to korzystne rozwiązanie dla wierzycieli, np. Niemiec, toteż będzie ich skłaniać do udziału.
Możliwe straty powinny być jednak ponoszone proporcjonalnie do ryzyka poniesionego przez państwa kredytujące, przynajmniej w perspektywie długookresowej. Dostrzegamy co najmniej dwa rozwiązania zapewniające, że państwa zaciągające zobowiązania (z wieloma słabymi bankami) będą w uczciwym stopniu partycypować w przyszłych stratach.
Jedno z możliwych rozwiązań polega na przyjęciu, że przeprowadzi się redystrybucję przyszłych zysków EBC z tytułu renty emisyjnej z państw zadłużonych do państw kredytujących, proporcjonalnie do strat poniesionych przez banki mające siedziby w odpowiednich państwach. Można też przyjąć zasadę, że państwa zaciągające kredyty przekażą zabezpieczenia proponowanej przez nas agencji. Mogą to być rezerwy złota lub udziały w przedsiębiorstwach państwowych, które można by sprzedać, gdyby ostateczne straty okazały się wyższe od oczekiwanych.
Zadłużone państwa będą miały motywację, aby wspierać naszą agencję, bo będzie im zależało, by uniknąć przejęcia przedstawionych przez nie zabezpieczeń, a ponadto będą dążyć do tego, by uzyskać jak najwyższą cenę przy sprzedaży dobrych banków i złych aktywów.
Nie przewidujemy podatków bankowych, które miałyby zapewnić środki na pokrycie strat poniesionych z powodu odziedziczonych aktywów, lecz zakładamy, że poprzemy wspólny fundusz kontrolowanej likwidacji (Single Resolution Fund) działający w unii bankowej (rozwiązanie omawiane w obecnych dyskusjach).
Upoważnienia do podejmowania decyzji należałoby przenosić stopniowo, w zależności od ilości potrzebnego kapitału. Taki zakres możliwości decyzyjnych powinien spowodować, że nasze rozwiązanie byłoby łatwiej zaakceptować państwom zaciągającym kredyty, które wtedy nie musiałyby dokonywać wyboru między dwiema możliwościami: oddać albo zachować władzę nad swoimi systemami bankowymi. Można by również ustalić, że przez prawa własności kapitał przeznaczony na bezpośrednie rekapitalizacje byłby droższy niż kredyty.
Odpowiednie zasady funkcjonowania proponowanej przez nas agencji powinny jej zapewnić dostateczną władzę i niezależność, aby mogła korzystać z posiadanych praw do kontroli i zagwarantować, że aktywa byłyby upłynniane skutecznie, w interesie podatników. Poniżej przedstawiamy kilka zapewniających to koncepcji.
Nasza agencja powinna mieć wyraźnie określony mandat, na podstawie którego przeprowadzano by restrukturyzacje i kontrolowane likwidacje niewypłacalnych banków oraz nadzorowano proces upłynniania aktywów nierentownych bądź przynoszących straty szybko i przy minimalnych kosztach ponoszonych przez europejskich podatników. Agencja powinna prowadzić przejrzystą działalność i nie można by dopuścić do tego, aby miała się zmienić w instytucję stałą.
Aby taki mandat realizować, proponowana tu instytucja musiałaby mieć zagwarantowaną niezależność prawną (podobnie jak niezależnymi instytucjami są EBC czy Bundesbank), aby w ten sposób ochronić ją przed presją decydentów politycznych, zarówno europejskich, jak i z poszczególnych państw (w tym z ESM). Jest to istotne z kilku powodów. Nowa instytucja musiałaby się zajmować wielkim portfelem aktywów zawierającym udziały w przedsiębiorstwach, aktywa finansowe i nieruchomości. Do tego trzeba dodać, że mandat tej instytucji będzie nieuchronnie wymagał podejmowania decyzji o znaczeniu politycznym w sprawach dotyczących upłynniania aktywów, przejęć i pozbawiania praw własności. Aby łagodzić te możliwe negatywne konsekwencje upłynniania aktywów, rządy poszczególnych państw mogłyby pomyśleć nad przyjęciem programów pomocy finansowej dla dotkniętych nimi przedsiębiorstw i gospodarstw domowych.
Nasza agencja miałaby scentralizowaną władzę pozwalającą podejmować decyzje dotyczące złych banków i posiadanych przez nie portfeli aktywów, a także banków dobrych. W naszym przekonaniu najlepiej jednak zarządzać bankami i upłynnieniem aktywów nierentownych i przynoszących straty na poziomie lokalnym. Oznacza to, że tam, gdzie będą potrzebne, należałoby utworzyć krajowe spółki zarządzające aktywami. Istniejące już instytucje i mechanizmy zrezygnowałyby z części upoważnień, ale za to odniosłyby korzyści dzięki dodatkowej ochronie kapitałowej zapewnianej przez proponowaną tutaj agencję.
Aby udaremnić oszustwa i złe gospodarowanie pieniędzmi na poziomie lokalnym, nasza agencja musiałaby bacznie nadzorować poczynania zarządzających aktywami spółek utworzonych w poszczególnych państwach. Działalność złych banków powinna być poddawana centralnej procedurze audytorskiej, a banki dobre powinny być zarządzane niezależnie i ściśle nadzorowane przez EBC. Kompetencje agencji restrukturyzacyjnej powinny jednak wykraczać poza zwykły nadzór. Ta centralna instytucja powinna bowiem również zatrudniać zespoły ekspertów, którym zagwarantuje się pełen zakres kompetencji zarządczych. Zespoły te mogłyby wówczas w razie problemów interweniować w poszczególnych państwach. Nasza agencja powinna mieć także możliwość wysyłania zespołów specjalistów w dziedzinie upłynniania aktywów, którzy przeprowadzaliby restrukturyzacje i sprzedawali szczególnie duże i interesujące albo szczególnie kłopotliwe portfele aktywów banków w tarapatach.
Agencja potrzebowałaby także wyjątkowych upoważnień, które pozwalałyby jej upłynniać aktywa i przejmować środki uzyskane dzięki takim transakcjom. Powszechnie uważa się, że spółki zarządzające aktywami nie funkcjonowały wcześniej sprawnie przede wszystkim wskutek przeszkód prawnych. Z tego powodu rządy państw strefy euro powinny zostać zobowiązane do przyznania specjalnych upoważnień agencji restrukturyzacyjnej. Ponadto rządy powinny wyrazić zgodę na wprowadzenie odpowiednich przepisów dotyczących procedur upadłościowych i zajęć komorniczych ujednoliconych w całej strefie euro. Istotne jest także to, że agencji restrukturyzacyjnej powinno się zapewnić dobry dostęp do sądów działających w UE, aby można było unieważniać orzeczenia wydane na korzyść dłużników przez sądy poszczególnych państw.
Proponujemy, aby agencja restrukturyzacyjna działała przy ESM (nie powinien on jednak tej agencji kontrolować). Zasady pozyskiwania źródeł finansowania przez obie agencje powinny być zgodne. Pomogłoby to w wywoływaniu ekonomii skali i uzyskaniu warunków wstępnych decydujących o sukcesie agencji restrukturyzacyjnej, co dotyczy szczególnie kompetentnej kadry zarządzającej oraz dobrych systemów informatycznych i zarządzania. Agencji restrukturyzacyjnej należałoby jednak również zapewnić możliwość tworzenia oddziałów w ośrodkach finansowych takich jak Londyn, Frankfurt czy Paryż, aby w interesie podatników mogła tam zatrudniać najlepszych specjalistów od restrukturyzacji.
Sugerowane przez nas rozwiązanie nie jest panaceum, dzięki któremu zakończy się kryzys panujący w strefie euro (należy się też spodziewać poważnych przeszkód prawnych i politycznych), ale ma pewne istotne zalety w porównaniu z przyjmowanym obecnie nastawieniem, w którym nadmierną wagę przykładano do tolerancyjnych regulacji oraz domyślnie przyjmowanych bailoutów i pomocy ze strony EBC w postaci zapewniania płynności.
Przygotowano by w ten sposób „czystą kartę” przydatną dla nastawionej na przyszłość unii bankowej w strefie euro oraz umożliwiono szybszy kontrolowany proces rozwiązywania problemów banków w całej unii walutowej. Scentralizowana agencja zajmująca się kontrolowaną likwidacją banków i usuwaniem problemów powodowanych przez odziedziczone aktywa stanowiłaby konieczne uzupełnienie trzech filarów obszaru euro, czyli regulacji bankowych, nadzoru i ubezpieczenia depozytów.
Poniesione dotychczas straty stałyby się przejrzystsze, a poza tym wiedziano by dokładniej, jakich zasobów potrzeba, aby się uporać z kryzysem. To sprawa o zasadniczym znaczeniu, ponieważ od tego zależy przywrócenie wiary w trwałość i wiarygodność europejskich banków. Ważne jest również to, że państwa strefy euro zostałyby zmuszone do przyjęcia programów czyszczenia bilansów banków i rozłożenia strat zamiast dalszego opóźniania tego procesu.
Wszelkie zastrzyki gotówki (w wyniku bailoutów) wiązałyby się z częściowym bądź całkowitym przeniesieniem własności banku i większym zakresem bezpośredniej kontroli nad likwidacją banków i ich aktywami. Podatnicy wspólnie uczestniczyliby w tym programie nie tylko przez to, że ponosiliby straty, gdyby do nich doszło, ale także odnosiliby korzyści, gdyby wystąpiły. To założenie różni się od wcześniejszej praktyki, która polega na tym, że po prostu przyznaje się rządom kredyty, aby rekapitalizowały banki działające w ich państwach, przy czym nie towarzyszy temu przeniesienie własności na poziomie strefy euro.
Scentralizowana instytucja opracowałaby jasne reguły gry, które zastąpiłyby obecny patchwork rozwiązań stosowanych w poszczególnych państwach. Uwolnienie od interwencji politycznych oraz zagwarantowane prawnie konkretne i znaczne upoważnienia mogłyby przyspieszyć proces upłynniania złych aktywów i maksymalizację stopy zwrotu w interesie europejskich podatników.
Nasza propozycja opisuje jeden z kilku etapów procesu prowadzącego do rozwiązania kryzysu bankowego panującego w strefie euro. Potrzebne są jeszcze inne reformy, np. działania osłabiające bodźce skłaniające banki do inwestycji w obligacje skarbowe emitowane w poszczególnych państwach. Doskonale zdajemy sobie także sprawę, że diabeł będzie tkwić w szczegółach i pozostanie wiele nierozstrzygniętych kwestii. Które aktywa należałoby przenieść do złych banków i po jakiej cenie? Jak zdefiniować aktywa odziedziczone? Jak długo powinna działać agencja restrukturyzacyjna? Jaki odsetek udziałów należących do prywatnych właścicieli w poszczególnych bankach i państwowych spółkach zarządzających aktywami należy uważać za optymalny? Czy zabezpieczenia i przyszłe renty emisyjne wystarczą do tego, aby zapewnić uczciwe zasady ponoszenia obciążeń? I jak można obniżyć ponoszone przez ten sektor faktyczne koszty redukcji lub likwidacji banków i upłynniania aktywów?
Pomimo tych i wielu innych pytań pozostających na razie bez odpowiedzi uważamy, że potrzebne są scentralizowane i zgrane działania w celu wyczyszczenia bilansów banków ze strefy euro. Aby się zajmować tworzeniem unii bankowej, najpierw trzeba rozwiązać sprawę odziedziczonych aktywów.
Autorzy:
Thorsten Beck jest profesorem ekonomii; wykładowca bankowości i finansów na Cass Business School w Londynie oraz ekonomię na Uniwersytecie w Tilburgu, członek zespołu badawczego Ośrodka Badań Polityki Gospodarczej (CEPR)
Christoph Trebesch wykłada ekonomię na Uniwersytecie Monachijskim.
Artykuł po raz pierwszy ukazał się w VoxEU.org (tam dostępna jest pełna bibliografia). Tłumaczenie i publikacja za zgodą wydawcy.
W styczniu 2020 roku Wielka Brytania formalnie opuściła Unię Europejską. Oczekiwane korzyści z brexitu, poza odzyskaniem suwerenności w zakresie kształtowania prawa i zewnętrznych relacji gospodarczych, jednak się nie zmaterializowały. Widoczny jest natomiast spadek wydajności i konkurencyjności brytyjskiej gospodarki, co wpływa także na kondycję rynku pracy.
