Herman van Rompuy, Angela Merkel CC BY-NC-ND President of the European Council
Pakt – oficjalnie Traktat o stabilności, koordynacji i zarządzaniu w Unii Gospodarczej i Monetarnej – wymaga od państw członkowskich wprowadzenia ustaw, ograniczających ich strukturalne deficyty budżetowe do niespełna 0,5 proc. PKB. (albo mniej niż 1 proc., jeżeli ich stosunek zadłużenia do PKB jest „znacząco poniżej 60 proc.”).
Dany kraj może utrzymywać deficyt powyżej wyznaczonej granicy tylko pod warunkiem, że różnica pomiędzy przychodami a wydatkami ma charakter cykliczny (czyli gospodarka funkcjonuje poniżej swojego potencjału z powodu chwilowych, negatywnych wstrząsów). Zasada bilansowania budżetu musi zostać przyjęta w każdym kraju – a najlepiej zapisana w konstytucjach – do końca 2013 r.
Celem traktatu jest rozwiązanie długoterminowego problemu fiskalnego Europy, który został pogłębiony przez trzy czynniki:
– porażkę, od samego momentu powstania euro, europejskiego Paktu na rzecz Stabilności i Wzrostu (SGP), który miał wymusić ograniczenia deficytu i zadłużenia;
– kryzys który wybuchł w 2010 r. w Grecji i innych peryferyjnych krajach strefy euro;
– różne programy ratunkowe, które później wprowadzono.
Nie ma powodu by wątpić, że państwa członkowskie dotrzymają słowa i do końca roku przyjmą stosowne ustawy na poziomie narodowym. Problem w tym co będzie dalej: istnieje ryzyko, że pakt fiskalny osiądzie na dokładnie tej samej mieliźnie co SGP.
Od początku powstania strefy euro jej członkowie przedstawiali zbyt optymistyczne, oficjalne prognozy fiskalne. Inne kraje również tak robią, ale w strefie euro ta przesada była bardziej widoczna niż gdziekolwiek indziej.
W okresie boomu z lat 2002-2007, rządom wygodnie było wierzyć, że ekspansja gospodarcza będzie trwała w nieskończoność. Optymistyczne prognozy przychodów podatkowych i nadwyżek budżetowych ukrywały potrzebę fiskalnej korekty. Podczas recesji z lat 2008-2012 rządy z kolei wolały zakładać, że ich gospodarki i budżety wkrótce się odbiją. Sztuka przewidywania jest obciążona tak wielkim marginesem niepewności, że nikt nie jest w stanie udowodnić, że dana prognoza była chybiona już w momencie jej tworzenia.
Jeżeli jednak prognozy są wypaczone, to nie widać konieczności przepisów fiskalnych ograniczających deficyt budżetowy. Co roku rząd może prognozować, że tempo wzrostu, przychody podatkowe i równowaga budżetowa poprawią się w nadchodzących latach, a w następnym roku twierdzić, że deficyt był zupełnie niespodziewany.
W nowym artykule, napisanym wspólnie z Jesse Schregerem, pokazujemy, że wypaczanie przez członków strefy euro swoich oficjalnych prognoz można uznać za reakcję na narzucony przez SGP limit 3 proc. deficytu budżetowego w latach 1999-2011. Rządy stale go przekraczały i ciągle publikowały później nadmiernie optymistyczne założenia. Innymi słowy, rządy korygują swoje prognozy, a nie politykę.
Uwzględnienie cyklu koniunkturalnego w przepisach budżetowych ma głęboki sens makroekonomiczny, ale nie pomoże rozwiązać problemu naciąganych prognoz. W istocie może go jeszcze pogłębić. W sytuacji gdy budżetowe założenia zostaną przekroczone, rząd może twierdzić, że według jego wyliczeń deficyt ma charakter cykliczny, a nie strukturalny. W końcu ocena potencjalnej produkcji – i cykliczna lub strukturalna analiza sytuacji fiskalnej – jest niezwykle trudna nawet po fakcie.
Atutem paktu fiskalnego może być to, że przepisy będą przyjmowane na poziomie narodowym a nie międzynarodowym, tak jak to miało miejsce w przypadku SGP. Analiza różnych przepisów i instytucji testowanych przez poszczególne kraje europejskie pokazuje, że niektóre się sprawdzają, a inne nie.
Jednocześnie stworzenie niezależnej instytucji fiskalnej, która przedstawia własne prognozy budżetowe, może ograniczyć wypaczenia przy projektowaniu deficytu. Wszystkie prognozy państw członkowskich strefy euro stanowią pogwałcenie europejskiej Procedury Nadmiernego Deficytu. Jednak kraje, które mają niezależne instytucje prognostyczne notują w perspektywie jednorocznej skrzywienie o 2,7 proc. PKB mniejsze, niż członkowie Unii, którzy ich nie posiadają.
I tak jednak byłoby lepiej, gdyby rządy były prawnie zobligowane do korzystania z niezależnych prognoz przy układaniu planów budżetowych (taki eksperyment wprowadziło między innymi Chile).
Jednak bez względu na to, jak precyzyjnie zostaną określone przepisy, sprytni i zdeterminowani politycy zawsze znajdą sposób, by je obejść. Jedną z metod jest prywatyzacja przedsiębiorstw państwowych, która w danym roku redukuje deficyt budżetowy, ale może go zwiększyć w perspektywie długoterminowej, jeżeli sprzedana firma była dochodowa. Inna sztuczka to przeforsowanie „czasowych” obniżek podatków, po to by w przyszłości móc wykazać zwiększenie przychodów.
Przy założeniu, że wszystkie inne warunki zostaną niezmienione, właściwe instytucje i rozwiązania mogą w perspektywie krótkoterminowej ograniczyć pro-cykliczną politykę fiskalną – obniżki podatków i wzrost wydatków podczas boomu i zaciskanie pasa w kryzysie – a jednocześnie zapewnić stabilny poziom zadłużenia na przyszłość. Do takich należy zaliczyć niezależne agencje prognostyczne specjalizujące się w polityce fiskalnej i korygowanie dzięki nim celów budżetowych zgodnie z cyklem koniunkturalnym, na co teraz pozwala europejski pakt fiskalny.
Oczywiście, wiele rzeczy może pójść nie tak, nawet jeżeli takie mechanizmy zostaną uruchomione. Jak jednak pokazuje historia SGP, ryzyko jest jeszcze większe, gdy ich nie ma.
Copyright: Project Syndicate, 2013.
www.project-syndicate.org
W styczniu 2020 roku Wielka Brytania formalnie opuściła Unię Europejską. Oczekiwane korzyści z brexitu, poza odzyskaniem suwerenności w zakresie kształtowania prawa i zewnętrznych relacji gospodarczych, jednak się nie zmaterializowały. Widoczny jest natomiast spadek wydajności i konkurencyjności brytyjskiej gospodarki, co wpływa także na kondycję rynku pracy.
