Europejski nadzór potrzebuje stabilizacji

23.06.2016
Unia Europejska potrzebuje stabilności w instytucjonalnej konstrukcji nadzoru finansowego. Jej działania powinny teraz skupić się na dokończeniu unii bankowej oraz realizacji projektu unii rynków kapitałowych (CMU) – mówi Andrea Enria, szef Europejskiego Urzędu Nadzoru Bankowego (EBA).

Andrea Enria, szef EBA. (Fot. Roman Jocher)


ObserwatorFinansowy.pl: Czy Unia Europejska powinna rozważyć przeniesienie nadzoru bankowego do instytucji niezależnej od Europejskiego Banku Centralnego, jak zasugerował to niedawno Klaus Regling, szef europejskiego funduszu stabilizacyjnego ESM?

Andrea Enria: Ramy instytucjonalne i regulacyjne nadzoru bankowego w Unii zostały nie tak dawno zmienione. Nadzór w strefie euro jest scentralizowany w EBC, a mechanizm ten jest otwarty dla innych państw członkowskich spoza strefy euro, które chciałyby w nim uczestniczyć. Zadaniem EBA, która została powołana w 2011 roku, jest zapewnianie wspólnych zasad, wspólnych praktyk nadzorczych oraz dobrej współpracy w ramach jednolitego rynku jako całości (28 państw członkowskich).

Potrzebujemy stabilności instytucjonalnej. Działania powinny być ukierunkowane teraz na dokończenie budowy unii bankowej oraz na postępach w realizacji projektu unii rynków kapitałowych (CMU). Mechanizmy te są niezbędne, aby sektor bankowy i rynki finansowe były bardziej zintegrowane i mogły wspierać wzrost i tworzenie miejsc pracy.

Być może potrzebny jest mechanizm, który wprowadzałby więcej spójności pomiędzy nadzorem bankowym w krajach strefy euro i krajami spoza strefy euro?

Unia bankowa to otwarta konstrukcja: każde państwo członkowskie może w niej uczestniczyć, nawet jeśli nie przyjęło euro. Ale w najbliższej przyszłości jednolity rynek pozostanie szerszy od unii bankowej i musimy zapewnić wspólne ramy regulacji i nadzoru bankowego, co będzie wspierać integralność wspólnego rynku jako całości. EBA opracowuje jednolite zasady techniczne mające zastosowanie do wszystkich banków w UE (Single Rulebook), metody nadzorcze i zasady współpracy w zakresie nadzoru i decyzji nadzorców.

Nasza praca powinna zapewnić, że jeden nadzór bankowy (Single Supervisory Mechanizm, SSM) w EBC oraz inne organy nadzoru w Unii opierają swoje działania na jednakowych zasadach, mogą wykonywać swoje zadania nadzorcze w sposób harmonijny na wspólnym rynku. W przypadku napięć między macierzystymi i goszczącymi nadzorami dotyczącymi traktowania grup transgranicznych możemy prowadzić mediację, której celem jest porozumienie pozwalające iść do przodu. EBA jest silnie zaangażowana w to, żeby zapewnić, iż współpraca pomiędzy SSM i innymi nadzorcami w UE jest ścisła.

Czy jest już wystarczająca?

Zrobiliśmy duży postęp. Mamy na przykład wspólną metodologię dla Procesu Przeglądu i Oceny Nadzorczej (SREP), jednakowe podejście do oceny ryzyka w bankach i proces decyzyjny dla grup transgranicznych w kolegiach nadzorczych. W ciągu pięciu lat od powołania EBA krajobraz zmienił się już bardzo dzięki naszym wysiłkom mającym na celu poprawę współpracy w zakresie nadzoru. Ale uczciwie mówiąc, jest jeszcze wiele do zrobienia. Nadal istnieją różnice w sposobach stosowania przez organy krajowe wspólnych zasad w praktyce. Wprowadziliśmy już liczne narzędzia mające zapewnić większą zbieżności praktyk nadzorczych i lepszą współpracę.

Stoimy w obliczu brytyjskiego referendum. Czy jego wyniki mogą stanowić zagrożenie dla sektora bankowego oraz współpracy i spójności nadzoru w Europie?

Bezpośrednie zagrożenia wynikają z niepewności wokół referendum, co przyczynia się do zwiększonej zmienności, szczególnie na rynku walutowym. Nadzorcy powinni upewnić się, że banki są przygotowane do radzenia sobie z ewentualnym wzrostem zmienności rynku. W przypadku zakłóceń na rynku mamy wszystkie narzędzia do współpracy między organami nadzoru. EBA kończy kompletować wyniki stress testów europejskich banków i choć referendum w Wielkiej Brytanii nie było przewidziane w scenariuszu stress testów, ich wyniki mogą dostarczyć przydatnych informacji na temat odporności banków na szoki zewnętrzne.

A w dłuższej perspektywie, jeśli Brytyjczycy powiedzą „wychodzimy” z Unii?

Na tym etapie wolę nie spekulować na temat takiego scenariusza. Chciałbym tylko powiedzieć, że działalność transgraniczna między Wielką Brytanią a resztą Unii jest istotna. Musimy zapewnić utrzymanie dobrych mechanizmów współpracy nadzorczej na wypadek każdego scenariusza.

Kiedy poznamy wyniki testów warunków skrajnych?

Nie podam jeszcze dokładnej daty, ale mam nadzieję, że będziemy w stanie zakończyć ćwiczenie do końca lipca.

Sposób prezentacji wyników ma być inny niż w poprzednich latach?

Staramy się ustabilizować metodologię testów warunków skrajnych. Idealnie byłoby przeprowadzać w przybliżeniu takie samo ćwiczenie co roku, wprowadzając tylko kilka korekt w celu uwzględnienia ryzyka, które jest szczególnie istotne w danym momencie. Jedną z nowości tegorocznego ćwiczenia jest to, że nie ma w nim ustalonego progu zaliczenia testów. Dlaczego to robimy? Przede wszystkim dlatego, że wyniki ostatniego ćwiczenia pokazały nadzorcom, iż w europejskim systemie bankowym nie ma wystarczająco dużo kapitału: celem ćwiczenia było zwiększenie kapitałów w bankach, a ustalenie progu „zaliczenia” przyczyniło się do tego.

Osiągnęliśmy nasz cel, gdyż banki podniosły kapitały, żeby zaliczyć ćwiczenie. Teraz sytuacja kapitałowa europejskich banków jest znacznie lepsza, mieliśmy na koniec grudnia 2014 roku wskaźnik Common Equity Tier 1 (CET 1) na poziomie 13,6 proc. Teraz cel uległ zmianie: w tej chwili jest nim ujawnienie porównywalnych informacji na temat odporności europejskich banków i pomoc nadzorom w identyfikacji obszarów słabości, które mogą wymagać ich działań. Wyniki stress testów będą punktem wyjścia do oceny w ramach Filaru 2, a oceny te mają być prowadzone przez nadzorców w drugiej połowie roku.

Czy wyniki dostarczą więcej danych jakościowych, co było oczekiwane?

Będziemy ujawniać bardzo dużą liczbę danych, jak to już było w przeszłości. W ubiegłym roku ujawniliśmy do 13 tysięcy pojedynczych danych dla każdego banku i dążymy do porównywalnej liczby informacji w tym roku. Ale aspekty oceny dokonywanej przez nadzory będą zależały od nich samych, polskiej Komisji Nadzoru Finansowego, SSM, Banku Anglii i innych.

Nasze ćwiczenie ma na celu dostarczenie możliwości porównania pomiędzy bankami w Unii. Nadzorcy mają przyjrzeć się specyficznej sytuacji każdego banku i w ich gestii jest użycie wyników stress testów do oceny, czy pozycja kapitałowa banku jest współmierna do jego ryzyka. Stąd dwie perspektywy – EBA i właściwych organów nadzorczych – różnią się, ale także są komplementarne.

Wiele małych banków europejskich, takich jak banki spółdzielcze w Polsce skarżą się na brak proporcjonalności w regulacjach. Jakie rysują się tu możliwe rozwiązania tych problemów

Przeprowadziliśmy bardzo kompleksową reformę regulacyjną i jesteśmy przekonani, że nowe przepisy właściwie służą temu, aby sektor bankowy miał bardziej stabilne fundamenty. Ale trzeba przyznać, że nowe regulacje mogą być dość skomplikowane, zwłaszcza dla mniejszych banków, mających bardziej proste modele biznesowe.

Próbujemy wprowadzić coś, co w europejskim żargonie nazywa się zasadą proporcjonalności, aby przepisy były proporcjonalne do modelu biznesowego i systemowego znaczenia banku. Na przykład zasady raportowania przewidują, że mniejsze banki składają nadzorcom jedną dziesiątą informacji wymaganych od największych banków. Teraz musimy zadać sobie pytanie, czy zrobiliśmy wystarczająco dużo w tej dziedzinie. Obecnie dokonujemy przeglądu, który ma pokazać, czy możemy zwiększyć proporcjonalność, gdyż jesteśmy świadomi, że dla małych banków koszty dostosowawcze wzrosły.

W Dyrektywie o Usługach Płatniczych wiele kontrowersji budzą przepisy dotyczące dostępu do rachunku bankowego „strony trzeciej”, czyli zewnętrznego dostawcy usług płatniczych. Kiedy poznamy standardy techniczne dla PSD 2?

Jest ustalony szczegółowy harmonogram dla każdej wytycznej i każdej normy. Większość prac powinna zostać zakończona do momentu wejścia PSD 2 w życie na początku 2018 roku. Jest wyjątek dotyczący grupy najważniejszych standardów, obejmujących zakres bezpieczeństwa i dostępu do informacji dla „strony trzeciej” (third party providers) oraz relacji pomiędzy nimi a bankami. Te standardy będą musiały zostać sfinalizowane przez EBA do końca 2017 roku, ale wejdą w życie dopiero 18 miesięcy po ich zatwierdzeniu przez Komisję Europejską, więc nie wcześniej niż jesienią 2018 roku. Zaczęliśmy już dyskusję na ich temat z interesariuszami.

Dyskusja jest bardzo żywa. Czy to może utrudnić decyzje?

Opublikowaliśmy dokument z tezami do dyskusji w grudniu 2015 roku i otrzymaliśmy ogromną liczbę odpowiedzi. Rzeczywiście jest wielkie zainteresowanie. Na podstawie tych odpowiedzi przygotowujemy teraz projekt dokumentu konsultacyjnego i mamy zamiar rozpocząć konsultacje w drugiej połowie roku. Po kolejnej turze dyskusji planujemy sfinalizować standard do końca przyszłego roku.

Co jeszcze pozostało do zakończenia pracy nad standardami dla prowadzenia uporządkowanej likwidacji banków (resolution)?

EBA wydała już dużą liczbę ważnych norm i wytycznych w tej dziedzinie: w sprawie kryteriów oceny, czy bank należy uznać za upadły lub że prawdopodobnie upadnie, na temat wycen, jakie mają zostać przeprowadzone przy podejmowaniu procesu resolution, na temat tworzenia planów naprawczych i upadłościowych, ustalania wspólnych decyzji organów resolution w przypadku grup transgranicznych i – co najważniejsze – w sprawie MREL (minimum requirement for own funds and eligible liabilities), czyli minimalnego wymogu środków własnych i zobowiązań kwalifikowanych, które mają wchłaniać straty, żeby uniknąć w przyszłości opcji ratowania ich z pieniędzy podatników, możliwej wyłącznie w przypadku kryzysu bankowego.

Jesteśmy więc już bardzo zaawansowani jeśli chodzi o resolution. Do wdrożenia pozostaje standard Rady Stabilności Finansowej (FSB) dotyczący TLAC (total loss absorbing capacity) dla globalnych banków o znaczeniu systemowym. Wprowadzenie go może wymagać pewnych korekt w przepisach na szczeblu europejskim, a Komisja Europejska pracuje nad tym. Mamy już zalecenia FSB dla opracowania naszych standardów, więc nie sądzę, żeby były z tym problemy.

Rozmawiał Jacek Ramotowski

Rozmowa odbyła się podczas Europejskiego Kongresu Finansowego w Sopocie.


Tagi


Artykuły powiązane

Popularne artykuły