Fiasko Superkomisji, bo politycy wolą wydawać pieniądze

Stany Zjednoczone próbują redukować zadłużenie, ale nie ma zgody jak to zrobić. Republikanie opowiadają się za redukcją wydatków, demokraci przekonują do podwyżki podatków. Brak zgody doprowadził do fiaska prac budżetowej Superkomisji Kongresu. Jak się wydaje różnice polityczne wzięły górę nad racjami ekonomicznymi.
Fiasko Superkomisji, bo politycy wolą wydawać pieniądze

Capitol (CC By-NC-ND Jennuine Captures)

Gdy Superkomisja Kongresu analizowała bolesne sposoby redukcji zadłużenia federalnego, punktem spornym stały się podatki. Demokraci podkreślali, że nieodzownym elementem każdego porozumienia muszą być podwyżki podatków, na co nie godzili się republikanie, twierdząc, że wszelkie cięcia muszą się dokonywać po stronie wydatków.

Gdy pominie się sprzeciwy wynikające z przyczyn ideologicznych, należy sądzić, że w gruncie rzeczy w tej kwestii nie powinno dochodzić do sporu. Ekonomiści specjalizujący się w finansach publicznych oraz prawnicy zajmujący się teorią przepisów podatkowych od dawna bowiem zwracają uwagę, że w ordynacji podatkowej znajduje się kilka programów wydatków budżetowych.

Największe „wydatki podatkowe”, mianowicie odliczenia z tytułu składek odprowadzanych na ubezpieczenie zdrowotne oraz odliczenia odsetek od kredytów hipotecznych, to po prostu programy dotacji, preferencje podatkowe, tyle że nie zajmuje się nimi jakaś wyspecjalizowana instytucja czy agencja, lecz programy te są ujęte w przepisach dotyczących podatku dochodowego. Zlikwidowanie albo ograniczenie części z tych dotacji natychmiast spowodowałoby jednocześnie zwiększenie wpływów podatkowych oraz redukcję wydatków budżetowych.

 

 

 

Idea wydatków podatkowych

Koncepcję wydatków podatkowych po raz pierwszy opracowano w 1967 roku, kiedy Stanley Surrey, asystent sekretarza skarbu, polecił podwładnym sporządzenie listy „wydatków budżetowych przeznaczonych na uprzywilejowane działania albo na zaspokojenie potrzeb uprzywilejowanych grup wydatków, które zostaną poniesione nie przez bezpośrednie granty, pożyczki czy inne formy pomocy rządowej, lecz poprzez system podatkowy”. Sformułowanie to pochodzi z wydanej w 1985 roku pracy Stanleya Surreya i Paula McDaniela zatytułowanej Tax Expenditures.

Niektórzy krytycy tej koncepcji odrzucają przekonanie, że umożliwienie podatnikom zachowania większej części ich pieniędzy miałoby uchodzić za wydatki. Większość ekonomistów jednak bez trudu dostrzega, że wydatki podatkowe i tradycyjne programy wydatków budżetowych mają jednakowy skutek. Wpływają one niemal identycznie na budżet, przydzielanie środków, relacje między cenami oraz redystrybucję dochodu narodowego. Jedyna różnica sprowadza się na ogół do tego, kto zarządza programem.

(Opr. DG)

(Opr. DG)

Mniej podatków przez zakup broni?

Zmarły niedawno ekonomista David Bradford w wydanej w 2003 roku pracy zatytułowanej Reforming Budgetary Language podał słynny przykład ilustrujący tę kwestię, wyraźnie sobie przy tym pokpiwając. Otóż zaproponował ulgę podatkową z tytułu dostaw broni. Przez wprowadzenie takiego przepisu koncern zbrojeniowy mógłby sprzedawać Pentagonowi broń nie za gotówkę, lecz za przyznawane mu ulgi podatkowe. Budżet Departamentu Obrony natychmiast zostałby umniejszony o wartość tych zakupów. Mogłoby to pod pewnymi względami wyglądać na obniżkę podatków. O podobną kwotę zmalałyby wpływy z tytułu podatków do kasy państwowej. Wpływy te być może zmalałyby bardziej, gdyby koncerny zbrojeniowe zażądały premii z powodu złożoności systemu ulg podatkowych i towarzyszących mu niejasności. Rząd robiłby dokładnie to samo, co robił wcześniej, zmieniłyby się jedynie zapisy księgowe.

Istotniejsza i konkretniejsza debata dotyczy tego, co powinno być podstawą wykorzystywaną do ustalania takich wydatków podatkowych. W zatytułowanym Spending in Disguise artykule z tego roku Donald Marron wyjątkowo precyzyjnie i jasno omówił problematykę tej podstawy i obliczania wydatków. We wspominanej wyżej pracy Stanley Surrey i Paul McDaniel twierdzili, że za taką podstawę należałoby uważać podatek dochodowy obowiązujący wielką część społeczeństwa, Inni ekonomiści analizujący to zagadnienie zwracali jednak uwagę, że przy zastosowaniu takiego kryterium bodźce podatkowe nakłaniające do oszczędzania oraz niższe stawki opodatkowania dywidend i zysków kapitałowych uważa się za wydatki podatkowe. Takie przewidziane przepisami ulgi byłyby normą w systemie podatkowym, w którym zasadniczo przyjmowano by opodatkowanie konsumpcji.

Ponieważ amerykański podatek dochodowy jest w istocie tworem hybrydowym, w którym połączono elementy podatku dochodowego i podatku od konsumpcji – a wielu ekonomistów uważa, że opodatkowanie konsumpcji jest lepsze z powodu większej skuteczności – nie jest jasne, która podstawa byłaby najwłaściwsza. W zatytułowanej Measuring Leviathan: How Big is the Federal Government? prezentacji przedstawionej 14 stycznia tego roku podczas konferencji zorganizowanej w Loyola Law School w Los Angeles Donald Marron i Eric Toder szacują, że około 70 proc. wydatków uważano by właśnie za wydatki podatkowe przy zastosowaniu każdej z tych podstaw. W 2011 roku byłyby to wydatki budżetowe w wysokości około 800 mld USD, które zdaniem większości ekonomistów należałoby poddać gruntownej analizie.

Surrey sądził wprawdzie, że przepisy podatkowe służą jedynie temu, aby zbierać środki na finansowanie rządu, ale mogą być konkretne powody, by pewne programy realizować poprzez urząd podatkowy IRS. Jeżeli na przykład informacje o podstawie zastosowania ulgi zostały już podane podczas procedury ubiegania się o zwrot podatku albo łatwo może je uzyskać instytucja zajmująca się podatkami, to wydatki podatkowe mogą być łatwiejsze do przeprowadzenia i pogodzenia z obowiązującymi przepisami niż tradycyjny program wydatków budżetowych. W Stanach Zjednoczonych jednak pojawia się kłopot polegający na tym, że wydatki podatkowe są traktowane preferencyjnie przy tworzeniu programów politycznych oraz przy opracowywaniu budżetu.

Podstawowy problem polega na tym, że społeczeństwo nie orientuje się w większości wydatków podatkowych. Politolog Chris Howard słusznie w tym wypadku mówił o „ukrytym państwie opiekuńczym” (tak zatytułował swą publikację z 1997 roku: The Hidden Welfare State). Politolog Suzanne Mettler użyła określenia „państwo zanurzone” (tytuł jej opublikowanej w tym roku pracy to The Submerged State). Mettler twierdzi, że względna niewidzialność wydatków podatkowych podkopuje demokrację. Przez ich niejasność obywatelom trudniej bowiem zrozumieć, w jaki sposób obejmują ich programy rządowe.

Uprawiający lobbing politycy i reprezentanci różnych branż mogą doprowadzić do tego, że do przepisów podatkowych wprowadzi się drogie, ale nieskuteczne dotacje, których nigdy by nie zatwierdzono, gdyby miały być zaaprobowane jako bezpośrednie wydatki budżetowe. Wystarczy tu pomyśleć o ulgach podatkowych w wypadku produkcji etanolu jako paliwa. Ponadto nawet względnie wartościowe programy (Mettler podaje tu przykład ustawy o reformie służby zdrowia, Affordable Care Act) mogą być odczytywane niewłaściwie, gdy istotne rozporządzenia wprowadza się do przepisów podatkowych.

W opublikowanej niedawno analizie zatytułowanej Tax Expenditures, the Size and Efficiency of Government, and Implications for Budget Reform przedstawiliśmy inną niepokojącą kwestię. Wyborcy mogą nie dostrzegać w pełni kosztów związanych z wydatkami budżetowymi, co może doprowadzić do tego, że administracja rządowa będzie bardziej rozbudowana i mniej sprawna, niż byłoby w sytuacji, w której obywatelom zapewniono by kompletne informacje.

Wydatki podatkowe zajmują uprzywilejowane miejsce w procesie tworzenia budżetu. Nową ulgę podatkową albo nowe odliczenia od podatku uważa się za „obniżkę podatków”, a przez to są one w mniejszym stopniu narażone na atak krytyków zarzucających władzom prowadzenie polityki „opodatkuj i wydawaj”, niż taki sam program realizowany poprzez wydatki z budżetu. Wydatki podatkowe uważa się raczej za zmniejszenie wpływów do kasy państwowej niż za nowy program wydatków budżetowych. Prowadzi to do tego, że zaniża się wielkość zarówno wydatków budżetowych, jak i podatków. W kontekście politycznym, w którym jedne i drugie uważa się za rzecz złą, wyraźnie tworzy się przez to pewne spaczenie powodujące przedkładanie wydatków podatkowych nad tradycyjne wydatki budżetowe.

W naszej analizie przedstawiamy prosty model ilustrujący zniekształcenia, które mogą się pojawić na skutek obecnego podejścia do wydatków podatkowych. W tym modelu wyborcy dokonują oceny zarówno wydatków podatkowych, jak i gotówkowych wydatków z kasy państwa, ale sądzą przy tym, że pierwszy rodzaj wydatków wiąże się z niższymi kosztami. Przez to „złudzenie fiskalne” zaniża się koszt względny wydatków podatkowych, czyli w porównaniu z wydatkami gotówkowymi.

To nastawienie prowadzi do tego, że wprowadza się więcej dotacji podatkowych i ogólnie dopuszcza większe wydatki rządowe, niż by zaakceptowano, gdyby dokładnie znano koszty tych programów. Jednocześnie z tego powodu również podatki albo już są wyższe, albo wyższe będą, niż byłyby, gdyby nie doszło do tego zniekształcenia obrazu sytuacji. Może nawet dojść do tego, że wzrosną tradycyjne wydatki budżetowe, jeśli wydatki podatkowe i wydatki gotówkowe tworzą razem całość wydatków z budżetu. Wywołuje się ponadto niesprawność produkcji, ponieważ coraz więcej środków przeznacza się nie na wydatki gotówkowe, lecz na wydatki podatkowe, których sprawność jest coraz niższa.

Nie wiadomo, jak empirycznie zweryfikować tę hipotezę. Jak wspominaliśmy wyżej, wydatki podatkowe są wysokie kwotowo, gdyż wynoszą 1,2 bln USD, przy przyjęciu ogólnej definicji Departamentu Skarbu, lub 0,7–0,8 bln USD zgodnie z ostrzejszymi kryteriami przyjętymi przez Donalda Marrona w artykule z tego roku zatytułowanym Spending in Disguise. Dla porównania można wspomnieć, że szacuje się, iż w 2011 roku wpływy do budżetu z tytułu podatków odprowadzonych przez podatników indywidualnych wyniosą 1,1 bln USD. Jednakże wielkość wydatków podatkowych nie zmieniła się zbytnio w stosunku do PKB po przyjęciu w 1986 roku ustawy Tax Reform Act, w której zlikwidowano część z nich.

Okazuje się, że o wielkości wydatków podatkowych w największym stopniu decydują marginalne stawki podatku dochodowego, ponieważ odliczenia i zwolnienia są większe przy wyższych stawkach oprocentowania, ale to utrudniania interpretowanie tendencji.

(Opr. DG)

(Opr. DG)

Być może więcej o sytuacji powie liczba przewidzianych przepisami rodzajów wydatków podatkowych, która gwałtowanie wzrosła od 1986 roku. W opublikowanym w lutym 2011 roku raporcie zatytułowanym Background Information on Tax Expenditure Analysis and Historical Survey of Tax Expenditure Estimates Wspólna Komisja Kongresu ds. Podatków szacowała, że w 2007 roku były 202 rodzaje wydatków podatkowych, co oznacza wzrost o 50 proc. w stosunku do 1986 roku. Wtedy przepisy przewidywały 135 takich wydatków.

W pewnym stopniu wzrost ten wynika ze zmiany sposobu sporządzania zestawienia wydatków podatkowych przez komisję Kongresu, na co zwracał uwagę John L. Buckley w tegorocznej publikacji zatytułowanej Tax Expenditure Reform: Some Common Misconceptions. Konkretne liczby trzeba więc przyjmować ze sporą dawką sceptycyzmu. Mimo to nie ulega wątpliwości, że liczba przewidzianych przepisami rodzajów wydatków podatkowych gwałtownie wzrosła. Buckley jednak zwraca również uwagę, że wiele z największych wydatków podatkowych przewiduje się w przepisach od bardzo dawna. Wydatki te przetrwały zakrojoną na wielką skalę reformę przepisów podatkowych przeprowadzoną w 1986 roku. Należy w związku z tym domniemywać, że politycy raczej nie zamierzają wprowadzać zmian do tych programów.

Dotychczas podkreślaliśmy, że kontrolowanie wydatków podatkowych jest niezbędnym elementem programu redukowania administracji rządowej i zwiększania jej sprawności. To naturalnie argument, który powinien przemawiać do republikanów. Jest jednak również argument, dlaczego wydatki podatkowe należy poddawać kontroli, który mogliby wysunąć demokraci. Dotacje podatkowe zapewniają największe korzyści podatnikom osiągającym wysokie dochody. Wyjątkiem są ulgi podatkowe typu refundable tax credit, które gwarantują wypłatę przewidzianej przepisami ulgi, nawet gdy jej wielkość przekracza wysokość podatku należnego (czyli dopuszcza się ujemny podatek dochodowy). Dzięki temu mogą ją otrzymać także podatnicy, którzy mają do odprowadzenia niski podatek dochodowy albo go nie zapłacą wcale.

W opublikowanym w 2008 roku artykule zatytułowanym How Big Are Total Individual Income Tax Expenditures, and Who Benefits from Them? szacowaliśmy z Christopherem Geisslerem i Erikiem J. Toderem, że wydatki podatkowe, przez które zmniejsza się należny podatek dochodowy, spowodowały redukcję zobowiązań podatkowych 1 proc. najzamożniejszych obywateli o 13,5 proc. dochodu. W wypadku gospodarstw rodzinnych o dochodach niskich lub średnich wskaźnik ten wyniósł niecałe 7 proc.

(Opr. DG)

(Opr. DG)

Krytykuje się takie programy pomocy socjalnej, jak kupony żywnościowe czy pokrywanie kosztów świadczeń medycznych przez Medicaid (federalny fundusz ubezpieczeń zdrowotnych dla osób o niskich dochodach). Z tego samego powodu powinny być gruntownie przeanalizowane ulgi wykorzystywane przez Amerykanów z wyższych warstw klasy średniej. Dotyczy to na przykład odliczania od należnego podatku odsetek od kredytów hipotecznych czy kosztów ubezpieczeń zdrowotnych.

 

Na zakończenie trzeba stwierdzić, że najbardziej udany plan budżetu to program, który zapewni redukcję zadłużenia, a jednocześnie nie wpłynie negatywnie na tempo rozwoju gospodarki. W 2009 roku Emmanuel Saez, Joel B. Slemrod oraz Seth H. Giertz w publikacji zatytułowanej The Elasticity of Taxable Income with Respect to Marginal Tax Rates: A Critical Review zwracali uwagę, że podnoszenie stawek opodatkowania pociągnie za sobą poważne koszty gospodarcze. Poszerzanie podstawy wywołuje natomiast redukcję kosztów opodatkowania.

James M. Poterba następująco pisał w tym roku w artykule Introduction: Economic Analysis of Tax Expenditures: „Ponieważ [wydatki podatkowe] wywołują pewne zakłócenia zachowania w porównaniu ze skutkami neutralnego zbioru przepisów podatkowych, jest możliwe, że wyeliminowanie części tych wydatków (albo wszystkich) mogłoby jednocześnie spowodować zwiększenie wpływów oraz zredukować zakłócenia działalności gospodarczej wywołane przez podatki”. Oznacza to, że ograniczenie wydatków podatkowych może być elementem bardzo potrzebnej reformy przepisów podatkowych, która zapewniłaby, że system podatkowy byłby jednocześnie prostszy, uczciwszy i sprawniejszy.

Dwupartyjna Krajowa Komisja ds. Odpowiedzialności Fiskalnej i Reform, zwana także Komisją Bowlesa–Simpsona, w opublikowanym w ubiegłym roku materiale zatytułowanym Restoring America’s Future: Reviving the Economy, Cutting Debt, and Creating a Simple, Pro-Growth Tax System opowiadała się takim rozwiązaniem/ Proponowała redukcję wydatków podatkowych przy jednoczesnej obniżce marginalnych stawek opodatkowania i zwiększeniu podatkowych wpływów netto. Superkomisja powinna byłą wziąć to pod uwagę. Biorąc pod uwagę końcowy efekt pracy Superkomisji – tak się nie stało.

 

Leonard Burman jest profesorem spraw publicznych na Maxwell School of Syracuse University. Marvin Phaup jest pracownikiem naukowym i wykładowcą publicznej administracji na George Washington University, gdzie wykłada i prowadzi badania nad koncepcją federalnej polityki budżetowej

 

Artykuł po raz pierwszy ukazał się w VoxEU.org (tam dostępna jest pełna bibliografia). Publikacja i tłumaczenie za zgodą wydawcy.

Capitol (CC By-NC-ND Jennuine Captures)
(Opr. DG)
wydatki-podatkowe
(Opr. DG)
przewidziane-wydatki-podatkowe
(Opr. DG)
odsetek-dochodu

Tagi


Artykuły powiązane

Will the “Estonian tax” be introduced in Poland?

Kategoria: Macroeconomics
There’s been a lot of buzz about the so-called Estonian tax. The authorities even announced that it could be introduced for SMEs in Poland. This tax is not a novel idea, it's merely a slightly different version of a fiscal solution that has been widely used in the United States for many years.
Will the “Estonian tax” be introduced in Poland?

Some countries halt coronavirus bailouts for companies using tax havens

Kategoria: Macroeconomics
France, Poland, and Denmark have proposed barring companies that are based in tax havens from receiving bailouts linked to financial problems caused by the coronavirus. However, according to the European Commission the bans should be applied only to the EU’s list of tax-haven countries.
Some countries halt coronavirus bailouts for companies using tax havens

It's easier to reform taxes when the economy is booming

Kategoria: Macroeconomics
The rate of global economic growth is around 4 per cent per year, as a result of which the situation on the labor markets is improving and the profits of enterprises are increasing. The tax revenues are also increasing, often faster than GDP.
It's easier to reform taxes when the economy is booming