Jak długo MFW będzie uprzywilejowanym wierzycielem

08.05.2014
W całej historii kredytowania Międzynarodowy Fundusz Walutowy wymagał, by zaciągające pożyczki państwa uważały zobowiązania wobec niego za ważniejsze od należności wobec innych wierzycieli. Kryzys finansowy osłabił podstawy tego uprzywilejowanego statusu.

Jak długo rynki będą się powstrzymywać przed zakwestionowaniem statusu MFW, którym zarządza Christine Lagarde, jako uprzywilejowanego wierzyciela? (CC By NC ND International Monetary Fund)


Sprawa statusu MFW jako wierzyciela uprzywilejowanego rzadko budzi zastrzeżenia. I w samym funduszu, i wśród wielu obserwatorów jego działalności panuje często wyrażane przekonanie, że ten jest to rozwiązanie właściwe, gdyż pozwala chronić zasoby instytucji, która w największym stopniu przypomina międzynarodowego kredytodawcę ostatniej instancji.

Pozwala ono MFW pomagać państwom w tarapatach w opracowaniu programów niezbędnych do przywrócenia stabilności gospodarczej i doprowadzenia zadłużenia do wielkości umożliwiającej obsługę, a także zwiększeniu wiarygodność kredytobiorców (ponieważ decyduje się na ryzyko, minimalnie tylko narażając własne zasoby finansowe). Trzeba przy tym wspomnieć, że MFW udziela kredytów o bardzo niskim oprocentowaniu, gdy premie za ryzyko są na ogół bardzo wysokie, tak więc uprzywilejowanie jest w pewnym sensie rekompensatą. Wysuwa się argument, że gdyby tak nie było, fundusz musiałby o wiele uważniej analizować, komu udziela pożyczek, a z tego powodu mógłby się nie angażować w największe kryzysy wywołane przez zadłużenie.

Podstawą jest wiarygodność MFW zapewniającego, że państwa w opałach, którym udziela pożyczek, zmieniły założenia realizowanej polityki (m.in. restrukturyzując zadłużenie, gdy jest to konieczne), co szybko i zdecydowanie doprowadzi do ustabilizowania gospodarki i zadziała jak katalizator na rynkach finansowych, gdzie powstaną możliwości zaciągania kredytów przez te państwa. Kiedy w 2010 r. MFW zobowiązał się pożyczyć Grecji 30 mld dol. – to największa suma przyznana jednemu państwu – wprowadził jednak możliwość zawieszenia wymogu, że państwo zaciągające pożyczkę jest na drodze prowadzącej do zadłużenia możliwego do obsłużenia.

Pytania i ryzyko

Ta możliwość – przy jednoczesnym utrzymaniu przez MFW statusu uprzywilejowanego wierzyciela – każe zadać kilka pytań. Czy przez izolowanie zasobów MFW od wszelkiej przyszłej restrukturyzacji zadłużenia uprzywilejowanie zmniejsza rozliczalność funduszu i wprowadza ryzyko nadużycia do procesu podejmowania decyzji kredytowych? Czy poprzez ułatwienie finansowania realizowanych przez niektórych prywatnych wierzycieli programów ratunkowych poprzedzających restrukturyzację nie dzieje się tak, że status wierzyciela uprzywilejowanego w gruncie rzeczy przynosi skutki przeciwne do zamierzonej roli funduszu-katalizatora?

Wreszcie: jak długo rynki będą się powstrzymywać i nie zakwestionują statusu uprzywilejowanego wierzyciela podczas restrukturyzacji zadłużenia prowadzonej w trakcie realizacji programu?

W sumie należy zapytać, czy tradycyjne argumenty mające przemawiać za statusem wierzyciela uprzywilejowanego zachowały ważność po wprowadzeniu (i wykorzystaniu) możliwości zawieszenia wymogu, że programy MFW z dużym prawdopodobieństwem pozwolą dojść do sytuacji, w której możliwa będzie obsługa zadłużenia.

Historia spłat zobowiązań

Status uprzywilejowanego wierzyciela fundusz ma raczej de facto niż de iure. Społeczność międzynarodowa uważa zazwyczaj, że jest on – wraz z uzależnieniem kredytowania od ustalonego programu inicjatyw politycznych do wdrożenia – zasadniczym elementem mandatu MFW, który pozwala mu się domagać zabezpieczeń spłaty zobowiązania z tytułu pożyczek. Trzeba jednak zaznaczyć, że członkowie tej społeczności przyjmują to jako pewną ustaloną zasadę, nie jest to bowiem prawnym wymogiem.

O uprzywilejowanym statusie MFW nie wspomina się w Warunkach Porozumienia. Rutsel Martha wykazał, że w pierwotnych Warunkach Porozumienia przyjmuje się domyślnie, iż przynajmniej niektórzy prywatni kredytodawcy powinni mieć pierwszeństwo przed MFW (zob. R. S. J. Martha, Preferred Creditor Status Under International Law: The Case of the International Monetary Fund, „International and Comparative Law Quarterly”, 39(4), październik 1990 r.). Dopiero w 1988 r. status wierzyciela uprzywilejowanego został oficjalnie przyjęty – choć nadal nie obowiązuje prawnie – przez Tymczasowy Komitet Rady Gubernatorów MFW. (zob. omówienie historii statusu wierzyciela uprzywilejowanego). Następnie komitet nalegał, aby „wszystkie państwa członkowskie w granicach wyznaczanych przez obowiązujące w nich prawo uważały fundusz za wierzyciela uprzywilejowanego”.

Różnica między de facto a de iure może mieć związek z ustaleniem, czy korzystanie z zasobów MFW jest restrukturyzacją zadłużenia – z powodu podporządkowania istniejących roszczeń posiadaczy obligacji. Status uprzywilejowanego wierzyciela wpływa także na to, jak zasoby trafiają do MFW. W państwach członkowskich obowiązuje kilka różnych ustaleń rządzących tym, jak są finansowane i rozliczane składki odprowadzane do MFW (bądź jednoznaczne pożyczki udzielane funduszowi), ale na wiele z tych krajów w poważnej mierze wpływa ochrona wynikająca z uprzywilejowanego statusu MFW.

Przez cały okres działalności status ten okazywał się dość skuteczny. Rzadko zdarzały się sytuacje, by MFW nie otrzymał na czas pieniędzy. Jeszcze rzadziej dochodziło do tego, by nie zwrócono w całości otrzymanego kredytu. Poza tym, co prawdopodobnie jest szczerym kierowaniem się zasadą, że MFW jest de facto uprzywilejowanym wierzycielem, dwa szczególne czynniki powstrzymują kraje członkowskie przed odmową spłaty zobowiązań wobec funduszu. Po pierwsze: opóźnienie w spłacie zobowiązań wobec MFW powoduje, że dłużnik staje się pariasem. Po drugie: gdy powrót państwa do stabilności trwa dłużej, niż zakładano, i istnieje spore ryzyko, że powstaną zaległości, fundusz opracowuje z tym krajem program dalszego kredytowania. To w gruncie rzeczy strategia „odświeżania” (evergreening), ale w kontekście nowego programu, który ma zaostrzyć dostosowanie polityki, aby zapewnić, że przywrócone zostaną stabilność gospodarcza i zdolność do spłaty zobowiązań wobec MFW.

Największe problemy ze spłacaniem zobowiązań wobec funduszu miały w latach 80. XX w. państwa osiągające niskie dochody. Udzielono wtedy bardzo wielu kredytów państwom o niskim dochodzie narodowym, a pod koniec tej dekady i na początku następnej pojawiło się mnóstwo zaległości. James Boughton zwracał uwagę na powszechne przekonanie, że problem zaległych należności wziął się z tego, iż „MFW wskutek nacisków politycznych […] na początku lat 80. niedostatecznie kontrolował to, jak udziela kredytów” (zob. J. M. Boughton, Silent Revolution: The International Monetary Fund 1979–1989, Washington 2001).

Zrobiono wiele, by ustanowić kary (od „wymieniania i zawstydzania”, poprzez brak możliwości ubiegania się o dostęp do funduszów MFW, po możliwe wykluczenie z MFW) oraz opracować procedury pozwalające udzielić pomocy państwom mającym zaległości. Ostatnia z tych możliwości obejmowała zaostrzenie programów dostosowania, wyszukiwanie oficjalnych kredytodawców, którzy zapewniliby źródła finansowania, aby zmniejszyć zaległości wobec MFW, a następnie zapewnienie nowych kredytów z wykorzystaniem utworzonych w MFW mechanizmów kredytowania na preferencyjnych warunkach. W sumie oznacza to restrukturyzację kredytów udzielonych przez MFW.

Zasady gry po kryzysie w strefie euro

Kryzys, do którego doszło w strefie euro, ukazał w nowym świetle rolę statusu MFW jako uprzywilejowanego wierzyciela. Przynajmniej domyślnie zawsze istniał konflikt między jego dwiema możliwymi konsekwencjami. Z jednej strony jest ułatwienie odgrywania przez MFW roli przy wspieraniu programów polityki korekcyjnej wdrażanych w państwach w trudnym położeniu, z wykorzystaniem własnych środków funduszu. Z drugiej – wprowadza się ryzyko nadużycia w sytuacji, kiedy są mocne naciski polityczne, aby pożyczek udzielić.

W dotychczasowej historii MFW dominowała pierwsza z tych konsekwencji, w znacznej mierze przez to, że fundusz miał stosunkowo mocne ograniczenia swobody decyzji. Później jednak te ramy osłabiono, aby pozwolić MFW udzielać kredytów w okresie kryzysu w strefie euro. Większego znaczenia nabiera przez to możliwość, że status wierzyciela uprzywilejowanego stanie się powodem nadużycia.

To, jakie zagrożenie powstało, było oczywiste od początku zaangażowania się MFW w kryzys w strefie euro. Z dostępnej publicznie dokumentacji wynika, że pewne państwa członkowskie wystąpiły o jednoznaczne potwierdzenie uprzywilejowanego statusu MFW przed zatwierdzeniem kredytu dla Grecji w maju 2010 r.: „Prezes [Fed] (mając poparcie Brazylii i Szwajcarii) podkreślał, że z powodu statusu wierzyciela uprzywilejowanego kredyt przyznany przez fundusz będzie miał pierwszeństwo przed dwustronnymi pożyczkami udzielonymi przez kraje UE wskutek działań Komisji Europejskiej. Fundusz potwierdził, że tak właśnie jest, ponieważ finansowanie przez fundusz odbywa się dla dobra publicznego i zgodnie z zasadami przyjętymi przez Klub Paryski” – piszą Thomas Catan i Ian Talley (Past Rifts Over Greece Cloud Talks on Rescue, „The Wall Street Journal”, 7. 10. 2013 r.). Prośba o potwierdzenie statusu MFW jako wierzyciela uprzywilejowanego świadczyła o zaniepokojeniu, że bez uprzedniej restrukturyzacji zadłużenia program polityczny nie zapewni przywrócenia Grecji stabilności.

Właśnie uniemożliwienie kredytowania w takich okolicznościach było celem przyjętych w 2002 r. czterech kryteriów dotyczących wyjątkowego dostępu do środków MFW. Oto one:

– państwo ubiegające się o kredyt znajduje się w „wyjątkowo trudnej sytuacji z powodu złego bilansu płatniczego”,

– na podstawie wyników rygorystycznej i systematycznej analizy można przyjąć duże prawdopodobieństwo, że zadłużenie publiczne państwa członkowskiego jest do obsłużenia w perspektywie średniookresowej,

– są podstawy, aby zakładać, że państwo członkowskie uzyska bądź odzyska dostęp do źródeł finansowania na prywatnych rynkach kapitałowych w okresie, kiedy będzie spłacać należności wobec funduszu,

– wdrażany program polityczny zapewnia duże prawdopodobieństwo powodzenia.

Zatwierdzając warunki porozumienia w sprawie kredytu dla Grecji, zarząd MFW dopuścił jednak możliwość zawieszenia drugiego kryterium, czyli wymogu dużego prawdopodobieństwa, że program polityczny zapewni powrót zadłużenia publicznego do wielkości możliwej do obsłużenia.

Gdy więc dyrektorzy wykonawczy domagali się jasnego potwierdzenia statusu MFW jako wierzyciela uprzywilejowanego, przede wszystkim obawiali się, że bez powtórnego zapewnienia o priorytetowym charakterze tej spłaty prawdopodobna restrukturyzacja długu mogłaby doprowadzić do zagrożenia zasobów MFW w niedopuszczalnym stopniu.

Obawiano się również tego, jak kredyty udzielone przez fundusz będą się miały do pożyczek przyznanych Grecji przez państwa europejskie. Zobowiązania wobec Europejskiego Banku Centralnego (EBC) oraz banków centralnych poszczególnych państw wyłączono z programu restrukturyzacji z marca 2012 r. To posunięcie, ogłoszone w lipcu 2011 r., gdy udzielające kredytów Grecji państwa europejskie postanowiły zacząć rozmowy w sprawie restrukturyzacji, uzasadniano oficjalnie tym, że pożyczek udzielono „ze względu na cele polityczne”.

Co więcej, gdy w 2011 r. utworzono stały Europejski Mechanizm Stabilności (ESM), przyjęto m.in. pewną formę statusu uprzywilejowanego wierzyciela „drugiego w kolejce”. W ujętych w dokumentach statutowych ESM ogólnych zasadach zarządzania ryzykiem stwierdzono, że „udzielane przez ESM państwom członkowskim kredyty będą uprzywilejowane w sposób podobny do uprzywilejowania kredytów MFW, przy czym przyjmuje się, że MFW ma pierwszeństwo przed ESM”. Podobnie jak uprzywilejowanie MFW, ten status ESM jako wierzyciela drugiego w kolejce wynika z wzajemnego porozumienia w tej sprawie. Nie ma podstaw prawnych.

Niedostrzegana groźba

Ostatnia niepokojąca sprawa (wtedy nie zwrócono na to uwagi) wynika z tego, że status uprzywilejowanego wierzyciela może spowodować, iż zobowiązania wobec prywatnych kredytodawców lub innych kredytodawców oficjalnych będą zagrożone.

Pomoc ze strony MFW przynosi dwie konsekwencje, w przeciwny sposób wpływające na profil ryzyka danego państwa: redukuję ryzyka dzięki zapewnieniu państwu zasoby pozwalające nadal obsługiwać zobowiązania i prowadzące do stabilizacji zmianom polityki, a z drugiej strony zwiększenie ryzyka w następstwie tego, że pierwszeństwo przed zobowiązaniami wobec prywatnych kredytobiorców ma spłata kredytu zaciągniętego w MFW.

Pierwsza konsekwencja ogromnie przeważa nad drugą, przynajmniej w części przez to, że zobowiązania jakiegoś państwa wobec MFW są zwykle niewielkie w porównaniu z całym zadłużeniem tego kraju. Ten stosunek zmienia się jednak wielokrotnie, gdyż MFW coraz częściej jest wciągany w kryzysy wywołane przez bilanse rachunków kapitałowych (w przeciwieństwie do okresu przed połową lat 90. XX w., kiedy dominowały kryzysy z powodu bilansów rachunków obrotów bieżących), przez co zmienia się także zasadność statusu uprzywilejowanego wierzyciela – chyba że jednoznacznie i zdecydowanie przyjmuje się założenia, które zapewnią m.in. uprzednią restrukturyzację zadłużenia, jeśli od tego trzeba zacząć.

Innymi słowy, aby status wierzyciela uprzywilejowanego miał sens, nad ryzykiem powstającym przez to, że zobowiązania z tytułu kredytu zaciągniętego w MFW mają pierwszeństwo przed innymi należnościami, muszą przeważać zwiększające zaufanie wierzycieli skutki ustalonych inicjatyw politycznych.

Od czego powinny zależeć decyzje MFW

Uprzywilejowanie MFW jest uzasadnione, jeżeli fundusz wiarygodnie katalizuje finansowanie na rynkach lub – gdy jakieś państwo całkowicie utraciło możliwość pozyskiwania pieniędzy na rynkach finansowych – ułatwia szybkie przywrócenie dostępu do tego źródła pieniędzy. Bezpośrednie zaangażowanie środków MFW w finansowanie programu zwiększa tę wiarygodność, a uprzywilejowanie zapewnia ochronę zasobów funduszu, jeżeli nieoczekiwane niekorzystne wydarzenia utrudnią lub uniemożliwią realizację tego programu. Nie zmienia to jednak faktu, że ten status uprzywilejowanego wierzyciela może stwarzać zagrożenie moralne.

Wskutek zminimalizowania ryzyka grożącego zasobom MFW ten status może mieć wpływ na decyzje podejmowane przez kierujące się względami politycznymi kraje członkowskie, aby zapewnić pomoc, mimo że dane państwo nie podejmuje prób rozwiązania kryzysowej sytuacji. Tak właśnie było, gdy MFW postanowił zawiesić zasady określające, kiedy fundusz może się angażować (cztery kryteria), aby pomóc Grecji. Gdyby w przyszłości uciekano się do tego zawieszenia zasad, uzasadniałoby to sprzeciw wobec statusu uprzywilejowanego wierzyciela, ponieważ takie sytuacje osłabiałyby wiarygodność MFW i powodowały większe ryzyko wynikające z pierwszeństwa zobowiązań wobec funduszu przed innymi należnościami. Już zaczęto kwestionować uprzywilejowanie MFW.

W ostatecznym rozrachunku poparcie uprzywilejowania MFW albo niezgoda na nie sprowadza się do tego, jaką dyscyplinę postanowią utrzymać państwa członkowskie w sprawie udzielania kredytów przez fundusz. Możliwe są dwa rozwiązania: albo dyscyplina wynikająca z zasad, co oznacza jasno określone ramy wyznaczające minimalne standardy, które pozwolą zakładać, że programy MFW umożliwią odzyskanie państwu dostępu do rynków finansowych, albo dyscyplina wynikająca z czynników rynkowych. To oznaczałoby, że w przypadku kredytów udzielanych przez MFW ryzyko braku spłat lub restrukturyzacji zadłużenia byłoby takie samo jak przy pożyczkach zaciągniętych na rynkach prywatnych. Jest to więc rezygnacja ze statusu wierzyciela uprzywilejowanego.

Do kryzysu w strefie euro zasady, którym podporządkowana była polityka MFW, zapewniały solidne uzasadnienie korzyści wynikających z tego uprzywilejowania. Złagodzenie tych reguł w czasie kryzysu powoduje, że trudniej uzasadnić ten status. Odrzucenie uprzywilejowania MFW tylko z powodu decyzji podjętych w czasie kryzysu w strefie euro byłoby zbyt pochopnym posunięciem. Trzeba jednak pamiętać, że status uprzywilejowanego wierzyciela bez solidnych ram w postaci zasad musi prowadzić do zagrożenia moralnego. Jeśli fundusz nie wróci zdecydowanie do tych solidnych ram, będzie przybywało zwolenników dyscypliny narzuconej przez czynniki rynkowe.

Susan Schadler – starszy członek zespołu badawczego Ośrodka na rzecz Innowacji w Międzynarodowej Strukturze Sprawowania Rządów (CIGI).

Artykuł po raz pierwszy ukazał się w VoxEU.org (tam dostępna jest bibliografia). Tłumaczenie i publikacja za zgodą wydawcy.

 


Tagi


Artykuły powiązane

Popularne artykuły

test