• Michał Kempa

Kto zapłaci koszt OFE?

15.11.2010
Mój artykuł “OFE nie zmniejszą deficytu” dotyczył przede wszystkim kosztów utworzenia OFE. Dla pełnego obrazu sytuacji niezbędna jest jednak oczywiście także analiza korzyści. W związku z tym jestem bardzo wdzięczny Witoldowi Gadomskiego za ukazanie drugiej strony tego problemu (w tekście pt. “OFE- chodzi nie tylko o deficyt”).

Michał Kempa


Zgadzam się z Witoldem Gadomskim, że dla pełnej analizy utworzenia OFE (jak i wszystkich innych wydatków budżetu państwa) potrzebne jest zestawienie korzyści i kosztów. Ostatnie jednak tego typu opracowanie stworzone było w 1998 roku i wyliczenia bardzo odbiegły od obecnego kształtu systemu emerytalnego. Ze względu na brak takich analiz, argumenty w debacie o OFE zainicjowanej propozycją MPiPS pozostawały w dużym stopniu oderwane od rzeczywistości, bazowały na mitach i nie były poparte rzetelną analizą empiryczną. Przypomnę tylko, że pierwsze szacunki “kosztu reformy”, mówiły o kwocie sięgającej 200 proc. PKB. W związku z taką skalą dezinformacji podjąłem się nie tylko oszacowania kosztu utworzenia OFE, ale także przejrzystego udokumentowania przyjętej metody. Dlatego publikacja “Wpływ OFE na saldo funduszu emerytalnego”, poprzedzona publicznym seminarium zorganizowanym 12 sierpnia br. w Ministerstwie Finansów, jest dostępna powszechnie na stronach MF Working papers. Rzeczowy charakter polemiki Witolda Gadomskiego utwierdza mnie w przekonaniu, że było to właściwe podejście.
Celem artykułu “OFE nie zmniejszą deficytu” nie była całościowa analiza korzyści i kosztów. Celem było uzmysłowienie czytelnikom, że te drugie istnieją. Cel ten, wydaje mi się, osiągnąłem, gdyż obecnie w dyskusji nie stawia się już pytania o samo istnienie kosztów, ale o ich wysokość lub porównuje się je z korzyściami z tytułu utworzenia OFE. To, że w moim opracowaniu przyjęto perspektywę fiskalną, nie ma tak naprawdę znaczenia, ponieważ budżet i tak na koniec finansowany jest z podatków. Koszty utworzenia OFE ponoszą w związku z tym wszyscy obywatele.

OFE a ukryte zobowiązania

Ponieważ argument ten używany jest w dyskusji dość powszechnie, wykorzystam okazję, aby rozwiać kolejny mit związany z reformą emerytalną. Zmniejszenie składki pozostającej w ZUS (z 19,52 do 12,22 proc. podstawy) spowoduje w przyszłości zmniejszenie zobowiązań emerytalnych. Chociaż zdanie to jest prawdziwe (przynajmniej według jednej z definicji ukrytych zobowiązań), to  jego interpretacja nastręcza niektórym zaskakujących problemów. Z samego faktu niższych zobowiązań nie wynikają bezpośrednio korzyści dla stabilności finansów publicznych. Należy bowiem pamiętać, że w takim samym stopniu spadły wpływy składkowe, co oznacza, że sytuacja budżetu z tego tytułu nie ulegnie poprawie. Analizowanie wyłącznie wpływu utworzenia OFE na ukryte zobowiązania jest tutaj dużym nadużyciem.
Ilustruje to prosty schemat, na którym zestawiłem zdyskontowaną wartość wpływów składkowych oraz wartość ukrytych zobowiązań liczonych metodą ADL (accrued to date liabilities). W momencie wprowadzenia reformy, dzięki nowemu sposobowi naliczania emerytur, spadły w Polsce przyszłe wydatki emerytalne, a co za tym idzie także ukryte zobowiązania. W najbliższych kilkudziesięciu latach, ukryte zobowiązania będą dalej spadać, w miarę jak w liczbie emerytów rósł będzie udział członków OFE. W długim okresie jednak spadek zobowiązań zatrzyma się na poziomie wpływów składkowych, a system osiągnie względne zbilansowanie. Niestety jednak nie rozwiązuje to problemu kosztów okresu przejściowego.

Finansowanie reformy

W toczącej się ostatnio debacie o OFE, podnoszony jest argument, że całej tej dyskusji nie byłoby, gdyby nie rozmaite wyłączenia z powszechnego systemu emerytalnego, które w ciągu ostatnich 10 lat utrzymały różne grupy zawodowe. Prawdą jest, że gdyby nie beztroska polityków, rozdających lekką ręką przywileje emerytalne, deficyt w ZUS byłby kilka miliardów niższy. Co prawda, ze względu na tendencje demograficzne, nawet wtedy wątpliwe byłoby osiągnięcie nadwyżki: emerytury górnicze kosztują co roku ok. 5 mld zł, podczas gdy deficyt funduszu emerytalnego wynosi blisko 50 mld. Co najważniejsze, nie zmienia to jednak szacunków kosztów OFE. Niezależnie od stanu finansów publicznych wciąż do OFE przekazywalibyśmy 1,6 proc. PKB rocznie. Sytuacja budżetu wpływa za to na sposób finansowania tego kosztu. W przypadku zamrożenia waloryzacji emerytur, koszty OFE finansowaliby obecni emeryci. Podniesienie VAT oznacza, że płacą je wszyscy obywatele. Powiększanie deficytu i długu przerzuca te koszty na następne pokolenia. Wymieniać można długo, ale niezależnie od wyboru, brakuje moim zdaniem w obecnej debacie uczciwego stwierdzenia, że któreś pokolenie niestety koszt ten musi ostatecznie ponieść. Przy obecnym układzie politycznym, jest to pokolenie obecnych 20-40-latków – to samo, które jako pierwsze otrzyma wyraźnie niższe emerytury pomimo płaconych wysokich podatków.

Założenia makroekonomiczne

W tak odległej perspektywie wszelkie założenia mają charakter bardziej scenariuszy niż faktycznych symulacji. Dotyczy to nie tylko wzrostu PKB, ale przede wszystkim demografii. W związku z tym, co zastrzegam w artykule, liczby 94 proc. nie można traktować jako precyzyjny szacunek, a raczej jako pewną wartość referencyjną. Ilustracją tego problemu jest przeprowadzona w moim artykule analiza wrażliwości. Nie wystarczy przy tym arbitralnie zwiększyć stopy wzrostu PKB, tak jak dokonał tego Witold Gadomski, gdyż wymagałoby to dostosowania stopy wzrostu wynagrodzeń, co dałoby zupełnie nowy szacunek kosztu OFE. Jak ważny jest to parametr pokazuję w moim artykule: przyjęcie stopy wzrostu wynagrodzeń zaledwie o 1 pkt proc.  niższej lub wyższej w porównaniu ze scenariuszem bazowym powoduje, że szacunek kosztu OFE zmienia się odpowiednio do 79 lub 114 proc. PKB.

Ryzyko polityczne

Każdy system emerytalny narażony jest na ryzyka polityczne, przy czym często mają one charakter pozornie sprzeczny. Z jednej strony, istnieje ryzyko, że w przypadku niższych emerytur politycy ugną się przed wyborcami i arbitralnie “dosypią” z budżetowej kasy. Z drugiej strony jednak, istnieje także ryzyko, że w przypadku złej sytuacji budżetowej inni politycy zdecydują się na taką zmianę zasad waloryzacji, która odbędzie się kosztem emerytur. Niestety, oba te ryzyka (wymienione w różnych miejscach przez Witolda Gadomskiego) istnieją i wzajemnie się nie wykluczają. Czy jednak wprowadzenie OFE pomogło je zredukować? Jeśli w rezultacie długotrwałej bessy na giełdzie, suma emerytur wypłacanych z OFE i ZUS będzie niska, żadne reguły systemu emerytalnego nie powstrzymają polityków od dopłat do systemu emerytalnego. Ponieważ ostatecznie to państwo jest gwarantem minimalnej emerytury, to do niego zwrócą się rozgoryczeni obywatele.
Podobnie w złej sytuacji budżetowej, nawet niższe emerytury wypłacone przez ZUS mogą stanowić łatwe źródło krótkoterminowych oszczędności, co na swojej kieszeni poczują emeryci.

Koszt OFE niekoniecznie musi być długiem

Co podkreśla Witold Gadomski, a o czym piszę także w swoim artykule, koszt OFE niekoniecznie musi przekładać się na dług publiczny. Złotówki wpływające do budżetu nie są specjalnie znaczone, zatem utworzenie OFE podwyższa deficyt w takim samym stopniu jak np. wydatki na zasiłki socjalne. Stąd rzetelna analiza powinna nie tylko zestawić koszt OFE z  pozytywnymi skutkami ich utworzenia, ale także porównać je z innymi wydatkami budżetowymi.  Być może kosztem 1,6% PKB można w inny, bardziej efektywny sposób rozwiązać problem starzenia się ludności poprzez politykę wsparcia dzietności bądź migracji? A może zamiast likwidacji OFE najpierw należy zredukować koszty administracji publicznej? Na te pytania muszą sobie odpowiadać zarówno wyborcy, jak i politycy, a nieuczciwie jest z góry zakładać, że jeden wydatek (np. OFE) jest bezwzględnie lepszy od pozostałych.

Korzyści OFE to wyższe oszczędności

Jeśli chodzi o wpływ OFE na oszczędności, właściwe pytanie brzmi następująco: czy gdyby nie było OFE, to czy strukturalny deficyt sektora finansów publicznych byłby o 1,5 proc. PKB niższy? Czy bez OFE dług publiczny wynosiłby w Polsce blisko 55 proc. PKB czy może byłby o 16,5 pkt proc. niższy? Niestety, nie da się odpowiedzieć na to pytania w sposób merytoryczny. Jeśli jednak utworzenie OFE przyniosło dodatkowe oszczędności, pozostają dwa pytania. Po pierwsze, na ile wzrost oszczędności rządu został zrekompensowany spadkiem oszczędności prywatnych. Po drugie, na ile oszczędności z tytułu OFE powiększyły wzrost PKB Polski. Odpowiedź na to pytania pomogłaby kosztom OFE przeciwstawić zyski z wyższego wzrostu gospodarczego, co pozwoliłoby na prawdziwie merytoryczną ocenę utworzenia OFE.

Dr Michał Kempa jest absolwentem Uniwersytetu Mikołaja Kopernika w Toruniu oraz Hanken School of Economics w Helsinkach w Finlandii. Od 2009 r. pracuje w Departamencie Polityki Finansowej, Analiz i Statystyki w Ministerstwie Finansów, gdzie zajmuje się tematyką makroekonomiczną oraz długoterminową stabilnością finansów publicznych. Tekst wyraża jego osobiste poglądy, a nie instytucji, w której jest zatrudniony.


Tagi


Artykuły powiązane

Popularne artykuły

test