• Ryszard Petru

Od kryzysu finansowego do kryzysu fiskalnego

05.01.2010
Polska, z wciąż nie najwyższą wiarygodnością, będzie musiała zmierzyć się z wielką globalną podażą obligacji. To, czy uda się utrzymać niski poziom rentowności, będzie zależało od wiarygodności polityki fiskalnej. Rok 2015 jest przez rynek postrzegany jako prawdopodobny termin przyjęcia wspólnej waluty. I to jest jedna z kotwic naszej wiarygodności - twierdzi ekonomista Ryszard Petru.

Ryszard Petru: Bez zmian systemowych Polska nie wyrośnie z długu.


W sumie taki bieg wypadków można było przewidzieć. W momencie, kiedy kolejne państwa ogłaszały wysokość swoich planów pomocowych, widać było, że skala przyrostu długu jest niespotykana.  Na świecie poziom nierównowagi fiskalnej w  roku 2010 wzrośnie do prawie 7 proc. PKB z poziomu 0,5 proc. PKB w ostatnim przedkryzysowym roku 2007. Przyrost długu  w Stanach Zjednoczonych jest  najwyższy w całym okresie pokoju i w latach 2008-2010 wyniesie ok. 30 proc. PKB.

Jeszcze większe przyrosty długu miały  miejsce tylko w okresach wojennych, co było uzasadnione wzrostem wydatków z tytułu prowadzenia działań militarnych. Jednak wzrost wydatków w okresie wojny ma tę cechę, że w sposób automatyczny po zakończeniu działań wojennych spada. Znacznie trudniej jest ograniczyć wydatki, których wzrost  następuje w okresie pokoju. A właśnie z taką sytuacją mamy do czynienia obecnie.

W krajach najbardziej dotkniętych kryzysem finansowym największa pomoc publiczna została skierowana na  dokapitalizowanie banków. Poziom tego wsparcia kształtował się pomiędzy 1 a 5 proc. PKB. Jednak wydatki na wsparcie sektora bankowego miały charakter jednorazowy, podczas gdy pakiety stymulacyjne zostały rozłożone w czasie. W sumie koszt wydatków o charakterze stymulacyjnym w krajach wysoko rozwiniętych wahał się pomiędzy 1 a 20 proc. PKB.

Struktura wydatków stymulacyjnych charakteryzuje się istotnym zróżnicowaniem pomiędzy poszczególnymi krajami. W Japonii ponad 75 proc. wydatków zostało przeznaczone na transfery i konsumpcję publiczną. W USA i w Niemczech było to odpowiednio 50 proc. i 35 proc. kwot. Z kolei w Wielkiej Brytanii znaczna część pakietu stymulacyjnego została wykorzystana na obniżkę opodatkowania konsumpcji i pracy (w tym miejscu warto zauważyć, że od stycznia 2010 r. w Wielkiej Brytanii przywracane są poprzednie stawki podatków pośrednich). Na drugim biegunie mamy Chiny, gdzie prawie 90 proc. pakietu stymulacyjnego wykorzystano na inwestycje publiczne. Jak widać, podejście do polityki wzrostu kosztów fiskalnych jest bardzo różne, ostatecznie jednak w każdym z tych przypadków następuje wzrost deficytu i długu. Do wzrostu wydatków należy jeszcze dodać drugi istotny czynnik, jakim jest spadek dochodów budżetowych wynikający z recesji gospodarczej.

W Polsce działania antykryzysowe co do zasady nie odbiegały od działań podejmowanych przez inne kraje europejskie, z tym wyjątkiem, że wszelkie działania stymulacyjne były konsekwencją wcześniej podjętych decyzji (nie związanych z kryzysem), w tym przede wszystkim polityki wzrostu inwestycji publicznych i wchodzącej w życie w 2009 r. obniżki podatków od osób fizycznych. Tak więc część przyrostu wydatków w 2009 i 2010 była związana ze wzrostem wydatków na inwestycje publiczne.

Znacznie gorzej sytuacja wygląda po stronie dochodów budżetowych. Pomimo bardzo łagodnego przebiegu kryzysu w porównaniu z innymi krajami spadek dochodów budżetowych jest nieliniowy. Zauważmy, że jeśli PKB w 2009 roku wzrośnie o 1,7 proc., to będzie to oznaczało spadek „tylko” o 3,3 pp w stosunku do roku 2008. Oczywiście z punktu widzenia dochodów budżetowych kluczowy jest popyt wewnętrzny, który w roku 2009 będzie lekko ujemny, podczas gdy w 2008 roku wyniósł 5,5 proc. Tym niemniej wciąż skala spadku dochodów budżetowych w Polsce jest  głębsza niż w wielu krajach europejskich. Jedną z hipotez jest ucieczka w szarą strefę, w wyniku czego spadek dochodów budżetowych jest znacznie głębszy niż spadek dynamiki konsumpcji. Tezę tę potwierdza niedawno opublikowany raport Bundesbanku, w którym stwierdzono, że kraje z wyższym udziałem gospodarki nieformalnej łagodniej przechodzą obecny kryzys niż te, w których szara strefa jest marginalna. Jako przykład podaje się Grecję, gdzie spadek PKB był znacznie niższy niż średnia europejska. Ale negatywną konsekwencją szarej strefy jest głębszy spadek dochodów i znacznie większy problem fiskalny niż np. w Niemczech, w których spadek PKB  jest najgłębszy w całej strefie euro.

Problem polskich finansów publicznych oczywiście nie wynika wyłącznie z szarej strefy. Oprócz głębokiego spadku dochodów automatyczne stabilizatory i sztywność wydatków publicznych powodują, że w okresie spowolnienia wydatki rosną. Dodawszy do tego jeszcze potrzeby inwestycyjne Polski związane z inwestycjami infrastrukturalnymi współfinansowanymi ze środków UE, w ciągu dwóch lat dług przyrasta nam o prawie 5 pp. Innymi słowy, struktura polskich finansów publicznych jest dalece nieelastyczna i miejscem, w którym najłatwiej dokonywać dostosowań, są wydatki inwestycyjne ewentualnie podwyżki podatków pośrednich. Oba te rozwiązania są bardzo szkodliwe z punktu widzenia potencjału rozwoju gospodarki. Inne rozwiązania, wymagające zmian systemowych, a tym samym ustawowych, muszą być dokonywane z wyprzedzeniem. W wielu przypadkach (jak np. reforma KRUS czy podwyższanie wieku emerytalnego) oszczędności w pierwszych latach nie będą znaczące. Podobnie jak w przypadku  likwidacji  przywilejów emerytalnych. Niemniej kumulatywnie sprzyjać będą poprawie sytuacji fiskalnej, jak również poprzez pozytywne bodźce – wzrostowi aktywności ludności.

Bez zmian systemowych Polska nie wyrośnie z długu. Raz już mieliśmy takie złudzenie, kiedy w latach 2004–2007 szybki wzrost gospodarczy sprawił, że relacja długu do PKB  spadła do poziomu ok. 45 proc. Ale wystarczyły dwa lata, aby dług szybko wzrósł do poziomu 49,6 proc. PKB (jak szacuje Ministerstwo Finansów na koniec roku), aby cały „wysiłek” lat wzrostu zaprzepaścić. Jeśli nie uda się program prywatyzacji w roku 2010, to poziom 55 proc. śmiało przekroczymy. Z kolei przy korzystnym scenariuszu gospodarczym – w którym wzrost gospodarczy kształtuje się w okolicach 3 proc., NBP przekazuje swój zysk do budżetu, świat powoli wychodzi z recesji, a program prywatyzacji w znacznej części zostaje zrealizowany – uda się prześliznąć pod tym limitem konstytucyjnym długu. Gdyby jednak w 2010 roku doszło do kolejnego załamania, czego nie zakładam, wtedy cały ten misterny plan legnie w gruzach.

Jeśli  globalnie świat będzie wychodził z recesji, to w ramach wielkiej światowej podaży obligacji kluczowa będzie wiarygodność fiskalna kraju. W ciągu ostatnich kilku miesięcy dokonała się swego rodzaju rewolucja w postrzeganiu wiarygodności fiskalnej. O ile obniżka ratingu Grecji czy problemy Dubaju mieściły się w kanonie ryzyk fiskalnych, o tyle podważanie wiarygodności takich krajów, jak Wielka Brytania czy Japonia jest już zupełnie nowe. Jak dotąd ani w Japonii, ani w Wielkiej Brytanii do obniżki ratingu nie doszło, ale już same ostrzeżenia, że taki wariant jest rozważany, wskazują na skalę problemów fiskalnych obu tych krajów.

Na tym tle Polska, z wciąż nie najwyższą wiarygodnością, będzie musiała zmierzyć się z wielką globalną podażą obligacji. To, czy uda nam się utrzymać niski poziom rentowności, będzie zależało głównie od wiarygodności polityki fiskalnej, zarówno obecnej, jak i na najbliższe lata. Pomimo tego, że wejście do strefy euro istotnie się oddaliło, to jednak rok 2015  jest już przez rynek postrzegany jako prawdopodobny termin przyjęcia wspólnej waluty. To jedna z kotwic naszej wiarygodności. Aby tę kotwicę utrzymać, muszą być spełnione dwa warunki: inflacja istotnie nie odbiegająca od celu oraz konsekwentna i wiarygodna ścieżka obniżania deficytu budżetowego. Będzie to szczególnie ważne w roku 2010,  kiedy konkurencja na europejskim i globalnym rynku obligacji będzie największa. Przy odpowiednim wysiłku i rozpoczęciu programu reform fiskalnych jest to całkiem możliwe.

I w tym kontekście należałoby zadać jedno z ważniejszych obecnie pytań: czy największe gospodarki świata (jak również Polska) będą w stanie wyjść z tak wysokiego zadłużenia? Jak wspomniałem, przyrost zadłużenia w czasach pokoju jest znacznie trudniejszy do  zredukowania niż wzrost w czasach wojny. Jeśli dodać do tego retorykę dominującą pod koniec 2008 i na początku 2009 r. o potrzebie wzmocnienia roli państwa w gospodarce, to z natury rzeczy część opinii publicznej będzie skłonna traktować ten nowy poziom zadłużenia jako poziom naturalny. Łatwo nie będzie, ale ostatnich kilka miesięcy – od Dubaju, poprzez Grecję, Portugalię, Hiszpanię, a skończywszy na Wielkiej Brytanii i Japonii – wskazuje, że rynek finansowy będzie dość mocnym bodźcem, wspierającym działania zmierzające ku ograniczaniu poziomu deficytów i długów.

To może być  swego rodzaju paradoks, że rynek finansowy, który był oskarżany o spowodowanie kryzysu, może okazać się najbardziej skutecznym narzędziem, które pomoże zapobiec kryzysowi fiskalnemu.


Tagi


Artykuły powiązane

Popularne artykuły

test