Michał Kempa, fot. arch. autora
W toczącej się dyskusji na temat OFE trudno znaleźć merytoryczne argumenty zarówno po stronie przeciwników, jak i zwolenników OFE. W tej sytuacji warto powrócić do najważniejszych elementów reformy wprowadzonej w 1999 r. oraz usystematyzować zarówno jej zalety jak i koszty. Przy okazji warto rozprawić się z kilkoma najbardziej popularnymi mitami dotyczącymi obecnego systemu emerytalnego.
Najbardziej rozpowszechniony z nich mówi, że dzięki wprowadzeniu OFE spadły w Polsce ukryte zobowiązania, a w związku z tym poprawiła się długoterminowa stabilność finansów publicznych. Dla wielu ekonomistów oznacza to, że dzięki OFE deficyt budżetowy będzie w przyszłości niższy, a problem kosztów OFE w okresie przejściowym sprowadza się do (księgowego) przesunięcia w czasie.
Reforma I filara
Przed wyjaśnieniem wpływu OFE na budżet, warto przypomnieć, że reforma z 1999 r. miała dwa elementy: obok wprowadzenia OFE, najważniejsza z punktu widzenia finansów publicznych zmiana miała miejsce w I filarze, zarządzanym przez ZUS. Według nowych zasad, obowiązujących wszystkich nowych emerytów poczynając od 2014 roku, wysokość emerytury zależeć będzie od zgromadzonego kapitału oraz wieku emerytalnego (tzw. system zdefiniowanej składki). W porównaniu ze starymi zasadami oznaczać to będzie niższe emerytury, choć dla pierwszych roczników efekt ten będzie zrekompensowany przez korzystne zasady wyliczania kapitału początkowego oraz wysoką waloryzację w latach 2007-2009.
To właśnie wprowadzenie systemu zdefiniowanej składki ma największe znaczenie dla stabilności finansów publicznych w długim okresie. W takim systemie, jeśli stopa waloryzacji kapitału na kontach emerytalnych równa jest stopie wzrostu pobieranej składki (tzw. reguła Samuelsona), saldo funduszu emerytalnego pozostaje w stałej relacji do pobieranych składek oraz PKB. Co najważniejsze, rezultat ten jest zachowany nawet w sytuacji kurczącej się populacji, kiedy stopa waloryzacji kont emerytalnych spada do zera. Ma to fundamentalne znaczenie dla stabilności finansów publicznych: dzięki systemowi zdefiniowanej składki, pomimo starzenia się ludności, saldo funduszu emerytalnego będzie w Polsce bliskie zeru.
Wpływ OFE na saldo I filara
Jaki w tej sytuacji wpływ na finanse publiczne miało wprowadzenie OFE? Jeśli przez chwilę pominiemy problem minimalnej emerytury, z punktu widzenia ZUS utworzenie OFE oznacza ubytek około 1/3 pobieranej składki. Ponieważ w okresie przejściowym ZUS wciąż musi wypłacać świadczenia osobom, którym ustalono emeryturę na podstawie poprzednich zasad, powstaje deficyt finansowany z budżetu państwa.
W punkcie długookresowej równowagi, formuła zdefiniowanej składki zapewnia, iż przy niskiej składce spadnie także wysokość emerytur, a saldo systemu powróci do zera. W tym momencie wygaśnie negatywny wpływ utworzenia OFE na wysokość deficytu budżetowego, co nie oznacza jednak, że pojawią się z tego tytułu jakiekolwiek oszczędności. Innymi słowy koszty okresu przejściowego nigdy nie znajdą odzwierciedlenia w niższych deficytach budżetowych.
Aktywa zgromadzone przez OFE
Można też do problemu kosztu utworzenia OFE podejść od innej strony. W odległej przyszłości, OFE będą zarówno wypłacały emerytury, jak i w dalszym ciągu pobierały składki. Można wykazać, że w punkcie długookresowej równowagi, podobnie jak nowy ZUS, także OFE będą zbilansowane, tj. pobierane składki pokryją (przeciętnie) wypłaty bieżących świadczeń. W tej sytuacji jednak nie ma potrzeby sprzedaży zgromadzonych w okresie przejściowym aktywów. Co się z nimi stanie? W dalszym ciągu zarządzać będą nimi PTE, a ich wartość może cyklicznie fluktuować blisko poziomu równowagi (podobną rolę w przypadku I filara miał pełnić Fundusz Rezerwy Demograficznej). Niezależnie od tego jednak, nie można liczyć na to, że budżet ani którakolwiek kohorta ubezpieczonych kiedykolwiek odzyska środki przekazane w okresie przejściowym. Oznacza to, że koszt sfinansowania tej „poduszki” aktywów nigdy nie zostanie odzyskany.
Finansowanie kosztu OFE
Podsumowując, wprowadzenie OFE w długim terminie dla deficytu jest neutralne, a w krótkim go powiększa. Patrząc z innego punktu widzenia, rosnąca wartość aktywów zarządzanych przez PTE odpowiada przyrostowi długu publicznego. Ponieważ aktywa te nigdy nie wrócą do sektora finansów publicznych, kosztu ich zakupów nie można traktować jako przesunięcia wydatków w czasie. W związku z tym, należy ten koszt pokryć albo z redukcji wydatków budżetowych albo z podwyższania podatków. Finansowanie emisją obligacji powoduje tylko narastanie efektu kuli śnieżnej.
Koszty te, według moich szacunków, do 2060 r. sięgną 94 proc. PKB. Liczba ta może szokować, ale blednie ona w zestawieniu z wieloma innymi wydatkami budżetowymi. Przykładowo, koszt przekazywania 1,95 proc. PKB na armię, po uwzględnieniu kosztów finansowania, wyniesie w latach 2000-2060 143 proc. PKB. Przy czym o ile korzyści z tytułu posiadania armii są dość oczywiste, korzyści z utworzenia OFE nie są obecnie przedmiotem merytorycznej dyskusji. Wbrew bowiem powszechnej opinii, OFE nie przynoszą automatycznie wyższych emerytur. OFE mogą za to pozwolić na zwiększenie oszczędności w gospodarce, a co za tym idzie – na szybszy wzrost PKB. To właśnie może być najważniejszym zyskiem z utworzenia OFE i powinno być zestawione z powyżej wyliczonym kosztem. Taką analizę korzyści i kosztów należy także przeprowadzić dla znacznie większej grupy wydatków budżetowych.
Dr Michał Kempa jest absolwentem Uniwersytetu Mikołaja Kopernika w Toruniu oraz Hanken School of Economics w Helsinkach w Finlandii. Od 2009 r. pracuje w Departamencie Polityki Finansowej, Analiz i Statystyki w Ministerstwie Finansów, gdzie zajmuje się tematyką makroekonomiczną oraz długoterminową stabilnością finansów publicznych. Tekst wyraża jego osobiste poglądy, a nie instytucji, w której jest zatrudniony.
W styczniu 2020 roku Wielka Brytania formalnie opuściła Unię Europejską. Oczekiwane korzyści z brexitu, poza odzyskaniem suwerenności w zakresie kształtowania prawa i zewnętrznych relacji gospodarczych, jednak się nie zmaterializowały. Widoczny jest natomiast spadek wydajności i konkurencyjności brytyjskiej gospodarki, co wpływa także na kondycję rynku pracy.
