OFE to była kosztowna pomyłka

System musi gwarantować emeryturę o godziwej stopie zastąpienia płacy, a jednocześnie zachęcać do oszczędności osobistych na przyszłe potrzeby.(CC By NC SA Lester Public Library)

Obserwator Finansowy: Pomimo prowadzonych przez rząd wysiłków na rzecz obniżenia deficytu finansów publicznych, Komisja Europejska utrzymała wobec Polski procedurę nadmiernego deficytu. Czy, krytykowany powszechnie, zamach na OFE był zatem potrzebny, skoro wysiłki rządu i tak nie zostały przez Brukselę docenione?

Prof. Stanisław Owsiak: Posunięcie rządu względem OFE było niezwykle trafne – nie tylko z punktu widzenia wspomnianych relacji fiskalnych, czyli deficytu i długu publicznego względem PKB, lecz dlatego, że zreformowany w 1999 roku system emerytalny nie sprawdził się. I jest, moim zdaniem, w obecnym kształcie nie do utrzymania.

Warto zaznaczyć, że w roku 2000 dług publiczny wynosił mniej niż 280 mld zł, czyli poniżej 40proc. PKB. W latach następnych obserwujemy lawinowy wzrost długu (ponad 840 mld na koniec 2012 r.), głównie na skutek transferów z budżetu państwa do OFE. Dług Skarbu Państwa, czyli główna część całego długu publicznego, wzrastał także na skutek kosztów wynikających z oprocentowania obligacji skarbowych, których nabywcą są fundusze emerytalne zarządzane przez Towarzystwa Funduszy Emerytalnych.

Wysokie koszty funkcjonowania tego systemu obciążały i obciążają nadal zarówno budżet państwa (transfery do ZUS), jak i przyszłe emerytury, które pomniejszane były przez wysokie koszty administracyjne – mam na myśli opłaty pobierane przez TFI. W pierwszych latach wysokość pobieranej opłaty dochodziła nawet do 10 proc. Proceder ten, słowa tego używam świadomie, został ukrócony dopiero od 1 stycznia 2010 roku, kiedy to rząd ustalił maksymalną prowizję na poziomie 3,5 proc.

Działanie rządu było jednak niewystarczające i niekonsekwentne, gdyż OFE powinny zostać zupełnie zreformowane w kierunku stopniowego ich wygaszania, aby nie spowodować zakłóceń na rynku kapitałowym. Tymczasem, już od obecnego roku składki przekazywane do OFE zaczęły znowu wzrastać – z 2,5 proc. do 2,8 proc., a docelowo do 3,5 proc. od 2017 r. Niekonsekwencja rządu polega też na zamiarze zwiększania możliwości inwestowania oszczędności emerytów gromadzonych w prywatnych OFE za granicą, co zwiększa ryzyko utraty oszczędności, a skutki tego i tak obciążałyby budżet państwa, czyli podatników.

Jest pan za całkowitą likwidacją OFE?

Nie chodzi o natychmiastową likwidację OFE, gdyż to mogłoby rzeczywiście zakłócić funkcjonowanie rynku kapitałowego, ale o stopniowe umarzenie obligacji Skarbu Państwa znajdujących się w posiadaniu OFE.

Osoby podejmujące pracę powinny być objęte obowiązkowym ubezpieczeniem wyłącznie w ZUS. Reforma systemu emerytalnego powinna zakładać utrzymywanie OFE, ale wyłącznie na zasadach dobrowolności, a więc mieć charakter prywatny w pełnym tego słowa znaczeniu. Ten rodzaj oszczędzania na przyszłe emerytury powinien być wspierany dobrze przemyślanymi preferencjami podatkowymi. Dotychczasowe zachęty podatkowe były niewystarczające, co nie pozwalało na rozwój III filara.

Przejście na emerytalny system kapitałowy było błędem nie tylko z punktu widzenia obciążenia finansów publicznych, ale też dlatego, że naruszyło ideę ubezpieczeń społecznych jako jednego z największych wynalazków cywilizacyjnych.

Czy jest jakaś sensowna alternatywa dla OFE?

Agresywna krytyka ubezpieczeń społecznych wyrządziła trudne teraz do odrobienia straty, gdyż podważona została idea ubezpieczeń społecznych, kwestionowana jest solidarność międzypokoleniowa. Naiwnością jest myślenie, że w cywilizowanych społeczeństwach możliwe będzie zdystansowanie się państwa wobec obowiązków emerytalnych czy rentowych, jeżeli wypłaty z OFE nie będą pozwalały utrzymać się przy życiu.

Dopóki nie zostanie udowodniona teza o efektywnej, bezpiecznej alokacji oszczędności przez rynek kapitałowy, dopóty system ubezpieczeń społecznych nie może być osłabiany, a tym bardziej rugowany.

Polska powinna zreformować system emerytalny w taki sposób, aby zagwarantowana była emerytura o godziwej stopie zastąpienia płacy, a jednocześnie system powinien zachęcać do oszczędności osobistych na przyszłe potrzeby emerytów.

Dziedziczenie powinno się ograniczać do wypłaty świadczenia dla żony (małżonka), ale tylko do momentu ich śmierci. Prawo do otrzymywania świadczeń muszą zachować dzieci, jeżeli nie pracują i pobierają naukę oraz dzieci o trwałej niezdolności do pracy. Dziedziczenie na nieograniczonych zasadach może odbywać się w ramach ubezpieczeń na życie, czy w prywatnych funduszach emerytalnych.

Czy Komisji Europejskiej chodzi tylko o wskaźniki zadłużenia Polski? Są kraje zadłużone bardziej niż my, a ich pozycja w UE oraz w ratingach nie jest tak słaba jak nasza.

Działanie Komisji Europejskiej ma charakter rutynowy, zgodnie z prawem unijnym. Procedurą nadmiernego deficytu objętych jest dzisiaj 20 krajów, w tym również np. Francja, Holandia, Czechy. Polska ma nie tylko zobowiązania traktatowe, ale jest także sygnatariuszem tzw. „sześciopaku”, czyli pięciu rozporządzeń i jednej dyrektywy unijnej w sprawie dyscypliny fiskalnej, nadzoru budżetowego. Polska ratyfikowała też tzw. Pakt fiskalny zaostrzający kryteria fiskalne.

Zawinił kowal, ale powiesili Cygana – czy z tak można podsumować decyzję Komisji wobec Polski?

Przy ogólnej tendencji do dyscyplinowania finansów publicznych zniesienie procedury nadmiernego deficytu budżetowego wobec Polski byłoby złym sygnałem dla innych krajów, skoro kraj nasz nie spełnił referencyjnego kryterium deficytu budżetowego. Utrzymywanie dla Polski procedury nadmiernego deficytu budżetowego nie jest związane z niską wiarygodnością kraju, lecz z wymienionymi wyżej przyczynami.

Zasadnicze zastrzeżenia budzi tempo zacieśniania fiskalnego w krajach Unii Europejskiej. Pomijając już niepokoje społeczne, które występują w wielu krajach, polityka ta jest wątpliwa z ekonomicznego punktu widzenia, gdyż zaciskanie pasa prowadzi do dalszego zmniejszania zagregowanego popytu wewnętrznego, a to z kolei powoduje spadek produkcji, wzrost bezrobocia itd. Inną strategię przyjęły Stany Zjednoczone w ramach tzw. luzowania ilościowego w polityce finansowej (quantitative easing). Za wcześnie na ocenę tej polityki, ale uzyskane wyniki (wzrost gospodarczy) są obiecujące.

Istotny jest także fakt, że koszty kryzysu finansowego są ponoszone nie tam, gdzie powstały, czyli w sektorze bankowym i – szerzej – finansowym. Zamiast obciążyć winnych, dokonuje się radykalnych cięć w wydatkach publicznych, podnosi podatki, nawołuje się do nieustannych oszczędności, co może być irytujące dla społeczeństwa.

Komisja Europejska oraz agencje ratingowe powtarzają jak mantrę, że nie ważne, kto na ile się zadłuży, ale jaką ma możliwość spłaty tego długu. Jak pan ocenia stronę dochodową naszego budżetu?

W ostatnich dekadach zasadniczy kierunek dyscyplinowania finansów publicznych koncentrował się na stronie wydatkowej. Racjonalizacja wydatków, ściślej ich ograniczania, była traktowana jako sztandarowe wyzwanie dla rządów. Doktryna ta znajdowała teoretyczne uzasadnienie m.in. w tzw. koncepcji wypychania kapitału (crowding out) poza gospodarkę prywatną w związku z absorbowaniem kapitału przez rząd na finansowanie długu publicznego, a tym samym ograniczanie możliwości wykorzystania tego kapitału do finansowania inwestycji prywatnych.

Sama koncepcja wypychania zasobów jest wątpliwa w tym sensie, że w czystej postaci mogłaby wystąpić wówczas, gdyby budżet państwa w kolejnych latach wykazywał nadwyżkę. Ale przecież takie zjawisko nie ma miejsca w Polsce.

W sferze dochodowej popełnione zostały błędy polegające na obniżce podatku dochodowego od osób fizycznych, czego skutkiem był wzrost deficytu budżetu państwa.

Uważa pan, że rząd jest zbyt dobrotliwy i pobłażliwy dla podatników?

Wyrazem błędnej polityki podatkowej jest dominacja podatków pośrednich, przy ograniczaniu podatków bezpośrednich (dochodowych), co ogranicza możliwości łagodzenia nadmiernych nierówności dochodowych.

Ograniczone zostały możliwości wykorzystania podatków dochodowych (CIT) w funkcji automatycznych stabilizatorów koniunktury, które tę funkcję spełniają, jeżeli istnieją zmienne skale podatkowe.

Podatki pośrednie płacą wszyscy, bez względu na sytuację dochodową i majątkową. Dodatkowym negatywnym zjawiskiem jest ucieczka przed podatkami, fikcyjne rejestrowanie działalności w rajach podatkowych, stosowanie nieuczciwych praktyk z cenami transferowymi. Powoduje to nie tylko negatywny wpływ na stan budżetu państwa, ale nakładanie ciężarów podatkowych w największym stopniu na zwykłego obywatela (podatnika), który przede wszystkim płaci podatki pośrednie – u nas wysokie.

Podjęto przecież szereg działań, które mają uszczelnić polski system podatkowy, na przykład powodować, że podatki firm będą płacone w Polsce a nie gdzieś na świecie.

Skala zjawiska ucieczki przed podatkami jest mało rozpoznana. Ujawnionej przez jeden z dzienników liście potężnych firm nie płacących w naszym kraju podatków towarzyszyło częściowe dementi ze strony Ministerstwa Finansów. Nadmierna delikatność ze strony państwa w tej materii jest zaskakująca, skoro wiele państw wytoczyło otwartą wojnę przeciwko rajom podatkowym i podatnikom transferującym zyski za granicę.

Nierówne traktowanie podatników w Polsce, polegające na uprzywilejowaniu dużych podmiotów gospodarczych w stosunku do zwykłego podatnika, wymaga szybkiej zmiany, gdyż taka sytuacja podważa zaufanie do państwa. Sadzę też, że między podatkami pośrednimi a bezpośrednimi powinna być zachowana równowaga, która w okresie transformacji została zachwiana pod wpływem neoliberalnej doktryny ekonomicznej.

Nowe wytyczne przygotowywane przez Komisję do dyrektywy o udzielaniu pomocy publicznej ograniczają możliwość udzielania pomocy dużym korporacjom i firmom ponadnarodowym.

O ile dobrze rozumiem ideę, to chodzi o większą dostępność do środków publicznych dla pewnych kategorii podmiotów. Rzecz dotyczy specjalnej zasady de minimis w odniesieniu do świadczonych w ogólnym interesie usług społecznych, w przypadku których dostępność do pomocy publicznej jest znacznie utrudniona: szpitale, przedsiębiorstwa świadczące usługi w ogólnym interesie gospodarczym itp. Podobne ograniczenia występują w odniesieniu do podmiotów świadczących usługi w ogólnym interesie gospodarczym.

Pomysł opiera się na uproszczeniu prawa, procedur, monitoringu, podniesieniu progów dopuszczalnej pomocy publicznej itd. w przypadku takiej działalności, która nie wpływa na handel między krajami, czyli nie zakłóca mechanizmu rynkowego i konkurencji, a jest ważna z punktu widzenia potrzeb lokalnych. Celem złagodzenia ograniczeń jest uwolnienie potencjału podmiotów świadczących tego rodzaju usługi na rzecz np. lokalnych środowisk, czy lokalnego wzrostu gospodarczego.

Skoro mowa o zaktywizowaniu podmiotów działających na rzecz regionów czy lokalnych społeczności, nie obawia się pan, że nowe możliwości inwestowania wpłyną na pogłębianie się zadłużenia samorządów? Czy samorządom potrzebna jest gruntowna reforma ich dochodów?

Postawy roszczeniowe części samorządów względem władz centralnych są niekiedy przesadne, czego przykładem może być tzw. janosikowe. Charakterystyczne jest, że wprawdzie orzeczenie z dnia 26 lutego 2013 r. Trybunału Konstytucyjnego zawiera uwagi dotyczące uchybień w przepisach ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, ale istota tego rodzaju redystrybucji poziomej między gminami nie została zakwestionowana. Innym przykładem na proponowane przez samorządowców zmiany w dochodach jednostek samorządowych jest koncepcja korzystania z dochodów z VAT.

Rząd zrekompensował sobie ubytek dochodów z PIT i CIT podnosząc stawkę VAT. Samorządy też powinny mieć w tym podatku swój udział.

O koncepcji udziału jednostek samorządowych w dochodach od towarów i usług można zapomnieć dlatego, że samorządy już nie forsują tego pomysłu dostrzegając niebezpieczeństwa związane z nadmierną fluktuacją dochodów z tego tytułu pod wpływem cyklu koniunkturalnego i zmieniającej się inflacji. W warunkach zmienności procesów gospodarczych subwencja ogólna jest bardziej bezpiecznym i stabilnym źródłem finansowania.

Nie można jednak nie zauważyć, że samorządy są w pozycji uprzywilejowanej, gdyż sposób liczenia subwencji ogólnej powoduje, że jej wysokość jest mniej podatna na wahania cyklu koniunkturalnego. To pozytywne rozwiązanie, dlatego że samorządy dostarczają społecznościom lokalnym elementarne dobra publiczne.

Rzeczywistym problemem jest finansowanie inwestycji, zwłaszcza przy zaangażowaniu środków unijnych i nałożone przez władze centralne ograniczenia w zadłużaniu, znowu ze względu na fiskalne kryteria konwergencji.

Samorządy domagają się jednak radykalnej przebudowy ich dochodów. Co pan myśli o ich postulatach?

Jeżeli chodzi o możliwe dodatkowe źródła finansowania gmin, to można myśleć o zwiększeniu ich dochodów z podatku od nieruchomości płaconego od wartości nieruchomości (kataster). Do wprowadzenia tego podatku nie ma jednak woli politycznej.

Nie może zyskać natomiast akceptacji koncepcja dodatków do podatków dochodowych, które zastąpiłyby dotychczasowe udziały w PIT i CIT. Tymczasem jest to kwestia ważna w krzewieniu wiedzy o źródłach finansowania władz samorządowych. Dodatki do podatków, eksponowane przy rozliczeniach podatników z fiskusem zwiększałyby zainteresowanie mieszkańców kwestiami gospodarności chyba środkami publicznymi podczas gdy tymczasem zasilanie władz samorządowych w podstawową część środków finansowych ma charakter anonimowy, nie licząc podatków i opłat lokalnych.

Pewne jest jedno – dopóki dług samorządów jest wliczany do ogólnego stanu zadłużenia państwa, dopóty samorządy będą przez rząd ograniczane i pilnowane.

Jakie zmiany systemowe i strukturalne powinny faktycznie nastąpić w strukturze dochodów i wydatków publicznych, by uzdrowić finanse publiczne?

Trzeba pamiętać, że finanse publiczne są tylko narzędziem, którym posługuje się państwo dla realizacji wyznaczonych celów. Ten oczywisty z pozoru fakt nie zawsze jest należycie postrzegany, czego wyrazem są różne tzw. reformy finansów publicznych. Jest to temat zastępczy, a znakomitym przykładem może być koncepcja budżetu zadaniowego, którego – notabene – jestem wielkim zwolennikiem.

W Polsce unika się, nie wiem czy świadomie czy nieświadomie, poważnej debaty publicznej na temat fundamentalnych modelowych rozwiązań w sferze społecznej. Przykładem klinicznym jest ochrona zdrowia, gdzie trwa dzika prywatyzacja, wolna amerykanka, albo przy nieudolności władz, albo przy cichym przyzwoleniu.

Niewątpliwie stopniowej reformy wymaga też system emerytur rolniczych, chociaż na poprawę równowagi finansowej państwa z tej strony trudno jest liczyć. Nie chodzi tylko o poprawność polityczną przed zbliżającymi się wyborami, ale przede wszystkim o sytuację dochodową rolników. Ona się poprawia i stopniowo można by było ewolucyjnie zmniejszać deficyt w ubezpieczeniach rolników zwiększając składkę ubezpieczeniową.

Poza tym dostrzegam brak strategicznego podejścia do wydatków publicznych w tym sensie, że pojawiają się różne koncepcje w oderwaniu od możliwości finansowych państwa. Pojawia się mglisty projekt elektrowni jądrowej, w który już angażuje się środki publiczne, bez rozstrzygnięcia strategii energetycznej kraju, czy całej UE. Przewiduje się potężne wydatki wojskowe, które nie bardzo wiadomo z czego miałyby być sfinansowane. Zasada: mam projekt – pieniądze się znajdą, nazbyt często jest obecna w myśleniu polityków.

Od czego należy zacząć zmiany?

Trzeba kontynuować wdrażanie budżetu zadaniowego, gdyż pierwszy etap pokazał, że gospodarowanie środkami publicznymi nie jest satysfakcjonujące. Jest zaskakujące, że jednostki samorządu terytorialnego do tej pory nie mają ustawowego obowiązku sporządzania budżetów w układzie zadaniowym, a przecież na poziomie samorządowym alokowanych jest około 40 proc. wszystkich środków publicznych.

Podjęcia pilnych działań wymaga też podniesienie przejrzystości finansów publicznych. Brak takiej przejrzystości tworzy niekorzystny kontekst do wszelkich zmian, np. podniesienia podatków, czy cięć w wydatkach. Przykłady marnotrawstwa pieniędzy publicznych podważają wiarygodność państwa.

Ze zmian instytucjonalnych należałoby poważnie rozważyć utworzenie w Polsce Rady Fiskalnej. Istnienie ciała niezależnego od rządu, oceniającego bezstronnie stan finansów publicznych i wskazującego zagrożenia, konieczne kroki itd. byłoby ważnym argumentem na rzecz podejmowanych działań reformatorskich. W przedsięwzięciu tym można wykorzystać doświadczenia wielu krajów, np. Niemiec, Austrii, Belgii, Szwecji, Wielkiej Brytanii.

Odwołanie się do stanowiska Rady fiskalnej byłoby wielce przydatne przy wyjaśnianiu społeczeństwu, że podejmowane działania w kierunku równowagi finansów państwa nie są narzucone przez Brukselę, lecz wynikają z interesów Polski.

Rozmawiała: Katarzyna Bartman

Prof. Stanisław Owsiak pracuje w Katedrze Finansów Uniwersytetu Ekonomicznego w Krakowie. Był członkiem Rady Polityki Pieniężnej.

System musi gwarantować emeryturę o godziwej stopie zastąpienia płacy, a jednocześnie zachęcać do oszczędności osobistych na przyszłe potrzeby.(CC By NC SA Lester Public Library)

Zamknij pokaz zdjęć