Dolar z 1794 roku (CC0 Pavlofox)
Nie wiadomo, jak bardzo zafrasowaną minę miał prezydent USA Jerzy Waszyngton, gdy 25 lutego 1791 roku podpisywał ustawę powołującą do życia First Bank of the United States, czyli pierwszy narodowy bank centralny Stanów Zjednoczonych Ameryki. Wiadomo, że zanim wziął do ręki pióro, zasięgnął opinii prokuratora generalnego Edmunda Randolpha, sekretarza skarbu Alexandra Hamiltona oraz sekretarza stanu Tomasza Jeffersona. Zdecydował się na taki krok po tym, gdy w Izbie Reprezentantów, czyli izbie niższej amerykańskiego Kongresu, odbyła się gorąca dysputa na temat zgodności ustawy bankowej z konstytucją.
Czy Waszyngton miał poważne wątpliwości natury prawnej? A może to był tylko ukłon – danie szansy na zabranie głosu w niezwykle ważnej sprawie – w stronę Tomasza Jeffersona, który był jego przyjacielem? Być może ten gest był tylko zasłoną kryjącą prawdę o politycznej korupcji (o czym dalej)? Historycy nie są pewni, jakie dokładnie pobudki kierowały prezydentem. Wiadomo, że bank powstał i to pozwoliło ustabilizować (do pewnego stopnia) sytuację ekonomiczną w kraju. Miało to także niezwykle doniosłe znaczenie dla kształtowania się systemu politycznego oraz państwowości USA.
Pomysłodawca banku, federalista Alexander Hamilton uważał, że tego rodzaju instytucja jest absolutnie niezbędna Ameryce głównie ze względów ekonomicznych. W latach 80. XVIII wieku Amerykę dotknął głęboki kryzys ekonomiczny, o czym można przekonać się, studiując m.in. artykuł „The Scourge of Fashion: Political Economy and the Politics of Consumption in the Early Republic” autorstwa Linzy A. Brekke (Early American Studies, nr 1/2005). Rząd federalny USA nie miał wtedy w ręku żadnych narzędzi polityki gospodarczej i pieniężnej.
Ba, rząd USA miał problemy ze zdobywaniem pieniędzy z takich źródeł jak pożyczki prywatne czy… podatki pośrednie (akcyzy i cła). Był potężnie zadłużony zewnętrznie (największym wierzycielem była Francja) i wewnętrznie (głównie na rzecz poszczególnych stanów). Było to pokłosie wojny o niepodległość, podobnie jak wysoka inflacja, która sprawiła, że banknoty wyemitowane przez Kongres Kontynentalny w celu sfinansowania armii stały się niemal bezwartościowe.
W opinii Hamiltona i federalistów powołanie banku centralnego na wzór europejski było jedynym ratunkiem dla gospodarki amerykańskiej i jednym ze sposobów na jej uporządkowanie i rozwój. Hamilton powoływał się w swoim pierwszym raporcie dotyczącym nowej instytucji na myśl Adama Smitha, który radził wykorzystać złoto i srebro nie jako środek wymiany, ale jako aktywo, które stanowi podstawę bazy monetarnej. Hamilton był również zdania, że kredyt to doskonałe narzędzie prorozwojowe, które pozwoli Ameryce przejść z gospodarki agrarnej na przemysłowo-handlową.
Alexander Hamilton nie ukrywał, że bank centralny i wspólna dla wszystkich stanów waluta mają być również narzędziem politycznym, które pomoże stworzyć naród amerykański i zmniejszy ryzyko wojen między poszczególnymi stanami. Niektórzy naukowcy – jak Thomas J. DiLorenzo z Loyola University w „A Note on the Machiavellian Origins of Central Banking in America” – wskazują, że Hamilton wcale nie był pacyfistą, a wręcz odwrotnie: był zafascynowany modelem rządu brytyjskiego, który wygrywał wojnę za wojną, i uważał, że stworzenie z USA imperialnego mocarstwa mogącego konkurować z wyspiarskim królestwem było prawdziwym celem federalisty.
Pierwszy amerykański bank centralny miał być spółką prywatną, działającą w imieniu rządu federalnego i dokładnie przez niego nadzorowaną, powołaną na 20 lat. Miał się zajmować głównie emisją pieniądza, udzielaniem pożyczek i zbieraniem podatków (co jest o wiele łatwiejsze, gdy jest jedna i do tego papierowa waluta). Jego konstrukcja była wzorowana na brytyjskim Bank of England i holenderskim Amsterdamsche Wisselbank, a jedną z największych różnic było to, że rząd USA miał mieć 20 proc. udziału w instytucji (tymczasem np. bank angielski był całkowicie prywatny). Ze szczegółami konstrukcji pierwszego banku centralnego USA można zapoznać się w publikacji filadelfijskiego oddziału Fed z czerwca 2009 roku.
Co ciekawe, na początkowym etapie procesu tworzenia banku ani Hamilton, ani żaden z senatorów nie podniósł kwestii jego konstytucyjności. Nie może to dziwić, gdy przypomnimy sobie, że Hamilton podczas Konwencji Filadelfijskiej w 1787 roku optował za państwem scentralizowanym, czyli nad powołaniem rządu na wzór europejski, któremu wszystkie stany byłyby podporządkowane. Dyskusja na ten temat wybuchła dopiero w Izbie Reprezentantów.
Debata nad konstytucyjnością ustawy o banku, która odbyła się w izbie niższej Kongresu, była bardziej merytoryczna niż emocjonalna. Okazała się niezwykle bogata w wątki. Dokładnie z jej przebiegiem można się zapoznać, czytając artykuł prof. Charlesa J. Reida z University of St. Thomas pt. “Pierwsza wielka kontrowersja konstytucyjna Ameryki: bank Alexandra Hamiltona” (“America’s First Great Constitutional Controversy: Alexander Hamilton’s Bank of the United States”).
Tekst ten jest szczególnie godny uwagi, gdyż – co może dziwić, bo ukazał się na jesieni 2016 roku – jest tak pierwszą publikacją, która dokładnie analizuje dyskusję z 1791 roku i postaci w nią zaangażowane, próbując pokazać nie tylko meritum sporu, ale także jego ducha. Zwrócił na to uwagę specjalista od prawa konstytucyjnego Dave Benner na łamach portalu Tenth Amendment Center.
Najostrzej i od wielu stron zaatakował ustawę o banku James Madison, deputowany ze stanu Wirginia. Wskazał, że konstytucja nie daje Kongresowi prawa do powołania do życia banku ani innej instytucji, a co nie jest dozwolone, jest dla Kongresu i rządu federalnego zakazane. Madison i inni republikanie, którzy wystąpili przeciwko ustawie, podkreślali, że konstytucja USA jest przede wszystkim dokumentem chroniącym prawa obywateli i uprawnienia władz stanowych przed zakusami władzy centralnej (federalnej). Dodatkowo, jak podkreślał deputowany z Wirginii, litera prawa wyraźnie mówi, że to stany (a więc tylko one) są władne powoływać do życia banki.
Madison podnosił również wiele innych argumentów natury politycznej i ekonomicznej. Obawiał się, że bank wypuści na rynek pieniądz o wartości zaniżonej w stosunku do wartości złota, którą będzie miał w skarbcu. Wskazywał, że centralizacja władzy monetarnej będzie faworyzować Filadelfię (tam miała być siedziba banku) i biznesmanów w niej działających. Podawał w wątpliwość zdolność banku do zapobieżenia panikom i kryzysom finansowym. Podkreślał też, że gdyby federalny system bankowy naprawdę miał służyć rozwojowi całego kraju, a nie tylko stolicy, to powinien zostać zdecentralizowany i posiadać oddziały we wszystkich stanach i większych miastach.
Federaliści, oprócz powtórzenia argumentów natury ekonomicznej znanych już z raportu Hamiltona, próbowali również obronić ustawę na gruncie konstytucji. Fisher Ames wskazał, że nie powinno się przy stanowieniu prawa trzymać sztywno ustawy zasadniczej, ale raczej wczytać się w jej ducha. A duch ten – według Amesa, Hamiltona i innych – był duchem unitaryzmu, duchem państwowo- i narodowotwórczym. W związku z tym ustawa, która powoływała do życia bank centralny, nie mogła być niezgodna z tymże duchem, a więc i z samą konstytucją, bo – jak podkreślali federaliści – wszystkie europejskie państwa narodowe mają tego rodzaju instytucję, której funkcjonowanie bynajmniej nie stoi w sprzeczności z dobrem (i dobrobytem) narodu.
Federaliści poruszyli również kwestię bezpieczeństwa narodowego. Zwrócili uwagę, że gdyby Stany Zjednoczone zostały zaatakowane, a Kongres akurat nie obradowałby, praktycznie nie byłoby możliwości sfinansowania ich obrony. Bank centralny był więc, w oczach Hamiltona i jego popleczników, gwarantem suwerenności USA.
Zwolennicy powołania do życia banku – konkretnie deputowany Elias Boudinot – wskazywali również na to, że konstytucja USA powinna być odczytywana przez pryzmat preambuły. A tam znajdują się słowa które wskazują, że federacja powstaje po to, by zapewnić bezpieczeństwo i dobrobyt.
Koniec końców to Północ wygrała głosowanie nad ustawą w izbie niższej (39:20). Tylko jeden deputowany ze stanów północnych zagłosował przeciwko powołaniu banku do życia, Południe zostało zaś zdradzone przez aż pięciu deputowanych.
Debata przeniosła się następnie do gabinetu prezydenckiego. Prokurator generalny Edmund Randolph okazał się zwolennikiem dosłownego odczytywania konstytucji. Wskazał na dziesiątą poprawkę i powtórzył w swojej opinii za republikanami, że prawa, które nie są wyraźne przydzielone Kongresowi i administracji rządowej, pozostają po stronie stanów.
Sekretarz stanu Tomasz Jefferson – prawnik, filozof, autor słynnych „Notes on the State of Virginia” – wypowiedział się bliźniaczo podobnie do Randolpha. Poza tym w jego opinii wyraźnie rysowała się próba obrony gospodarki agrarnej – wskazuje w swojej analizie prof. Reid.
Ostatnie słowo należało jednak do Hamiltona. To on otrzymał ekspertyzy Randolpha i Jeffersona. Sekretarz skarbu odwołał się w swojej opinii do pojęcia suwerennej władzy. Stwierdził, że co prawda konstytucja USA rozdziela zakres władzy między rząd federalny i stany, ale jednak to rząd stoi ponad stanami, a więc jego władza jest „pełniejsza”. Wskazał również, że pobór podatków i nadzorowanie rozwoju handlu jest oddelegowane do rządu federalnego, więc nic nie stoi na przeszkodzie, by powołał on instytucję, przez którą będzie wykonywać te zadania.
Mimo że dyskusję gabinetową wygrali przeciwnicy banku, prezydent Waszyngton podpisał ustawę. Co ciekawe, prof. DiLorenzo w przytaczanym już tekście „A Note on the Machiavellian Origins of Central Banking in America” nie waha się stwierdzić, że główną rolę odegrały tutaj nie tyle argumenty, ile… interes własny prezydenta. „Prezydent Waszyngton podpisał ustawę kreującą First Bank of the United States w 1791 po tym, jak doszło do kompromisu w kwestii powiększenia terytorium Dystryktu Kolumbii o trzy mile, co było na rękę Waszyngtonowi, gdyż w ten sposób jego nieruchomość na rzeką Potomac zaczęła sąsiadować z dystryktem. Senat zdominowany przez federalistów przegłosował przesunięcie granic dystryktu dopiero po tym, jak Waszyngton podpisał ustawę. First Bank of the United States jest więcdzieckiem politycznej korupcji, a nie siły argumentacji i talentów oratorskich Hamiltona” – twierdzi naukowiec z Loyola University.
Bardzo podobna dyskusja do tej z 1791 roku odbyła się w latach 1808-1811, gdy zbliżał się termin, w którym Kongres powinien podjąć decyzję co do przedłużenia życia banku. Jednak wtedy był to już inny czas. Alexandra Hamiltona nie było już wśród żywych (zginął w 1804 roku w pojedynku, zabity przez Aarona Burra), a władzę mieli republikanie. Poza tym wzrosła znacznie liczba banków stanowych i prywatnych. W dodatku pojawiły się głosy podające w wątpliwość ekonomiczną przydatność banku – w końcu w latach 1791-1796 inflacja urosła aż o 72 proc., co z pewnością nie miało nic wspólnego ze wzrostem bogactwa narodu. Nic więc dziwnego, że w takich okolicznościach First Bank of the United States przestał istnieć.
Mimo to Dave Benner we wspomnianym już artykule “The Battle Over the First National Bank and It’s Constitutional Implications” zwraca uwagę, że znaczenie powołania do życia tej instytucji w wymiarze ekonomicznym było dla dalszej historii USA kluczowe. A debata nad kształtem amerykańskiego systemu finansowego i władzy monetarnej trwała aż do początku XX wieku, gdy stworzono Fed.
Co równie ważne, według prof. Reida to właśnie dyskusja nad konstytucyjnością ustawy o First Bank of the United States doprowadziła do wyraźnego rozejścia się dróg federalistów i republikanów. Tym samym to ona ukształtowała obecny system polityczny USA. A samo powołanie instytucji skierowało Amerykę na tory rozwoju przemysłu, dzięki czemu obecnie jest ona światowym mocarstwem.
Najciekawsze jest jednak to, że – jak podkreślają zarówno Benner, jak i Reid – do dziś tak naprawdę nie wiadomo, kto miał rację w konstytucyjnym sporze o pierwszy amerykański bank centralny.
Tym, którzy lubią rozważać scenariusze z typu political fiction, warto polecić publikację Ricardo Reisa pt. „Central Bank Design”. Autor, profesor ekonomii nowojorskiego Columbia University, próbuje w niej odpowiedzieć na pytanie, w jaki sposób można by zaprojektować i powołać do życia współcześnie, w XX wieku, amerykański bank centralny w stylu europejskim.
W styczniu 2020 roku Wielka Brytania formalnie opuściła Unię Europejską. Oczekiwane korzyści z brexitu, poza odzyskaniem suwerenności w zakresie kształtowania prawa i zewnętrznych relacji gospodarczych, jednak się nie zmaterializowały. Widoczny jest natomiast spadek wydajności i konkurencyjności brytyjskiej gospodarki, co wpływa także na kondycję rynku pracy.
