Pseudoprywatyzacja to nie reforma

Wielkość deficytu finansów publicznych, prognozowana w przyszłym roku na poziomie ok. 90 mld zł, wymusza przyspieszenie prywatyzacji. Nie może ona jednak polegać na sprzedaży udziałów innym podmiotom zależnym od polityków. Taka pseudoprywatyzacja, prowadzona na szeroką skalę w latach 2008-2009, zapewniła aż 1/3 całkowitych przychodów z prywatyzacji - pisze Wiktor Wojciechowski z Fundacji FOR.
Pseudoprywatyzacja to nie reforma

Pomimo 20 lat prywatyzacji ponad 16 proc. osób pracujących w Polsce poza administracją publiczną jest zatrudnionych w spółkach nadzorowanych przez Skarb Państwa. Ten odsetek należy do najwyższych w Europie – jest on przykładowo dwukrotnie wyższy niż w Czechach (7,7 proc.), czterokrotnie wyższy niż we Francji (4,0 proc.) i aż 10-krotnie wyższy niż w Wielkiej Brytanii (zaledwie 1,5 proc.). Pod względem skali upolitycznienia gospodarki najbliżej nam do Grecji, w której odsetek zatrudnionych w przedsiębiorstwach zależnych od polityków wynosi 15 proc. (wykres 1). Według danych OECD skala wpływu polityków na działalność przedsiębiorstw w Polsce należy do jednych z najwyższych w porównaniu do wszystkich krajów należących do tej organizacji. Polscy politycy – jako właściciele – mają szczególnie duży wpływ na funkcjonowanie przedsiębiorstw w produkcji i dystrybucji energii elektrycznej, gazu, w transporcie lotniczym i kolejowym oraz w usługach pocztowych.

Wykres 1. Udział pracujących w sektorze publicznym w gospodarce po wyłączeniu zatrudnionych w administracji publicznej w wybranych krajach UE w 2008 roku.

wykres 1

Źródło: Laborsta.

Dokończenie prywatyzacji w Polsce powinno być traktowane priorytetowo, bo w jej wyniku władza nad przedsiębiorstwami zostaje trwale przenoszona od polityków w ręce prywatnych właścicieli. Jej skutkiem jest wzrost produktywności majątku należącego do państwowych firm, bo prywatne przedsiębiorstwa są lepiej zarządzane niż publiczne. W efekcie, prywatyzacja wzmacnia fundamenty do szybkiego i zrównoważonego wzrostu gospodarczego.

Równie ważnym argumentem za dokończeniem prywatyzacji w Polsce jest to, że przychody ze sprzedaży udziałów w państwowych spółkach pozwalają – przynajmniej przejściowo – ograniczyć narastanie długu publicznego. W latach 2000-2007 przychody uzyskane ze sprzedaży udziałów w państwowych spółkach wyniosły w Polsce 4,3 proc. PKB, wobec np. 13,5 proc. PKB na Słowacji czy 9,2 proc. PKB w Czechach. Przychody te stanowią bufor, który finansuje deficyt finansów publicznych w okresie, w którym rząd powinien wprowadzić w życie systemowe reformy ograniczające wydatki publiczne i zwiększające bazę podatkową. Fiskalne efekty tych reform uwidaczniają się zazwyczaj z pewnym opóźnieniem, a przychody z prywatyzacji zmniejszają ryzyko przekroczenia przez dług publiczny kolejnych progów ostrożnościowych.

Przespaliśmy koniunkturę

Główną przyczyną wysokiego udziału przedsiębiorstw państwowych w zatrudnieniu w Polsce jest zbyt wolne tempo prywatyzacji tych rządów, które w przeszłości nieudolnie lub niechętnie oddawały władzę nad przedsiębiorstwami prywatnym właścicielom. Aby ocenić wielkość wpływów z prywatyzacji w czasie, należy sprowadzić je do porównywalności, posługując się indeksami odzwierciedlającymi zmiany wyceny akcji na giełdzie (np. indeks WIG) lub zmiany cen (np. indeks inflacji). Zastosowanie obu powyższych metod pokazuje, że prywatyzacja państwowych firm przebiegała najszybciej w okresie rządu J. Buzka (1998-2001). W cenach z 2009 roku średnioroczne przychody z prywatyzacji uzyskane przez ówczesnego ministra skarbu – Emila Wąsacza, wyniosły 18 mld zł. Były one aż trzykrotnie większe w porównaniu z tym, co z prywatyzacji uzyskał rząd L. Millera i M. Belki (6,1 mld zł) i ponad 12-krotnie większe niż zebrał rząd K. Marcinkiewicza i J. Kaczyńskiego (1,4 mld zł). Rząd PiS ponosi szczególną odpowiedzialność za zablokowanie prywatyzacji, bo w okresie jego rządów mieliśmy doskonałą koniunkturę na rynku kapitałowym, która nie została wykorzystana. Gdyby rząd PiS zrealizował swój – zresztą bardzo mało ambitny – plan prywatyzacji (8,5 mld zł), to w latach 2006-2007 potrzeby pożyczkowe państwa zmniejszyłyby się o ponad 5,1 mld zł.

W okresie ostatnich dwóch lat obecny rząd PO-PSL nie zdołał istotnie przyspieszyć prywatyzacji polskiej gospodarki. Średnioroczne przychody ze sprzedaży państwowych spółek w latach 2008-2009 wyniosły 4,7 mld zł. Główną przyczyną niskich przychodów z prywatyzacji był znaczący spadek inwestycji prywatnych, będący konsekwencją światowego kryzysu finansowego. Na to nałożyła się konieczność odbudowania przez obecnego ministra skarbu zespołu urzędników, którzy potrafiliby przyspieszyć wychodzenie polityków z gospodarki. Powyższe okoliczności w żadnym razie nie tłumaczą jednak przyczyn, dla których w latach 2008-2009 obok prawdziwej prywatyzacji, polegającej na przekazaniu ostatecznej władzy w przedsiębiorstwach z rąk polityków do prywatnych inwestorów, minister skarbu na szeroką skalę sprzedawał udziały w państwowych spółkach innym podmiotom zależnym od polityków. Pseudoprywatyzacja zapewniła w tym okresie aż 1/3 całkowitych przychodów ze sprzedaży akcji państwowych firm. Po odliczeniu tej kwoty, w latach 2008-2009 średnioroczne przychody z prawdziwej prywatyzacji wyniosły jedynie ok. 3 mld zł.

W 2008 roku przychody uzyskane od państwowej Polskiej Grupy Energetycznej z tytułu zbycia na jej rzecz mniejszościowych pakietów w dwóch elektrowniach i kopalni węgla brunatnego w Bełchatowie wyniosły ok. 1,2 mld zł, co zapewniło ponad połowę całorocznego planu prywatyzacji. W 2009 r. wpływy z pseudoprywatyzacji stanowiły mniej, ale wciąż blisko 10 proc. przychodów resortu skarbu z bezpośrednich transakcji zbycia akcji i udziałów. Doliczając jednak do tego sprzedaż praw poboru akcji banku PKO BP za 1,4 mld zł, które nabył państwowy bank BGK, oraz sprzedaż przez Naftę Polską – działającą w imieniu MSP – 10 proc. akcji ZA Tarnów na rzecz państwowego PGNiG (80 mln zł), okazuje się, że ok. 25 proc. formalnych przychodów z prywatyzacji w 2009 roku było w rzeczywistości pseudoprywatyzacją. Takie transakcje nie prowadzą do odpolitycznienia gospodarki i usunięcia barier do szybkiego wzrostu produktywności w przedsiębiorstwach.

Lepiej późno niż wcale

Za optymistyczny należy uznać fakt, że w pierwszej połowie 2010 roku przychody z prawdziwej prywatyzacji rzeczywiście przyspieszyły. Minister skarbu zrealizował już niemal połowę całorocznego planu, który opiewa na ambitną kwotę 25 mld zł. Nie obyło się w przy tym jednak bez pseudoprywatyzacji, gdyż nadzorowany przez polityków KGHM kupił od skarbu państwa ponad 5 proc.  akcji koncernu energetycznego Tauron za 400 mln zł. W porównaniu do skali pseudoprywatyzacji realizowanej w ostatnich dwóch latach to niewiele. Istnieje jednak poważne ryzyko, że w drugiej połowie roku resort powróci do fatalnej praktyki pseudoprywatyzacji. Chodzi o sprzedaż 85 proc. akcji spółki Energa, której kupnem jest zainteresowane kontrolowana przez państwo PGE. Wartość tego pakietu można szacować na 6 mld zł. Do listy potencjalnych pseudoprywatyzacji trzeba doliczyć planowaną sprzedaż większościowego pakietu akcji Lotosu za ponad 2,1 mld zł innym spółkom zależnym od polityków, wśród których wymienia się PKN Orlen lub PGNiG. Gdyby te dwie transakcje doszły do skutku, to wpływy z pseudoprywatyzacji stanowiłyby w 2010 roku aż 1/3 całorocznego planu prywatyzacji. Oprócz transakcji pseudoprywatyzacji resort skarbu wspiera kontrolowany przez siebie bank PKO BP w jego planach zakupu akcji banku BZ WBK. Ta transakcja byłaby ewidentnym krokiem wstecz w zmniejszaniu wpływu polityków na działalność przedsiębiorstw.

Biorąc pod uwagę prognozowaną wielkość deficytu finansów publicznych w przyszłym roku na poziomie ok. 90 mld zł, rząd powinien przyspieszyć sprzedaż akcji państwowych spółek. Niezrozumiałe są przyczyny, dla których wciąż obowiązujący plan prywatyzacji zakłada, że w 2011 roku wpływy z tego tytułu wyniosą zaledwie 7 mld zł. W przyszłym roku prywatyzacja w Polsce nie zostanie przecież zakończona, a poprawiająca się sytuacja na rynku kapitałowym – o czym świadczą tegoroczne przychody z prywatyzacji – powinna zachęcić do realizacji bardziej ambitnych założeń. Przy większej niż obecna determinacji do odpolitycznienia gospodarki w ciągu najbliższych 3-4 lat przychody ze sprzedaży udziałów w państwowych firmach mogłyby wynieść nawet 100 mld zł. Wielkość tych przychodów zależy jednak nie tylko od skali zainteresowania nabyciem państwowych firm przez prywatnych inwestorów, ale głównie od gotowości polityków do całkowitego wycofania się z największych przedsiębiorstw.

Jak zarobić w czasach kryzysu?

Chcąc uzyskać wpływy, które mogłyby w istotny sposób zmniejszyć narastanie długu, rząd musi skoncentrować się na sprzedaży akcji firm z sektora elektroenergetycznego (PGE, Tauron, Enea i Enegra), paliwowego (Orlen, Lotos, PGNiG), a także KGHM, PKO BP i PZU. Prywatyzacja tych przedsiębiorstw nie wiąże się z ryzykiem wystąpienia niekorzystnych zjawisk dla bezpieczeństwa kraju. W przypadku firm energetycznych i paliwowych, które dysponują tzw. infrastrukturą krytyczną dla wytwarzania i dystrybucji energii oraz paliw, Skarb Państwa ma ustawowe prawo sprzeciwu wobec decyzji ich władz, niezależnie od tego czy są częściowo czy też całkowicie prywatne. Sprzeciw ten może dotyczyć kluczowych decyzji w zakresie ich funkcjonowania, m.in. rozwiązania spółki, przeniesienia jej siedziby poza granice Polski, zmiany przeznaczenia lub zaniechania eksploatacji części mienia oraz wieloletnich planów strategicznych spółki. Prawo to umożliwia państwu zachowanie kontroli nad wykorzystywaniem składników mienia, które jest istotne dla bezpieczeństwa publicznego, a jednocześnie otwiera drogę do całkowitej sprzedaży akcji spółek energetycznych (Energa, Enea, PGE, Tauron) i paliwowych (PKN Orlen, Lotos, PGNiG) inwestorom prywatnym. Gdyby Skarb Państwa sprzedał wszystkie swoje dzisiejsze udziały w tych przedsiębiorstwach, mógłby uzyskać przychody z prywatyzacji w wysokości ok. 66 mld zł. Gdyby pozbył się także wszystkich udziałów w banku PKO BP, KGHM i PZU, mógłby uzyskać dodatkowo ok. 45 mld zł. Łącznie pozwoliłoby to ograniczyć narastanie długu publicznego o 110 mld zł, czyli o blisko 8 proc. PKB.

W praktyce, powyższy scenariusz całkowitej prywatyzacji jest mało realistyczny pod względem politycznym, ale uzasadniony względami ekonomicznymi. Przykładowo, nie ma racjonalnych powodów, aby bank PKO BP został wyłączony z dalszej prywatyzacji. Państwo posiada Bank Gospodarstwa Krajowego, który wykonuje specjalne zadania dla Skarbu Państwa, np. operacje środkami pomocowymi. Utrzymywanie akcji banku PKO BP w rękach Skarbu Państwa nieodłącznie wiąże się z tym, że wpływ na jego funkcjonowanie będą wywierać politycy. To samo dotyczy KGHM i PZU. Wcielając się w adwokata diabła  „etatysty”, można rozważyć wariant, w którym Skarb Państwa zachowuje dla siebie mniejszościowe pakiety akcji w części największych firm, ale jednocześnie wprowadza zmiany w statutach, które ograniczają wykonywanie praw z akcji przez pozostałych akcjonariuszy. Taki sposób zabezpieczenia interesów Skarbu Państwa zastosowano np. w Orlenie, gdzie akcjonariusze inni niż Skarb Państwa i zależna od niego spółka Nafta Polska nie mogą wykonywać więcej niż 10 proc. głosów na walnym zgromadzeniu. To ograniczenie uniemożliwia pozostałym akcjonariuszom przegłosowanie uchwał, m.in. o uprzywilejowaniu części akcji, przeniesieniu majątku spółki na inny podmiot lub jej całkowitym rozwiązaniu. Gdyby Skarb Państwa sprzedał inwestorom prywatnym wszystkie swoje udziały w trzech koncernach energetycznych, tj. w Enea, Tauron i Energa, a w pozostałych największych spółkach (PGE, PKN Orlen, Lotos, PGNiG, KGHM, PKO BP i PZU), po uprzedniej zmianie w statutach – wzorem Orlenu –  zachował dla siebie 20-proc. pakiety akcji, mógłby uzyskać przychody w granicach 75 mld zł. Dzięki tym dodatkowym przychodom można byłoby ograniczyć potrzeby pożyczkowe państwa, a w efekcie dług publiczny o ok. 5 proc. PKB.

Rządowy plan prywatyzacji nie powinien ograniczać się wyłącznie do majątku, nad którym nadzór sprawuje resort skarbu. Dodatkowe miliardy z prywatyzacji można uzyskać sprzedając majątek nadzorowany przez innych ministrów. Do tej pory żaden z nich nie wniósł niczego do realizacji rządowego planu prywatyzacji. Tymczasem prywatyzacja powinna dotyczyć także niektórych kopalń, w większości nadzorowanych przez ministra gospodarki, spółek sektora obronnego (nadzór ministra obrony narodowej), kolejowych spółek transportowych (PKP Intercity, PKP Cargo) i lotnisk, pozostających w gestii ministra infrastruktury. Prywatyzacja w Polsce to reforma, za którą odpowiedzialność ponosi cały rząd, a nie tylko minister skarbu. Prywatyzacji w Polsce nie można odkładać, ale też nie można dać się omamić pseudoprywatzyacją.

Autor jest członkiem zarządu Fundacji FOR. Artykuł zawiera główne tezy raportu „Prywatyzacja: wciąż niewykorzystane szanse”, który jest dostępny na stronie fundacji www.for.org.pl

wykres 1
wykres 1

Otwarta licencja


Tagi


Artykuły powiązane

Skup hrywny to nie jest pomoc humanitarna

Kategoria: Pracownicy NBP
Gotówka, którą skupimy od obywateli Ukrainy będzie nam zwrócona jako pieniądz elektroniczny przez tamtejszy bank centralny. Do czasu jej odbioru będzie zaś depozytem NBU w NBP – mówi Barbara Jaroszek, dyrektor Departamentu Emisyjno-Skarbcowego NBP.
Skup hrywny to nie jest pomoc humanitarna