Samorządy coraz częściej zastępują kredyt obligacjami

20.10.2014
Rynek obligacji komunalnych w Polsce dynamicznie rośnie. Tylko w 2013 roku o 17,4 proc., a w kolejnych latach to tempo raczej się utrzyma. Rząd chce dać samorządom jeszcze jeden instrument finansowania inwestycji – obligacje wieczyste.

Niektóre samorządy, jak Elbląga, wypuszczają już kolejne obligacje. (CC By ND MSZ)


Jeszcze w 2008 r. cały rynek obligacji komunalnych w Polsce był wart zaledwie 4,46 mld zł. Dziś – ponad cztery razy więcej. Wartość wyemitowanych w 2008 r. obligacji samorządowych wyniosła zaledwie 0,87 mld zł, a w 2013 r. było to 4,5 mld zł. Podobny wynik – emisje na ponad 4 mld zł – zanotowano już w 2010 i 2011 r. Według danych agencji Fitch Ratings w II kwartale 2014 r. wartość rynku obligacji komunalnych w Polsce wzrosła o 14,6 proc. (r./r.). Już w I kwartale ten wzrost zdecydowanie przekroczył 10 proc., a to oznacza, że cały 2014 rok powinien osiągnąć wynik zbliżony do ubiegłorocznego. (Obligacje emituje się na określony czas – termin ich wykupu przypada za kilka lat. Wartość rynku liczy się biorąc pod uwagę wszystkie obligacje, które dotąd zostały wyemitowane – czyli także te z poprzednich lat – a nie zostały jeszcze wykupione. Czym innym jest zaś wartość emisji w danym roku).

 Wygodniejsze niż kredyty

Z punktu widzenia władz gmin, powiatów czy województw obligacje komunalne mają przewagę nad zwykłym kredytem.

– Pierwszą zaletą obligacji jest brak konieczności ustanawiania zabezpieczeń, których wymaga się przy kredycie – wskazuje Hubert Goska, główny ekonomista specjalizującej się w finansach samorządowych firmy doradczej Curulis. – Druga to elastyczność wykorzystania środków pozyskanych w wyniku emisji. W przypadku kredytu powinien zostać wskazany konkretny cel, na który mają iść pożyczone pieniądze, a potem bank może sprawdzić, czy rzeczywiście tak się stało. Jeśli była to inwestycja, często wymaga jej raportowania, przedstawiania opłaconych faktur itd.

Przy obligacjach może być inaczej, bo w tym przypadku cel, na który mają zostać przeznaczone pozyskane z ich emisji pieniądze, przedstawia się bardzo ogólnie. Dzięki temu można przesuwać je z jednych zadań na inne. Tak dzieje się np. wtedy, gdy wskazanym celem jest sfinansowanie deficytu budżetowego samorządu, bo wówczas można z tych pieniędzy pokryć praktycznie każdy wydatek.

(infografika Dariusz Gąszczyk)

Decydując się na takie źródło finansowania, samorząd zdobywa potrzebne mu pieniądze o wiele szybciej, a to dlatego, że przy większości kredytów konieczne jest ogłoszenie przetargu na bank, który go udzieli. Procedura może trwać ponad dwa miesiące. Może też się zdarzyć, że nikt nie zgłosi się do przetargu i trzeba go ogłaszać ponownie. Emisja obligacji nie wymaga przetargu, więc można pozyskać w kilka tygodni nawet 0,5 mld zł.

Procedura bez przetargu daje też samorządowi swobodę wyboru banku – np. tego, który obsługuje jego rachunki. W przetargu na kredyt taki bank może przegrać. Samorząd może natomiast wskazać go jako agenta emisji obligacji, a potem ten sam bank je kupuje.

To jest reguła w przypadku emisji do 20 mln zł – bank traktuje ich zakup jako swego rodzaju kredyt dla stałego klienta. Kredyt, który ma dla instytucji finansowych tę zaletę, że można go sprzedać. Z kolei samorząd nie jest zdany jedynie na bank, bo jego obligacje mogą kupić inni inwestorzy, nawet sami mieszkańcy, którzy chcą nie tylko zarobić, ale i wesprzeć w ten sposób swoją gminę, ulokować pieniądze w tym, co jest im bliskie. W przypadku kredytu to nie wchodzi w grę.

Ci inni inwestorzy pojawiają się przy większych emisjach obligacji komunalnych, których banki nie obejmują lub kupują tylko ich część. Powstają wtedy konsorcja złożone m.in. z funduszy inwestycyjnych i emerytalnych. Z punktu widzenia samorządów ich zaletą jest to, że są mniej rygorystyczne przy ocenie wiarygodności finansowej danej gminy niż banki.

To m.in. dlatego samorządom w trudnej sytuacji finansowej łatwiej jest wyemitować z powodzeniem obligacje niż zdobyć kredyt. Za przykład niech posłuży samorząd województwa mazowieckiego, który jest na krawędzi bankructwa, ale i tak udało mu się ostatnio znaleźć nabywcę swoich obligacji (wpływy z tej emisji mają iść na budowę szpitala).

Generalnie jest tak, że jeśli rada gminy wyda zgodę na emisję obligacji i zaakceptuje ją Regionalna Izba Obrachunkowa, to jest prawie pewne, że emisja zakończy się powodzeniem. Konkurencja wśród banków jest na tyle duża, że zawsze znajdzie się chętny do wyemitowania i objęcia takich obligacji, choć jeśli dany samorząd nie mieści się limicie dopuszczalnego zadłużenia, to RIO i banki usztywniają swoje stanowisko. I to jednak nie oznacza, że taka gmina nie znajdzie chętnych na obligacje. Będzie je tylko musiała sprzedać na mniej atrakcyjnych dla siebie warunkach. Nawet wtedy nie są to złe warunki, bo samorządy – jako wiarygodne podmioty państwowe – są w stanie pozyskiwać finansowanie na wyjątkowo korzystnych dla siebie zasadach, z marżą poniżej 1 proc.

W Polsce po obligacje zamiast kredytu coraz częściej sięgają nie tylko same samorządy, lecz również ich spółki. Wynika to także z długich terminów wykupu obligacji. Dobrze to pokazuje przykład zakupu tramwajów: ich amortyzacja trwa 22,5 roku, tymczasem banki dają samorządom kredyty zwykle na okres nie dłuższy niż 15 lat. Termin wykupu obligacji może być dłuższy.

Późny start

Mimo tych wszystkich atutów polskie samorządy jeszcze niedawno niezbyt chętnie sięgały po to źródło finansowania. Głównie jednak dlatego, że był to dla nich zupełnie nowy instrument, musiały się uczyć jego obsługi. Gdy już się nauczyły, chętnie z niego korzystają. Są takie, które wypuszczają już kolejne obligacje. Należą do nich np. Elbląg albo podwarszawski Wieliszew, jedna z pierwszych gmin wiejskich w Polsce, które zdecydowały się na emisję obligacji. Wieliszew wyemitował je dotąd dwa razy. W 2011 r. chciał uzyskane fundusze przeznaczyć na sfinansowanie deficytu budżetowego, w 2013 r. – na spłatę wcześniej zaciągniętych zobowiązań. Emitował obligacje tylko wtedy, gdy w budżecie na dany rok miał wystąpić deficyt. To dlatego nie wypuścił ich w 2012 r., kiedy miał nadwyżkę budżetową.

– Wybraliśmy tę formę finansowania z wielu powodów – mówi Beata Dobrowolska, skarbnik gminy Wieliszew. – Po pierwsze obligacje komunalne są bardziej dostępne i elastyczne w pozyskaniu i przeznaczeniu. Ich przewagą na innymi źródłami finansowania jest też szybkość w zdobyciu środków. Aby uzyskać kredyt lub pożyczkę, należy spełnić wiele warunków.

Skarbnik Wieliszewa wskazuje na jeszcze jedną przewagę obligacji nad kredytem: brak konieczność zapewnienia wkładu własnego. Na dokładkę bank często jest gotów udzielić kredytu, ale mniejszego i na krótszy okres spłaty, niż wnioskują samorządowcy.

– Ponadto – wylicza Beata Dobrowolska – koszt finansowy obligacji (marża i prowizja) są porównywalne z kredytem bankowym. Można je emitować na dowolny cel, choć najczęściej jest to deficyt budżetowy spowodowany planowanymi inwestycjami. Obligacje da się emitować w seriach, dzięki czemu nie trzeba wypuszczać za jednym zamachem tylu obligacji, żeby mieć pieniądze na całą inwestycję. Zamiast tego można finansować nimi kolejne jej etapy i zmniejszać w ten sposób bieżący poziom swego zadłużenia. Tymczasem kredyt z banku bierze się od razu na wszystko.

Nie bez znaczenia jest możliwość wykupienia obligacji w dowolnym czasie.

– Nasza gmina emituje je na zadania inwestycyjne, na które nie może uzyskać preferencyjnych kredytów lub pożyczek Decyzja o emisji obligacji jest u nas poprzedzona analizą możliwych do pozyskania celowych kredytów lub pożyczek. Jeżeli ich nie ma lub warunki udzielenia kredytu lub pożyczki nie spełniają naszych oczekiwań, wówczas emitujemy obligacje – mówi Beata Dobrowolska.

Wymienione wyżej argumenty sprawiają, że coraz więcej gmin, które dotąd nie korzystały z tego źródła finansowania, chce spróbować. Po raz pierwszy w swej historii obligacje wyemitowały ostatnio Siemianowice Śląskie.

– Taka forma finansowania nie musi w pełni opierać się na ustawie o finansach publicznych czy o zamówieniach publicznych, które to procedury często komplikują całą sprawę – mówi Michał Tabaka z siemianowickiego urzędu miasta. – W przypadku obligacji obowiązuje przede wszystkim kodeks cywilny. Podstawowym celem wypuszczenia przez nas obligacji była chęć zrestrukturyzowania naszego dotychczasowego zadłużenia i konsolidacji naszych wcześniejszych kredytów. Uważamy, że nie ma obecnie lepszej drogi dla jednostek samorządu terytorialnego w celu restrukturyzacji zadłużenia.

Michał Tabaka dodaje, że emisja obligacji spowodowała przesunięcie spłaty zobowiązań na 2024 r.

– Wszystko było zaplanowane i zorganizowane przede wszystkim z myślą o nowej perspektywie unijnej na lata 2014–2020 – tłumaczy. – Dzięki obligacjom mogliśmy się poważnie do tego okresu przygotować i już mamy pierwsze efekty, bo udało się nam wynegocjować dla naszego miasta ponad 110 mln zł unijnych środków pozakonkursowych. Nasz wkład własny to około 25 mln zł, co łącznie daje kwotę ponad 130 mln zł. To olbrzymia suma, ponad połowa rocznego budżetu naszego miasta. Obligacje bardzo nam w tym pomogły.

Poza długiem

Opisując przypadek Siemianowic, trzeba jednak dodać, że obligacje wlicza się do wskaźnika zadłużenia samorządów. Z jednym tylko wyjątkiem, tzw. obligacji przychodowych. Kiedy np. miasto chce zbudować płatny parking podziemny, wypuszcza obligacje, by znaleźć środki na tę inwestycję, a obligacje są spłacane z przychodów z parkingu. Są one jedynym zabezpieczeniem takich obligacji, dlatego nie wlicza się ich do zadłużenia danego samorządu. Mimo to polskie gminy i ich spółki na razie nie palą się, by korzystać z tej możliwości. Dotychczas tylko cztery firmy komunalne w Polsce (przedsiębiorstwa wodociągowe z Bydgoszczy i Gniezna oraz MPK Łódź i gdański Zakład Komunikacji Miejskiej) wypuściły obligacje przychodowe, a ostatnio dołączył do nich Lublin jako pierwszy samorząd (a nie jego spółka), który wyemitował takie obligacje, chcąc częściowo sfinansować w ten sposób budowę zespołu krytych pływalni z basenem olimpijskim. Miasto znalazło już kupca na te obligacje (o łącznej wartości 40 mln zł, z 10-letnim terminem wykupu). Został nim Bank Gospodarstwa Krajowego.

Dlaczego do Lublina nie dołączają na razie inne polskie miasta, skoro w związku z inwestycjami z pieniędzy unijnych na lata 2014–2020 wiele z nich może mieć w najbliższych latach problem ze zmieszczeniem się w maksymalnym wskaźniku zadłużenia?

– Obligacje przychodowe są trudniejszym i wiążącym się z większym ryzykiem dla inwestorów instrumentem od zwykłych obligacji – mówi Hubert Goska z firmy Curulis. –Jeśli ryzyko jest większe, to inwestor musi więcej zarobić, a więc takie finansowanie będzie droższe. Przy obligacjach przychodowych trzeba określić, wydzielić i osobno ewidencjonować przychody, które są ich zabezpieczeniem. To często nie jest łatwe. Trzeba zgromadzić i przedstawić więcej danych.

Emisja takich obligacji więcej kosztuje, na co składają się m.in. wydatki na obsługę prawną. Z tego powodu próg wartości emisji, od którego opłaca się wypuszczać obligacje przychodowe, to co najmniej 40–50 mln zł. Większość inwestycji samorządowych kosztuje mniej. Na dodatek do tego typu obligacji niechętnie odnoszą się w Polsce regionalne izby obrachunkowe (lubelska RIO zakwestionowała część uchwały Rady Miasta Lublin zezwalającej na emisję tamtejszych obligacji przychodowych i samorząd musiał odwoływać się do sądu administracyjnego).

Sejm pracuje obecnie nad rządowym projektem nowej ustawy o obligacjach, która ma zacząć obowiązywać od początku 2015 r. Wprowadza się w niej tzw. obligacje wieczyste, czyli takie, w których nie określa się terminu wykupu i płaci się od nich tylko odsetki. To jakby karta kredytowa dla samorządów. Jeśli termin wykupu nie jest określony, to do wskaźnika zadłużenia samorządu wliczać się będzie tylko odsetki. To będzie bardzo nęcące dla wielu gmin, bo pozwoli im na zaciąganie większych zobowiązań na większe inwestycje. I taką właśnie intencję miał rząd. Jest tylko jeden problem: ryzyko dla inwestorów będzie wyższe – podobnie jak w przypadku obligacji przychodowych – niż w przypadku zwykłych obligacji, co będzie oznaczało wyższe oprocentowanie. Podwyższone w ten sposób koszty mogą przyczynić się do ich późniejszych kłopotów finansowych. Dlatego samorządy powinny być bardzo ostrożne, sięgając po ten instrument.

OF

 


Tagi


Artykuły powiązane

Popularne artykuły

test