• Wiktor Wojciechowski, ekonomista FOR

Plan Rostowskiego da efekt najwcześniej za 10 lat

04.12.2009
Planowana reforma KRUS, zawężenie przywilejów służb mundurowych, wydłużenie wieku emerytalnego ograniczą wydatki publiczne za 10-15 lat. Po jakie rozwiązania rząd powinien sięgnąć, by zmniejszyć bieżące problemy budżetu, a jakie odrzucić – zastanawia się dr Wiktor Wojciechowski, ekonomista FOR.

Wiktor Wojciechowski, ekonomista FOR


Propozycja wydłużenia czasu pracy ma dotyczyć osób, którym do osiągnięcia wieku emerytalnego pozostaje co najmniej 10-15 lat. Likwidacja części przywilejów pracowników służb mundurowych, którzy po reformie mieliby przechodzić na emeryturę w wieku 55 lat, przyniesie wymierny efekt za około 35 lat, bo zmiany będą dotyczyły osób wstępujących np. do policji po 2011 r. Dlatego należałoby się zastanowić nad innymi sposobami zmniejszenia  relacji jawnego długu publicznego do PKB.

Alternatywą jest zwiększenie podatków lub składek ubezpieczeniowych, np. powrót do wyższej składki rentowej lub objęcie obowiązkiem jej płacenia osób, które dochody przewyższają 30-krotność przeciętnego wynagrodzenia. Ale te alternatywy to przykłady antyreform.

Ewentualna podwyżka podatków dochodowych lub składki rentowej zwiększy klin płacowy, a w efekcie ograniczy wielkość zatrudnienia i jednocześnie zwiększy szarą strefę. Ponadto wyższe pozapłacowe koszty pracy mogą istotnie spowolnić lub wręcz zatrzymać ożywienie gospodarcze w Polsce. Biorąc pod uwagę, że klin płacowy najsłabiej obniża zatrudnienie osób o wysokich dochodach, można ewentualnie rozważyć podwyżkę składki rentowej wyłącznie dla osób najlepiej zarabiających. To jedna z opcji uzyskania dodatkowych dochodów, rozważana obecnie przez Ministerstwo Finansów. Redukcja składki rentowej powinna zresztą od początku być relatywnie głębsza w odniesieniu do osób o najniższych dochodach niż tych, których dochody są wysokie. Wówczas bodźce do podejmowania pracy (poprzez większą płacę „na rękę”) i zatrudniania tych osób (poprzez niższe koszty pracy) byłyby znacznie silniejsze niż przy zastosowaniu proporcjonalnej redukcji składki rentowej dla wszystkich pracujących niezależnie od dochodu.

Nie chodzi tu jednak o zwykłą redystrybucję dochodów pomiędzy bogatymi a biednymi. Jakiejkolwiek redukcji składki rentowej powinno towarzyszyć proporcjonalne obniżenie wydatków publicznych.

Inną z możliwych opcji poszukiwania dodatkowych dochodów jest zwiększenie podatków pośrednich. Choć żadna podwyżka podatków nie poprawia perspektyw wzrostu gospodarczego, to w porównaniu do zwiększenia podatków bezpośrednich wyższy VAT jest mniej szkodliwy z punktu widzenia wzmacniania bodźców do pracy i oszczędzania. A to od faktycznych nakładów pracy i kapitału zależy długofalowe tempo wzrostu gospodarczego.

Dyskutowaną propozycją rozwiązania bieżących problemów finansów publicznych jest zmiana definicji długu publicznego, do którego odnoszą się progi ostrożnościowe zapisane w ustawie o finansach publicznych. W ostatnich latach przychody z prywatyzacji, które miały finansować refundację składek do OFE, zostały przejedzone. W efekcie w wyniku reformy emerytalnej nasz jawny dług publiczny zwiększa się szybciej niż w krajach, które nie zreformowały swoich systemów emerytalnych i nie wprowadziły filarów kapitałowych. Biorąc jednak pod uwagę całkowity dług publiczny, a zatem jego część jawną i ukrytą, długoterminowa stabilność finansowa Polski jest znacznie lepsza niż większości krajów Europy Zachodniej, które reformy emerytalne mają dopiero przed sobą. Wyłączenie z obecnej definicji długu publicznego tej części zobowiązań emerytalnych OFE, które mają pokrycie w obligacjach skarbu państwa, pozwoliłoby ujednolicić kategorie wliczane do długu publicznego w Polsce i innych krajach Europy Zachodniej. Na koniec października 2009 roku w aktywach OFE (172 mld zł) dłużne papiery skarbowe (bony i obligacje) stanowiły 110 mld zł, czyli ponad 8 proc. PKB. Wprowadzenie nowej definicji nieemerytalnego długu publicznego pozwoliłoby zatem na jednorazowe zmniejszenie w tym roku relacji długu do PKB z ok. 53 proc. do 45 proc. PKB, a zatem znacznie poniżej progów ostrożnościowych.

Taka zmiana definicji ma uzasadnienie ekonomiczne, bo zaciąganie długu na bieżącą konsumpcję jest czymś innym niż zadłużanie się w celu oszczędzania na przyszłe emerytury. Nie można jednak powiedzieć, że dług emerytalny jest lepszy od nieemerytalnego, bo oba trzeba w przyszłości spłacić. Istotne  jest, aby systematycznie publikować łączną wielkość długu jawnego (nieemerytalnego i emerytalnego) i ukrytego. Dopiero te dane dają pełny obraz zobowiązań i stabilności finansowej kraju. Ponadto posługując się tymi danymi, można w prosty sposób pokazać, że reforma emerytalna w Polsce jest prawdziwą reformą finansów państwa, bo w perspektywie wieloletniej zmniejsza relację długu publicznego do PKB.

Jedynym, ale znaczącym ryzykiem związanym z wprowadzeniem nowej definicji nieemerytalnego długu publicznego jest to, że skokowe obniżenie relacji długu do PKB może zmniejszyć determinację rządu i parlamentu do rozpoczęcia reform finansów publicznych. Jest to o tyle istotne ryzyko, że w najbliższych dwóch latach czekają nas wybory prezydenckie i parlamentarne. To nie jest okres, który skłania polityków do podejmowania trudnych, najczęściej niepopularnych społecznie reform. Uważam zatem, że do ustawy o finansach publicznych warto wprowadzić nową definicję nieemerytalnego długu publicznego, ale pod warunkiem, że równolegle zostaną przyjęte reformy trwale ograniczające wydatki publiczne. W przeciwnym razie w okresie nowego spowolnienia gospodarczego nieuchronnie przekroczymy granicę 55 proc., a następnie 60 proc. relacji długu do PKB.

Zmiana definicji długu w polskiej ustawie o finansach publicznych nie ma jednak wpływu na metodologię wyliczania jego wielkości, stosowaną przez Komisję Europejską i Eurostat. Bez zmian definicji długu publicznego na szczeblu UE może się okazać, że w kolejnych latach według krajowej definicji dług publiczny Polski będzie niższy niż 55 proc. PKB, a według Eurostatu przekroczy 60 proc. PKB. Wówczas Polska nie ma szans na wstąpienie do strefy euro. W najbliższych latach wysoki dług publiczny będzie istotnym problemem nie tylko w Polsce, ale także w rozwiniętych krajach Europy Zachodniej. Biorąc to pod uwagę warto, aby Polska wspólnie z innymi krajami, które wprowadziły kapitałowe systemy emerytalne (Bułgaria, Estonia, Litwa, Rumunia, Słowacja, Słowenia, Szwecja, Węgry), zainicjowała merytoryczną dyskusję o metodologii liczenia długu publicznego. Bez wątpienia warto wykorzystać do tego prezydencję Polski w UE w 2011 roku.

Natomiast propozycja obniżenia składki emerytalnej do OFE z 7,3 do 3 proc. wynagrodzeń, a następnie przesunięcia tej różnicy na nowe indywidualne konto emerytalne w ZUS, to nieprzemyślana próba gaszenia pożaru w polskich finansach publicznych. W ten sposób można wprawdzie spowolnić tempo narastania jawnego długu publicznego, który rejestruje GUS czy Eurostat. Jednocześnie jednak propozycja ta istotnie naruszyłaby konstrukcję nowego systemu emerytalnego, a w efekcie zmniejszyłaby jego długookresowe bezpieczeństwo i stabilność finansową.

W przeciwieństwie do sektora finansów publicznych system emerytalny w Polsce nie wymaga nowej reformy, ale pilnego dokończenia tej, która weszła w życie w 1999 roku. Główna architektura nowego systemu emerytalnego jest stabilna i sprawdziła się w czasach ostatniego spowolnienia gospodarczego. Znaczący spadek cen akcji zmniejszył wycenę aktywów zgromadzonych w funduszach emerytalnych, ale towarzyszyła mu wysoka waloryzacja stanu kont zarządzanych przez ZUS. To jednak dowodzi, że dwa indywidualne konta emerytalne w ZUS i OFE wzajemnie się uzupełniają, a nie konkurują ze sobą.

System emerytalny działa zgodnie z założeniami jej autorów, ale po 10 latach potrzebuje pewnych zmian i dopracowania szczegółów. Pilne zmiany są niezbędne chociażby w zakresie mechanizmu ustalania wysokości opłat pobieranych przez powszechne towarzystwa emerytalne (PTE), dostosowania strategii inwestycyjnej do wieku ubezpieczonych, czy zwiększenia konkurencji rynkowej pomiędzy poszczególnymi PTE.

Oszczędności dla sektora finansów publicznych nie należy szukać w zmianie konstrukcji systemu emerytalnego, zmniejszaniu składki do OFE, ale w reformach, które trwale ograniczą wydatki i zwiększą dochody państwa. To właśnie brak reform strukturalnych, a nie wprowadzenie reformy emerytalnej, doprowadził do tego, że pomimo utrzymania dodatniej dynamiki wzrostu gospodarczego deficyt sektora finansów publicznych w Polsce w najbliższych latach z dużym prawdopodobieństwem przekroczy 7 proc. PKB.

Rząd szacuje, że w 2010 roku relacja długu publicznego do PKB wzrośnie do 54,7 proc., czyli nieznacznie poniżej drugiego progu ostrożnościowego (55 proc. PKB), wynikającego z ustawy o finansach publicznych. To jednak tylko szacunek. Rząd nie ma pełnego wpływu na wielkość wszystkich wydatków publicznych. Minister finansów bezpośrednio kontroluje jedynie wydatki budżetu centralnego. Jego wpływ na wielkość wydatków funduszy celowych (głównie FUS, KRUS) i samorządów jest natomiast ograniczony.

W grudniu 2008 roku, dysponując już danymi za większość miesięcy ubiegłego roku, a jeszcze przed nadejściem spowolnienia gospodarczego, które niewątpliwie utrudnia trafne prognozowanie, rząd przewidywał deficyt finansów publicznych na poziomie 2,7 proc. PKB. W rzeczywistości w 2008 roku deficyt całego sektora wyniósł 3,6 proc. PKB. Biorąc pod uwagę fakt, że skala niepewności prognoz makroekonomicznych jest obecnie dużo większa niż w ostatnich latach, istnieje duże ryzyko, że w 2010 roku jawny dług publiczny w Polsce przekroczy poziom 55 proc. PKB. Zresztą gdyby nawet przy optymistycznym scenariuszu nie stało się to w 2010 roku, to bez żadnych reform nieuchronnie nastąpi to rok później. Taki scenariusz wynika z analiz innych ośrodków, chociażby z ostatniej prognozy Komisji Europejskiej.

Obligatoryjna refundacja z budżetu części składki emerytalnej, którą ZUS przekazuje do otwartych funduszy emerytalnych, przyczynia się do wzrostu relacji jawnego długu publicznego do PKB. Ponad 1/3 składek emerytalnych (7,3 proc. wynagrodzenia) osób należących do OFE, trafia na ich indywidualne konta w funduszach emerytalnych, a pozostałe niecałe 2/3 składek na indywidualne konta w ZUS. Składki osób, które nie przystąpiły do OFE, są natomiast księgowane w całości w ZUS. Dotyczy to osób urodzonych w latach 1949-1968, które mogły zadecydować o sposobie podziału ich składki emerytalnej. Osoby starsze, tj. urodzone przed 1949 rokiem, nie zostały objęte reformą emerytalną i pozostały w starym systemie. Z kolei osoby urodzone po 1968 roku  musiały obowiązkowo wybrać jeden z funduszy emerytalnych. Składki przekazywane do OFE uszczuplają kwotę, jaką ZUS ma na bieżącą wypłatę świadczeń. Ten ubytek jest jednak systematycznie pokrywany z budżetu państwa. W 2010 roku refundacja wyniesie 22,5 mld zł, czyli ok. 1,6 proc. PKB.

Od początku reformy emerytalnej było wiadomo, że refundacja składek może być przyczyną napięć w finansach publicznych. Proporcje podziału składki emerytalnej pomiędzy ZUS i OFE, a w konsekwencji tempo ujawniania ukrytych zobowiązań emerytalnych i długu publicznego, ustalono przed reformą na podstawie oceny możliwości finansowych budżetu. W pierwotnych założeniach przyjęto, że głównym źródłem finansowania ubytku składki będą przychody z prywatyzacji. W latach 2000-2008 przychody te wyniosły łącznie 7 proc. PKB, ale w praktyce zamiast pokrywać koszty refundacji, pieniądze te zostały przejedzone na bieżącą konsumpcję.

Teza mówiąca o tym, że refundacja ubytku składek przekazywanych do OFE jest przyczyną problemu naszych finansów publicznych, jest jednak nieuczciwa. Wprawdzie wobec znikomych przychodów z prywatyzacji, refundacja składek zwiększa wydatki państwa, ale jednak nie jest główną przyczyną wysokiego deficytu finansów publicznych.  W 2010 roku refundacja wyniesie ok. 1,6 proc. PKB, z kolei deficyt funduszu ubezpieczeń społecznych (FUS) – nie uwzględniając refundacji – blisko 3,7 proc. PKB, a deficyt w rolniczym systemie ubezpieczeniowym (KRUS) kolejne 1,2 proc. PKB. System ubezpieczeń społecznych odpowiada za 5,0 proc. deficyt całego sektora finansów publicznych. Warto zaznaczyć, że ponad 1,0 proc. PKB z tego deficytu jest wynikiem obniżenia składki rentowej w latach 2007-2008. Choć redukcja tej składki, a w efekcie obniżenie klina podatkowego, jest przykładem korzystnej zmiany strukturalnej, to chcąc uniknąć powiększenia deficytu powinno jej towarzyszyć proporcjonalne zmniejszenie wydatków publicznych. Tymczasem zamiast ograniczania tych wydatków poprzedni parlament opóźnił likwidację wcześniejszych emerytur aż o dwa lata.

Wydatki na wcześniejsze emerytury, które  przyznano w przeszłości, stanowią jedną z głównych przyczyn deficytu w systemie emerytalnym. Co piąty emeryt otrzymujący świadczenie z ZUS jest obecnie w wieku produkcyjnym. W ostatnich latach ok. 80 proc. nowo przyznanych emerytur trafiało do osób w wieku produkcyjnym. Podczas gdyw 2006 roku wcześniejszą emeryturę przyznano 84 tys. osób, to w kolejnych dwóch latach ich liczba wzrosła do odpowiednio  do 177 i 292 tys. Roczny koszt wcześniejszych emerytur dla 100 tys. osób wynosi ok. 1,5 mld zł. Na tej podstawie można szacować, że opóźnienie likwidacji tych świadczeń o 2 lata będzie w 2010 roku kosztowało podatników prawie 7 mld zł.

Docelowo zmiany w systemie emerytalnym mają jednak prowadzić do zmniejszenia wydatków publicznych. Według prognozy Banku Światowego po ok. 35 latach od startu reformy, czyli mniej więcej od 2025 roku, FUS powinien zacząć uzyskiwać nadwyżkę w wydatkach emerytalnych. W tym okresie przychody ze składek emerytalnych mają być bowiem wyższe od bieżących wydatków na emerytury, między innymi dlatego, że część świadczeń dla większości emerytów będą już wówczas wypłacały OFE. Bank Światowy szacuje, że po 2035 roku nadwyżka w funduszu emerytalnym w ZUS wyniesie ok. 1,0 proc. PKB. Te korzyści mają wynikać z dostosowania wysokości emerytur do wielkości kapitału zgromadzonego na indywidualnych kontach emerytalnych w ZUS i OFE oraz do oczekiwanej dalszej długości życia.

Szacunki Banku Światowego wskazują zatem, że docelowo reforma emerytalna przyczyni się do trwałej naprawy finansów publicznych w Polsce, a nie do zwiększenia wydatków.

Zanim jednak pojawią się te oczekiwane korzyści, w okresie przejściowym niezbędne są odpowiednie dostosowania fiskalne, które ograniczą wpływ refundacji składek do OFE na wielkość deficytu i jawnego długu publicznego. Zmniejszenie wydatków jest konieczne z powodu chronicznego deficytu FUS, którego wielkość w ogóle nie zależy od wysokości składki do OFE i wynikającej z niej kwoty refundacji. Z punktu widzenia finansów FUS refundacja ubytku składek jest całkowicie neutralna. Kwotę, którą ZUS przekazuje do OFE, instytucja ta otrzymuje następnie z budżetu i ostatecznie ma dokładnie tyle samo pieniędzy, ile przed przekazaniem składek.

Problemy finansowe FUS wynikają natomiast z tego, że bieżące wpływy ze składek są znacząco niższe od bieżących wydatków na świadczenia. Stary system emerytalny, jak też nowy system w części obsługiwanej przez ZUS (tzw. I filar) funkcjonują na zasadzie repartycyjnej. Oznacza to, że bieżące przychody ze składek płaconych przez pracujących finansują wypłatę świadczeń dla obecnych rencistów i emerytów. W 2010 roku przychody FUS ze składek emerytalnych i rentowych mają wynieść 97 mld zł wobec planowanych wydatków na emerytury i renty na poziomie 138,5 mld zł. Oznacza to, że tylko ok. 70 proc. wydatków na te dwa rodzaje świadczeń będzie sfinansowane z bieżących wpływów. Przyszłoroczna dziura w finansach FUS wyniesie ogółem blisko 50 mld zł, czyli 3,7 proc. PKB.

Ten deficyt zostanie w największym stopniu pokryty dotacją budżetową (38 mld zł), ale też środkami zgromadzonymi w Funduszu Rezerwy Demograficznej (7,5 mld zł) i kredytami w bankach komercyjnych lub pożyczką z budżetu (ok. 4,0 mld zł).

Refundując ubytek składki do OFE, państwo systematycznie i trwale przenosi części swoich zobowiązań emerytalnych z ZUS do prywatnych funduszy emerytalnych. W ten sposób ukryty dług publiczny wynikający z zobowiązań emerytalnych staje się długiem jawnym, rejestrowanym przez GUS i Eurostat. Propozycja zmniejszenia składki do OFE z 7,3 do 3 proc. oznaczałaby, że w skali roku refundacja mogłaby być niższa o ok. 13 mld zł, czyli prawie 1,0 proc. PKB. To niezwykle kuszące z punktu widzenia łagodzenia problemów z rosnącym deficytem i długiem publicznym w najbliższych latach. Takie przesunięcie zmniejszyłoby ryzyko przekroczenia 55 proc. relacji długu publicznego do PKB, ale jednocześnie byłoby groźne dla wszystkich przyszłych emerytów.

Po pierwsze, zmiana proporcji podziału składki emerytalnej na rzecz zwiększenia części trafiającej na konta w ZUS zmniejsza bezpieczeństwo ubezpieczonych w zakresie wysokości ich świadczeń w przyszłości. Pamiętajmy, że indywidualne konto emerytalne w ZUS to tzw. repartycyjna część systemu. Składki, które tam trafiają są wprawdzie ewidencjonowane, ale w praktyce ZUS natychmiast przeznacza je na wypłatę bieżących świadczeń. Co roku ZUS zwiększa wartość tych zobowiązań proporcjonalnie do poziomu inflacji, realnego tempa wynagrodzeń i liczby ubezpieczonych. Waloryzacja oszczędności w ZUS odzwierciedla jedynie stosowanie pewnego algorytmu, a nie stopę zwrotu z prawdziwych inwestycji. Tych składek na koncie w ZUS fizycznie nie ma. Są jedynie indywidualne księgowe zobowiązania ZUS do wypłaty emerytur w przyszłości. Rzeczywistych inwestycji dokonują natomiast prywatne fundusze emerytalne. Zmniejszenie składki do OFE nie zmniejszyłoby wielkości zobowiązań emerytalnych, a jedynie część z nich by ukryło. W ten sposób zaprzepaszczono by jeden z istotnych i zamierzonych efektów reformy emerytalnej. A to już jest groźne, bo nie można wykluczyć, że ujawnione w przyszłości zobowiązania emerytalne, które pozostawały dotąd ukryte, okażą się na tyle duże, że państwo w ogóle wstrzyma wypłatę emerytur lub drastycznie obniży ich wysokość.

Na koniec sierpnia 2009 roku jawne zobowiązania emerytalne wynikające ze stanu indywidualnych kont w OFE wynosiły 165 mld zł. Dla porównania, w tym okresie zobowiązania państwa z tytułu zapisów na indywidualnych kontach emerytalnych w ZUS wyniosły 495 mld zł. Do tego trzeba doliczyć kwotę ok. 1,27 bln zł zobowiązań, wynikających z tzw. kapitału początkowego, czyli zwaloryzowanej kwoty składek, które ubezpieczeni hipotetycznie uzbieraliby na swoich kontach emerytalnych do końca 1998 roku. W rzeczywistości zobowiązania te mogą być większe nawet o 700 mld zł, bo dotychczas ZUS wyliczył kapitał początkowy jedynie dla ok. 7 mln osób spośród 11 mln uprawnionych.

Pomijając zobowiązania wynikające z tytułu świadczeń przyznanych według zasad starego systemu emerytalnego (m.in. górnikom), łączne wyliczone zobowiązania emerytalne ZUS i OFE wynoszą obecnie ok. 1,94 bln zł, czyli ok. 145 proc. PKB. Te dane wskazują, że ponad 90 proc. całkowitych zobowiązań systemu emerytalnego jest długiem ukrytym. Jawna wielkość zobowiązań emerytalnych, uwzględniana w długu publicznym, który jest liczony według obecnie stosowanej metodologii urzędów statystycznych, to tylko 13 proc. PKB. Tylko on ma pokrycie w aktywach OFE, głównie obligacjach skarbu państwa i akcjach przedsiębiorstw notowanych na warszawskiej giełdzie. Reszta jest zapisem księgowym, a ciężar jego spłaty spoczywa na osobach, które w kolejnych latach będą płaciły składki emerytalne oraz podatki, niezbędne po pokrycia przyszłych deficytów FUS.

Trzeba jednak podkreślić, że wiarygodność zobowiązań wynikających z obligacji skarbu państwa kupionych przez OFE i zapisów księgowych na indywidualnych kontach w ZUS zasadniczo się różni. Odmowa wykupienia obligacji przez rząd jest sytuacją możliwą, ale w praktyce bardzo mało prawdopodobną. Trudno sobie wyobrazić, aby rząd odmówił wykupu jakiejś serii obligacji, które oprócz w OFE są także w portfelach wielu banków i międzynarodowych instytucji finansowych. Taka sytuacja jest równoznaczna z bankructwem kraju, które nadszarpuje wiarygodność kredytową państwa na wiele lat. Z kolei stan kont emerytalnych w ZUS lub tempo ich waloryzacji mogą być zmienione przez zwykłą ustawę. To właśnie dlatego bezpieczeństwo oszczędności zgromadzonych w OFE jest większe niż składek księgowanych w ZUS, które w praktyce są natychmiast wydawane na bieżące świadczenia. Tego ryzyka nie można bagatelizować, zwłaszcza biorąc pod uwagę losy kapitału zgromadzonego w Funduszu Rezerwy Demograficznej, który w przyszłym roku będzie w całości wydany na wypłatę bieżących emerytur. Te środki miały być przeznaczone na wypłatę emerytur, ale dopiero w kolejnych dziesięcioleciach.

Po drugie, jednym z oficjalnych argumentów na rzecz zmniejszenia składki do OFE jest chęć ograniczenia kosztów, jakie przyszli emeryci ponoszą z tytułu opłat od składki i za zarządzanie od tej części ich składek, które towarzystwa emerytalne inwestują w obligacje skarbowe. W przeciwieństwie do PTE, środki księgowane na nowym indywidualnym koncie emerytalnym w ZUS nie byłyby pomniejszane o opłatę dystrybucyjną (3,5 proc. od 2010 roku) ani o prowizję za zarządzanie (0,054 proc. aktywów rocznie). Utworzenie i prowadzenie tych nowych kont emerytalnych z pewnością spowodowałoby w ZUS pewne koszty, choć prawdopodobnie nie byłyby one wysokie.

Trzeba jednak podkreślić, że ZUS nie pobiera żadnych opłat od otrzymywanych składek, bo koszty jego działalności są pokrywane przez dotację budżetową, czyli z naszych podatków. W 2010 roku ZUS otrzyma z budżetu państwa na swoją działalność 3,4 mld zł, co w relacji do wielkości otrzymywanych składek stanowi 2,86 proc. To zbliżona kwota do prowizji pobieranych przez PTE. Z obowiązującej od przyszłego roku 3,5 proc. opłaty od składki, przychód PTE wynosi jedynie ok. 2,52 proc., bo 0,8 proc. składki to opłata dla ZUS z tytułu przekazania środków, 0,1 proc. opłata na KNF i dodatkowo 0,08 proc. – opłata na rzecznika ubezpieczonych.

Niewątpliwie warto dyskutować o wysokości opłat pobieranych przez PTE, ale nie poprzez redukcję składki do OFE. W szczególności warto przebudować system opłat w sposób, który w większym stopniu niż obecnie uzależni ich wysokość od wyników inwestycyjnych PTE.

Zamiast zmieniać proporcje podziału składki pomiędzy ZUS i OFE i tym samym naruszać konstrukcję nowego systemu emerytalnego, lepiej zastanowić się nad innymi sposobami uniknięcia przekroczenia 55 proc. relacji długu publicznego do PKB. Już gołym okiem widać, że bez reformy finansów publicznych nie da się tego zrobić.

Natomiast nowy system emerytalny w Polsce wymaga kilku istotnych, lecz innych niż się proponuje korekt:

1. Trzeba jak najszybciej wprowadzić bezpieczne subfundusze emerytalne, które dostosują strategię inwestycyjną do wieku ubezpieczonych. Tak zwane fundusze typu B, dla osób zbliżających się do wieku emerytalnego, inwestujące głównie w instrumenty dłużne (obligacje, bony) miały wejść w życie w 2005 roku. Niestety, ówczesny rząd nie przygotował odpowiedniego projektu i ostatecznie ustawowy zapis zobowiązujący go do wprowadzenia w życie funduszy bezpiecznych został wykreślony. Bez tych funduszy wysokość świadczeń z kapitałowej części systemu emerytalnego będzie silnie zależeć od stanu koniunktury na rynku akcji, a w efekcie będzie w dużym stopniu losowa. Chcąc zrekompensować skutki spadku cen akcji na giełdzie dla wysokości emerytur  osób, które przystąpiły do OFE i przejdą na emeryturę w latach 2009-2014, w tym roku parlament umożliwił im występowanie z OFE i przejście na tzw. emeryturę mieszaną. Tę emeryturę wylicza się częściowo według zasad starego systemu emerytalnego i z tego powodu jest ona wyższa niż gdyby ubezpieczony rozpoczął pobieranie emerytury w pełni w nowym systemie. Niemal wszystkie osoby, które nabyły prawo do emerytury w tym roku, przeszły na emeryturę mieszaną, która jest dla nich korzystniejsza pod względem finansowym. Dodatkowe koszty dla budżetu państwa z tytułu rezygnacji z OFE to ok. 0,45 mld zł do 2013 roku.

2.  Trzeba zdecydować, czy oprócz tzw. bezpiecznego funduszu utworzyć dodatkowo fundusz agresywny, adresowany do osób młodych. Dla ubezpieczonych, którzy mają przed sobą kilkadziesiąt lat gromadzenia składek, wskazany jest wysoki udział akcji w ich portfelu, bo w długim okresie przynoszą one wyższe stopy zwrotu niż inne formy inwestycji. Ekwiwalentnym rozwiązaniem byłoby utworzenie jedynie funduszu bezpiecznego i zwiększenie limitów na inwestycje w akcje w dotychczasowym funduszu.

3. OFE muszą mieć większe limity dla inwestycji zagranicznych. Obecnie mogą w nie lokować nie więcej niż 5 proc. swoich aktywów. Utworzenie funduszu agresywnego lub podniesienie limitu inwestycji w akcje w dotychczasowym funduszu znacząco zwiększy popyt OFE na te aktywa. Bardziej agresywne niż teraz inwestowanie w akcje jest właściwe dla osób do ok. 40 roku życia, które obecnie stanowią aż 70 proc. wszystkich członków OFE. Bez zwiększenia limitów inwestycyjnych i możliwości inwestowania za granicą, OFE będą przyczyniać się do powstawania baniek spekulacyjnych na warszawskiej giełdzie.

4. Trzeba uzależnić wysokość opłat pobieranych przez OFE od ich wyników inwestycyjnych. Optymalnym rozwiązaniem wydaje się system prowizji od zarządzania, składający się z możliwie małej części stałej i dużej części zmiennej, proporcjonalnej do osiąganych wyników inwestycyjnych. Obecny system opłat nie nakłada istotnych kar ani nie nagradza PTE, zależnie od ich wyników. Jedynym mechanizmem, mającym w założeniu zapewniać możliwie wysokie stopy zwrotu OFE, jest mechanizm minimalnej wymagalnej stopy zwrotu (MWSZ). Nie jest to jednak mechanizm optymalny. Uzależnienie minimalnej stopy zwrotu, jaką OFE muszą osiągnąć w danym okresie, od średniej ważonej stopy zwrotu wszystkich funduszy powoduje, że OFE są pośrednio karane za prowadzenie odmiennej polityki inwestycyjnej od swoich konkurentów, nie wykluczone, że potencjalnie lepszej w długiej perspektywie. W efekcie, zamiast kształtować strukturę portfela inwestycyjnego w sposób, który zapewni maksymalizację długookresowej stopy zwrotu, OFE koncentrują się głównie na stopie zwrotu w krótkim okresie. Taka sytuacja nie miałaby miejsca, gdyby wartość odniesienia stanowił wskaźnik niezależny od wyników poszczególnych OFE. Dobrym rozwiązaniem byłoby porównywanie stóp zwrotu osiąganych przez OFE z rentownością innych portfeli o podobnej strukturze aktywów, które dają stabilne zyski w długim okresie. W takich warunkach istniałyby bodźce do aktywnego lokowania gromadzonych funduszy bez konieczności naśladowania pozostałych graczy na rynku.

5. Nie wydaje się, aby obecnie istniała możliwość dalszego obniżania wysokości opłat pobieranych przez PTE. Ewentualna większa redukcja tych opłat może doprowadzić do wycofania się części PTE z rynku, a w efekcie do zmniejszenia konkurencji. To z kolei może mieć negatywny wpływ na efektywność kapitałowej części systemu emerytalnego. Na tle innych krajów europejskich, w których funkcjonuje obligatoryjny kapitałowy system emerytalny, łączne opłaty i prowizje  w Polsce są najniższe. Przykładowo, w perspektywie 40 lat gromadzenia składek, przy założeniu identycznych kwot wpłacanych do systemu kapitałowego i tych samych stóp zwrotu, przyszli emeryci w Polsce uzbierają o 12 proc. więcej kapitału niż w Bułgarii i aż o 25 proc. więcej niż w Słowenii.

Wiktor Wojciechowski,
ekonomista, członek zarządu Fundacji FOR, wicedyrektor Działu Analitycznego.
Jest doktorem nauk ekonomicznych, absolwentem Szkoły Głównej Handlowej w Warszawie. W latach 2004-2008 kierował Zespołem ds. Badań Rynku Pracy w Narodowym Banku Polskim, był też członkiem Rady Edukacji Ekonomicznej NBP.


Tagi


Artykuły powiązane

Popularne artykuły

test