• Wiktor Wojciechowski, Katarzyna Michalska

Dlaczego rynek pracy w Hiszpanii nie działa

18.07.2011
Choć skala recesji w Hiszpanii w latach 2008-2009 nie odbiegała od tej, jaką notowano w krajach strefy euro, to hiszpański rynek pracy doświadczył prawdziwego tsunami.

Protestujący na placu Puerta del Sol w Madrycie chcą głównie pracy. (CC BY-NC-ND gichristof)


Jeszcze nim na plac Syntagma w Atenach wyszli rozwścieczeni koniecznością cięć i oszczędzania Grecy, swój centralny plac Puerta del Sol w Madrycie okupowali przez wiele dni Hiszpanie. Narzekali jednak nie na konieczność reform lecz raczej na ich brak – przede wszystkim na rekordowe bezrobocie.

Od 2008 roku liczba pracujących w Hiszpanii zmniejszyła się o 2 mln osób, a stopa bezrobocia wzrosła z 9 do ponad 20 proc. i obecnie dwukrotnie przewyższa średnią w strefie euro. Redukcja zatrudnienia w Hiszpanii w latach 2008-2010 odpowiada aż za 75 proc. całkowitego wzrostu liczby bezrobotnych w całej strefie euro. Powyższe dane prowadzą do prostego pytania: dlaczego ostatni kryzys spowodował w Hiszpanii tak silny wzrost bezrobocia i co zrobić, aby je znacząco i trwale obniżyć.

Doświadczenia wielu krajów i wyniki licznych badań porównawczych wskazują, że większość międzynarodowych różnic w poziomie bezrobocia strukturalnego i poziomu zatrudnienia wyjaśniają czynniki instytucjonalne warunkujące elastyczność rynku pracy oraz siła i charakter wstrząsów, których doświadczają poszczególne gospodarki (np. Blanchard, Wolfers, 2000). Wspomniane czynniki instytucjonalne, to wszelkie regulacje prawne, które określają siłę bodźców przedsiębiorców do tworzenia nowych miejsc pracy (m.in. poziom klina podatkowego, stopień prawnej ochrony zatrudnienia, system negocjacji płacowych) oraz osób zdolnych do pracy (głównie dostępność, wysokość i okres pobierania zasiłków dla bezrobotnych lub innych świadczeń socjalnych).

Analiza ostatnich zmian na hiszpańskim rynku pracy pokazuje, że wysoki wzrost bezrobocia w Hiszpanii wynika z charakteru wstrząsu, jakiego doświadczył ten kraj po 2007 r. oraz z kształtu instytucji rynku pracy, które znacząco hamują wzrost zatrudnienia.

Wpływ wstrząsów na wzrost bezrobocia w Hiszpanii

Impulsem, który rozpoczął masowe zwolnienia w Hiszpanii było pękniecie bańki cenowej na rynku nieruchomości. W latach 2002-2007 realne ceny mieszkań w tym kraju wzrosły o 60 proc., dwukrotnie więcej niż np. w Stanach Zjednoczonych. W latach 2008 – 2010 realne ceny nieruchomości spadły z kolei o 15 proc. Głównymi przyczynami powstania bańki na rynku nieruchomości była ekspansja kredytowa stymulowana przez relatywnie niskie – biorąc pod uwagę tempo rozwoju gospodarczego i narastanie cen aktywów w Hiszpanii – stopy procentowe EBC oraz rządowy program dopłat do rat dla osób zaciągających kredyty hipoteczne. Skutkiem załamanie cen mieszkań w latach 2008 -2010 była redukcja zatrudnienia w budownictwie aż o 45 proc., czyli o ponad 1 mln osób. Co druga osoba, która w tych latach straciła pracę w Hiszpanii była wcześniej zatrudniona w budownictwie.

Duży wpływ na ponadprzeciętnie wysoki wzrost stopy bezrobocia w Hiszpanii w latach 2008-2010 w porównaniu do pozostałych państw strefy euro miało to, że głównym źródłem recesji w Hiszpanii było pęknięcie bańki cenowej na rynku nieruchomości, a nie np. załamanie eksportu (jak miało to miejsce w Niemczech). Znaczący i trwały spadek cen mieszkań wymusił silną redukcję zatrudnienia w budownictwie. Sposobem na uniknięcie bezrobocia dla osób, które utraciły pracę w tym sektorze nie była poprawa koniunktury na rynku nieruchomości, na którą nie można było szybko liczyć, ale znalezienie pracy w innych sektorach. Zmiana miejsca pracy wymaga jednak nie tylko zdobycia nowych kwalifikacji przez pracownika, ale przede wszystkim pracodawcy, który będzie skłonny go zatrudnić. Jest to szczególnie trudne w gospodarkach, które cechuje niska elastyczność prawa pracy.

Jest to jedna z przyczyn, dla których ożywienie gospodarcze i poprawa sytuacji na rynku pracy następuje zazwyczaj ze znacznie większym opóźnieniem po recesjach będących skutkiem pęknięcia baniek spekulacyjnych na rynku aktywów niż w przypadku recesji wywołanych załamaniem eksportu (IMF, 2010). Te różnice w reakcji gospodarek na kryzysy wywołane różnymi przyczynami można dobrze zobrazować analizując przebieg ostatniej recesji w Hiszpanii i w Niemczech. W latach 2008 -2009 w obu tych krajach PKB skurczył się realnie o ok. 5 proc., przy czym głównym źródłem recesji w Niemczech było załamanie globalnego popytu na dobra eksportowe (głównie o charakterze inwestycyjnym), a w Hiszpanii – spadek popytu wewnętrznego związany z krachem na rynku nieruchomości. O ile jednak Niemcy zaczęli odnotowywać wzrost gospodarczy już po roku, to ożywienie w Hiszpanii zaczęło się dopiero po 2 latach i – jak dotąd – jest ono znacznie wolniejsze niż w Niemczech. Co więcej, w latach 2008 – 2010 liczba pracujących w Niemczech wzrosła o 1,1 proc., a w Hiszpanii spadła aż o 10 proc.

Oprócz załamania w sektorze budowlanym, istotną przyczyną wzrostu liczby bezrobotnych w Hiszpanii był również silny i – co najważniejsze – trwały spadek popytu na wytwarzane dobra przemysłowe. W latach 2008-2009 wartość dodana w przetwórstwie przemysłowym spadła w Hiszpanii o 16 proc., niemal identycznie jak przeciętnie w całej strefie euro. W przeciwieństwie jednak do wielu innych gospodarek strefy euro, po okresie załamania Hiszpania nie odnotowała silnego ożywienia popytu w przetwórstwie przemysłowym. W 2010 r. tempo wzrostu wartości dodanej w hiszpańskim przemyśle było blisko 5-krotnie niższe niż przeciętnie w krajach strefy euro (1,5 proc. vs. 7 proc.). Jedną z najistotniejszych przyczyn stagnacji w hiszpańskim przemyśle jest jego niska konkurencyjność cenowa oraz brak możliwości jej szybkiej poprawy dzięki dewaluacji własnej waluty.

Hiszpania traciła swoją międzynarodową konkurencyjność cenową już w latach poprzedzających kryzys. Główną przyczyną tego zjawiska był zbyt szybki wzrost kosztów pracy w stosunku do osiąganej poprawy wydajności. Przykładowo, w latach 2005-2007 w przetwórstwie przemysłowym w Hiszpanii jednostkowe koszty pracy wzrosły o blisko 10 proc., co po Grecji było najwyższym wzrostem wśród wszystkich krajów strefy euro. Dla porównania, w analogicznym okresie jednostkowe koszty pracy w Niemczech spadły o 4 proc., a w Irlandii o 11 proc. Wzrost jednostkowych kosztów pracy w Hiszpanii został zahamowany dopiero w 2009 r., jednak stało się to głównie w wyniku silnej redukcji zatrudnienia, a nie ograniczenia dynamiki kosztów pracy.

Wpływ instytucji rynku pracy na wzrost bezrobocia w Hiszpanii

Wysoka redukcja liczby pracujących w Hiszpanii w reakcji na kryzys była skutkiem niskiej elastyczności wynagrodzeń względem zmian aktywności gospodarczej. Zamiast hamować dynamikę płac, większość przedsiębiorstw w Hiszpanii najczęściej zwalnia dotychczas zatrudnianych pracowników. Przyczynami tej niskiej elastyczności płac są szkodliwe instytucje rynku pracy.

Po pierwsze, system negocjacji płacowych w Hiszpanii sprzyja utrzymaniu się wysokiej presji płacowej niezależnie od stanu koniunktury. Poziom płac jest ustalany głównie na szczeblu poszczególnych sektorów lub regionów. W przeciwieństwie do wielu państw rozwiniętych – szczególnie skandynawskich – negocjacje te nie są koordynowane na szczeblu ogólnokrajowym. W Hiszpanii tylko 10 proc. pracowników ustala wynagrodzenia na poziomie swoich przedsiębiorstw. Płace pozostałych 90 proc. pracowników są negocjowane na poziomie sektorów lub regionów. Wynik tych negocjacji jest wiążący dla wszystkich pracowników, nawet wówczas gdy nie są oni w nich bezpośrednio reprezentowani.

Co więcej, negocjacje dotyczące dynamiki wynagrodzeń są prowadzone nie częściej niż raz na dwa lata, a w efekcie, płace dostosowują się do zmian inflacji i aktywności gospodarczej z bardzo dużym opóźnieniem. To z kolei skutkuje tym, że całkowite koszty pracy w Hiszpanii są wysokie w porównaniu do wydajności pracy wielu pracowników, zwłaszcza tych o niskich kwalifikacjach zawodowych oraz osób mieszkających w regionach słabiej rozwiniętych gospodarczo, gdzie wydajność pracy jest znacznie niższa od średniej dla całej gospodarki. Sektorowy system negocjacji płacowych w największym stopniu sprzyja wysokiej presji płacowej, która z kolei hamuje powstawanie nowych miejsc pracy.

Po drugie, regulacje dotyczące zwalniania pracowników w Hiszpanii należą do jednych z najbardziej restrykcyjnych wśród wszystkich krajów rozwiniętych, a w efekcie zwalnianie etatowych pracowników jest tam bardzo kosztowne. Wysokość odpraw dla osób zatrudnionych na stałe zależy od przyczyn zwolnienia. Gdy pracodawca chce zwolnić pracownika z przyczyn ekonomicznych lub jego nieodpowiednich kompetencji, wysokość odprawy wynosi 20 dni za każdy rok pracy, nie więcej jednak niż równowartość rocznej pensji. W pozostałych przypadkach – uznawanych za „niesłuszne zwolnienie” – wysokość odpraw wynosi nawet 45 dni za każdy przepracowany rok, co stanowi równowartość aż 3,5 rocznego wynagrodzenia. Niższe odprawy – w wymiarze 33 dni za każdy przepracowany rok – przysługują pracownikom do 30 roku życia oraz osobom, które były bezrobotne przed podjęciem pracy przez co najmniej 6 miesięcy. Koszty odpraw wypłacanych pracownikom w Hiszpanii są zdecydowanie wyższe niż w innych krajach UE-15, gdzie średnio wynoszą one 7 dni za każdy rok pracy, gdy zwolnienie wynika z przyczyn ekonomicznych oraz ok. 21 dni w pozostałych przypadkach.

W praktyce, sądy pracy w Hiszpanii najczęściej stają po stronie pracowników i nawet gdy przyczyną zwolnienia były względy ekonomiczne, to w niemal 90 proc. przypadków sądy uznają ich zwolnienie za „niesłuszne”. Chcąc uniknąć dodatkowych kosztów procesowych, większość pracodawców od razu wypłaca zwalnianym pracownikom wyższe odprawy.  Bardzo restrykcyjna ochrona pracowników zatrudnionych na stałe trwale ogranicza popyt na pracę w Hiszpanii, nawet w okresach ożywienia gospodarczego. Pracodawcy boją się przyjmować nowych pracowników, bo wiedzą, że w przypadku osłabienia koniunktury będą musieli ponieść znaczące koszty odpraw.

Po trzecie, wysokie koszty zwalniania osób ze stałymi umowami o pracę są główną przyczyną wysokiego udziału pracowników zatrudnionych na czas określony. W 2008 r. niemal co trzeci pracownik w Hiszpanii był zatrudniony na podstawie umowy czasowej,  wobec przeciętnie tylko 12 proc. w krajach OECD. Umowy te stały się bardzo popularne w Hiszpanii na początku lat 80., kiedy w następstwie częściowej liberalizacji kodeksu pracy znacząco zmniejszono koszty odpraw dla pracowników czasowych. Związki zawodowe nie zgodziły się jednak na analogiczne zmiany w odniesieniu do umów stałych. W latach 80. odsetek pracowników z czasowymi umowami o pracę wzrósł z 15 do blisko 35 proc. i utrzymał się na tym poziomie do 2007 r. W latach 2008-2010 odsetek pracowników zatrudnionych na czas określony obniżył się do ok. 25 proc. Spadek ten wynikał z tego, że dla przedsiębiorstw, które musiały ograniczyć zatrudnienie, zwolnienie pracowników czasowych było tańszym rozwiązaniem niż zwalnianie stałych pracowników. Dodatkowo, ostatnia recesja w Hiszpanii dotknęła w szczególności te sektory, w których tradycyjnie pracowało wiele osób zatrudnionych na czas określony (np. budownictwo). W latach 2008-2010 aż 80 proc. osób, które straciły pracę było wcześniej zatrudnionych na podstawie umów na czas określony. Większość z nich pracowała w budownictwie, przetwórstwie przemysłowym oraz handlu.

Znaczące różnice w stopniu ochrony przed zwolnieniem pracowników stałych i czasowych powodują dużą rotację pracowników czasowych i jest jedną z przyczyn, dla których pracodawcy niechętnie inwestują w podnoszenie ich kwalifikacji. Ponadto, różnice te powodują, że pracownikom czasowym w Hiszpanii bardzo trudno jest uzyskać stałą umowę o pracę. Przeciętnie tylko 20 proc. młodych Hiszpanów, którzy podejmują pracę czasową przekształca formę zatrudnienia na stałą umowę o pracę, w porównaniu do np. ponad 50 proc. w Wlk. Brytanii, gdzie ochrona  przed zwolnieniem pracowników ze stałymi umowami o pracę jest znacznie mniejsza.

Reforma

Wysokie bezrobocie i deficyt finansów publicznych zmusił rząd do rozpoczęcia reform rynku pracy. W latach 2007-2010 wpływy z podatków dochodowych, w dużej mierze zależne od liczby pracujących, spadły z 12,9 do 9,4 proc. PKB, a wydatki na transfery socjalne, głównie zasiłki dla bezrobotnych, wzrosły z 14,1 do 18,1 proc. PKB. Powyższe dane pokazują, że zapaść na rynku pracy była główną przyczyną deficytu sektora finansów publicznych w Hiszpanii. O ile jeszcze w 2007 r. kraj ten notował nadwyżkę w finansach publicznych w wysokości 1,9 proc. PKB, to w 2010 r. w budżecie brakowało aż 9,2 proc. PKB. Znaczący wzrost bezrobocia i wynikający z tego olbrzymi wzrost deficytu finansów publicznych przyczyniły się w Hiszpanii do przełamania oporu polityków przed reformami rynku pracy. We wrześniu 2010 r. hiszpański parlament przyjął zmiany w prawie pracy, które mają na celu trwale zwiększyć odsetek pracujących. Najważniejsze z nich to:

– Zwiększenie możliwości odstępowania przez przedsiębiorstwa od zbiorowych układów płacowych, ustalanych na szczeblu branżowym lub regionalnym oraz zwiększenie elastyczności w ustalaniu czasu pracy w ramach poszczególnych przedsiębiorstw. Powyższe zmiany powinny uelastycznić system wynagrodzeń, dostosować go do osiąganej wydajności pracy, a w efekcie pomóc firmom w dostosowywaniu się do negatywnych wstrząsów.

– Rozszerzenie i doprecyzowanie warunków, w których przedsiębiorstwo może zwolnić pracownika z przyczyn ekonomicznych. Ma to ograniczyć sytuacje, w których sądy pracy nakazują wypłatę pracownikom odpraw w wymiarze 45 zamiast 20 dni za każdy przepracowany rok. Dodatkowo, rozszerzono i doprecyzowano warunki, w których przedsiębiorstwo może zwolnić pracownika z przyczyn innych niż ekonomiczne. W efekcie, częściej niż dotychczas firmy będą mogły wypłacać pracownikom odprawy w wymiarze 33 dni zamiast 45 dni za każdy przepracowany rok.

– Likwidacja odpraw oraz utworzenie w ich miejsce od 2012 r. dla każdego pracownika indywidualnego konta w  specjalnym funduszu inwestycyjnym, na które pracodawcy będą co roku wpłacać równowartość wynagrodzenia za określoną liczbę dni pracy. Dokładna liczba nie została jeszcze ustalona. Pracownicy będą mogli wypłacić zgromadzoną kwotę w przypadku zwolnienia przez pracodawcę, konieczności zmiany kwalifikacji, zmiany miejsca zamieszkania lub kontynuować gromadzenie środków aż do zakończenia aktywności zawodowej. Wtedy zebrana kwota powiększy ich emeryturę.

– Stopniowe zwieszenie do 2015 r. wysokości odpraw dla pracowników czasowych, którzy zostają zwolnieni przed upływem trwania umowy z 8 do 12 dni pracy.

Bez wątpienia uelastycznienie systemu negocjacji płacowych oraz prawa pracy w zakresie wymiaru odpraw dla zwalnianych pracowników powinny przyczynić się wzrostu liczby pracujących, choć określenie skali tego wpływu jest obecnie trudne do oszacowania. Zmiany w systemie negocjacji płacowych są szczególnie ważnym elementem całej reformy, bo dotychczasowy, sektorowy system ustalania wynagrodzeń był w największym stopniu odpowiedzialny za wysoką presję płacową i niską konkurencyjność cenową hiszpańskiej gospodarki. Biorąc jednak pod uwagę wielkość Hiszpanii, najbardziej pożądana reforma w tym zakresie powinna polegać na całkowitej decentralizacji negocjacji płacowych, czyli na przeniesieniu ich z poziomu branż i regionów bezpośrednio do poszczególnych przedsiębiorstw.

Zmiany uelastyczniające prawo pracy są też istotne, ale najprawdopodobniej niewystarczające. Choć niepewność związana z kwalifikacją przyczyn zwolnienia pracowników przez sądy pracy powinna się zmniejszyć, to nie zostanie ona w pełni wyeliminowana. Ponadto, nawet po obniżeniu kosztów odpraw będą one wciąż relatywnie wysokie na tle innych krajów OECD, a poza tym w dalszym ciągu zwolnienie pracowników ze stałymi umowami o pracę będzie bardziej kosztowne niż pracowników czasowych. Skala dualizmu na hiszpańskim rynku pracy może się zatem zmniejszyć, ale nie będzie to prawdopodobnie znaczący spadek.

Wpływ pozostałych zmian przyjętych przez hiszpański parlament w 2010 r. na wzrost liczby pracujących może być neutralny lub wręcz negatywny. Po pierwsze, wprowadzenie indywidualnych kont na specjalnych funduszach inwestycyjnych, na które pracodawcy mają wpłacać pieniądze na poczet przyszłych odpraw dla zwalnianych pracowników może zwiększyć popyt na pracę wyłącznie wtedy, gdy łączne obciążenia z tego tytułu dla przedsiębiorstw będą niższe niż obecnie. Po drugie, planowane zwiększenie wysokości odpraw dla pracowników czasowych jest przykładem antyreformy. Zamiast usztywniać rozwiązywanie umów czasowych należy znacząco obniżyć koszty rozwiązywania stałych umów o pracę.

Do osiągnięcia trwałego wzrostu liczby pracujących ważne są również reformy, które zwiększą siłę bodźców bezrobotnych do poszukiwania i podejmowania pracy.

Do najważniejszych z nich należą:

– Skrócenie maksymalnego okresu pobierania zasiłków przez bezrobotnych z 2 lat do np. jednego roku. Liczne badania międzynarodowe wskazują, że długi czas pobierania zasiłków nie tylko obniża prawdopodobieństwo bezrobotnych do podjęcia pracy, ale także przyczynia się do wzrostu presji płacowej.

– Wzmocnienie pomocy dla bezrobotnych w znalezieniu zatrudnienia ze strony urzędów pracy, które powinny częściej i bardziej dokładnie niż dotychczas współpracować z bezrobotnymi w ustalaniu  indywidualnej strategii wychodzenia z bezrobocia.

Wiktor Wojciechowski i Katarzyna Michalska są ekonomistami Fundacji FOR; pełny raport na ten temat dostępny jest w Fundacji.


Tagi


Artykuły powiązane

Popularne artykuły

test