Unijny budżet 2014-2020: plan pola bitwy

Dzisiaj budżet Unii Europejskiej jest na poziomie 1 proc. sumy PKB wszystkich krajów członkowskich. Są głosy ekspertów, że stopień zaawansowania integracji Unii wymaga budżetu między 3,5 a 5 proc. Ale na to nikt się nie zgodzi - mówi dr Jacek Saryusz-Wolski, europoseł.
Unijny budżet 2014-2020: plan pola bitwy

Jacek Saryusz-Wolski

„Obserwator Finansowy”: Na jakim etapie są obecnie prace nad budżetem UE na lata 2014-2020?

Jacek Saryusz-Wolski: Pierwszy dokument w tej sprawie – tzw. „Reflection Paper” – pojawi się w końcu września, a formalna propozycja zostanie zgłoszona przez Komisję Europejską w kwietniu 2011 roku. O kształcie budżetu zgodnie z zasadami traktatu lizbońskiego współdecydować będą Rada Europejska, czyli państwa członkowskie, oraz Parlament Europejski. Wiadomo, że są kraje, które są płatnikami netto do unijnego budżetu, i te, które są beneficjentami netto. Te pierwsze dążą do ograniczania budżetu czy przynajmniej do tego, aby go nie zwiększać. Te drugie mają interes w zwiększaniu budżetu.

Czy to główna oś sporu dotyczącego budżetu?

Nie, to tylko jedna z tych osi. Dzisiaj budżet UE jest na poziomie 1 proc. sumy PKB wszystkich krajów członkowskich. Gdy po raz pierwszy po akcesji uczestniczyliśmy w przygotowaniu budżetu, Komisja Europejska mówiła o budżecie na poziomie 1,14 proc. PKB Unii, skończyło się na 1 proc., a poziom wykonania jest nawet niższy. Są głosy ekspertów, że stopień zaawansowania integracji Unii wymaga budżetu między 3,5 a 5 proc. Ale na to nikt się nie zgodzi.

Jednak w kryzysie, gdy państwa członkowskie zaciskają sakiewki, szczególnie potrzebne jest racjonalne i efektywne wydawanie środków. A na niektóre cele bardziej racjonalnie i efektywnie wydaje się pieniądze właśnie na poziomie europejskim, choćby dlatego, że to pozwala uniknąć dublowania wydatków. Dlatego powinno się zwiększyć budżet Unii, aby lepiej wydawana była całość środków publicznych, obejmujących budżety narodowe i unijny.

Ale potem ten wspólny unijny bochenek trzeba podzielić.

I to jest właśnie druga główna oś sporu, wynikająca z różnych interesów krajów członkowskich. Bogaci zachodni członkowie Unii mniej korzystają z polityki spójności w klasycznej postaci, a zwiększyliby swoje korzyści, gdyby była ona w większej mierze podporządkowana celom gospodarki opartej na wiedzy.

Jest taka niedopowiedziana teza, którą wspierają Brytyjczycy, Szwedzi, Holendrzy, Niemcy, w mniejszym stopniu Włosi i Francuzi, że albo będzie zgoda na modyfikację polityki spójności – w ich rozumieniu korzystną – albo nie będzie zgody na zachowanie czy zwiększenie budżetu. Z kolei nowe państwa członkowskie są zainteresowane funkcją redystrybucyjną budżetu, czyli – jak to się mówi „w języku unijnym” – polityką spójności. Chodzi o takie wydatkowanie pieniędzy, które pozwala zmniejszać różnice w poziomach rozwoju. Ta funkcja redystrybucyjna to nie żadna działalność charytatywna, jak się czasami mówi w debacie publicznej, tylko element kontraktu i struktury całego projektu integracji europejskiej.

Redystrybucja służy kompensowaniu tzw. asymetrycznych szoków możliwych przy otwarciu granic, przy swobodnym przepływie towarów, usług, kapitału i ludzi. Wewnątrz państw narodowych ta redystrybucja wynosi od ponad dwudziestu procent PKB w USA do 40 proc. PKB w Europie. Z tej perspektywy unijna redystrybucja na poziomie 1 proc. PKB jest skromna czy wręcz za niska.

Ale ta innowacyjność w ostatecznym rozrachunku jest także w polskim interesie, prawda?

Tak – w długofalowym. Natomiast w średniej i krótkiej perspektywie w dalece mniejszym stopniu. Można oczywiście walczyć o to, żeby nowoczesne rozwiązania technologiczne rozwijane były na przykład w średniej wielkości miastach Polski. Jednak dopóki tam nie będzie szerokopasmowego internetu, nie będzie autostrady i nie będzie różnych elementów infrastruktury, w tym kapitału ludzkiego, to ziarno tej innowacyjności nie padnie na żyzny grunt. A ta filozofia polityki spójności, przy której my obstajemy, jest nakierowana na stworzenie tego żyznego gruntu.

To kto ostatecznie decyduje o kształcie unijnego budżetu?

Instytucje unijne,  Komisja Europejska i Parlament Europejski, które opowiadają się za polityką wspólnotową i za raczej dużym budżetem. Z pewnością parlament jest najbardziej szczodrym twórcą budżetu. Na drugim biegunie są płatnicy netto, którzy opowiadają się za jak najskromniejszym budżetem. Objawem tego skąpstwa jest dążenie do renacjonalizacji niektórych programów wydatkowych Unii Europejskiej. Pojawiają się propozycje, aby niektóre programy realizować w ramach budżetów państw członkowskich.

To oczywiście jest dla nas niekorzystne i powodowałoby dezintegracyjne skutki, ponieważ różne państwa w różnym stopniu mogłyby sobie pozwolić na politykę regionalną, rozbudowę infrastruktury, na politykę rolną itd. A to by łamało zasady jednolitego rynku.

To jest trzecia, uzupełniająca oś, którą nazwałbym instytucjonalną. Państwa członkowskie, a zwłaszcza płatnicy netto, chciałyby jak największą częścią pieniędzy gospodarować same, a jak najmniej oddawać Brukseli. Bruksela zaś chciałaby jak najwięcej pieniędzy na polityki, które są realizowane na poziomie Unii.

Ale w sumie to nie jest tak, że w tym unijnym sporze jedne kraje są „za”, a inne „przeciw”. Raczej w każdym z krajów są siły polityczne i są grupy interesów, które są za bardziej, a inne za mniej szczodrym budżetem. Regiony europejskie, także z bogatych krajów, równie gorąco jak te kraje kohezyjne – czyli korzystające z polityki spójności – protestują przeciwko naruszeniu zasady całościowej polityki spójności, bo fundusze spójności w dużej mierze są zarządzane na poziomie regionów.

W efekcie regiony, nawet z bogatych krajów, są naszymi sojusznikami. Dlatego wsparcia w naszej sprawie będziemy oczekiwali od jednej z instytucji brukselskich, jaką jest Komitet Regionów. Stanowiska landów niemiecki rząd federalny nie może całkiem zlekceważyć. A landy, czy szerzej regiony w innych krajach, są bardziej skłonne myśleć w kategoriach rozwoju i wyrównywania poziomu niż ministrowie finansów, którzy z definicji skąpią.

Rozumiemy, że naszym interesem jest nie tylko to, żeby budżet  był jak największy, ale także chodzi nam o to, według jakich zasad będzie on dzielony?

W tej chwili jest silna tendencja, której przeciwstawiamy się wraz z innymi nowymi członkami UE, żeby wprowadzić segmentację budżetu. Żeby pion, który się zajmuje ochroną środowiska, miał własny budżet, ten, który się zajmuje transportem – własny, ten który się zajmuje klimatem, sprawami socjalnymi, energią i tak dalej – własny.

To nie sprzyja spójności programów wydatkowych. Na przykład jednym z istotnych zagrożeń jest bardzo niekorzystna propozycja, nad którą toczy się debata, żeby oderwać Europejski Fundusz Społeczny od całości polityki spójności i politykę zatrudnienia, czyli walki z bezrobociem, prowadzić osobno. Wtedy z innej kieszeni będziemy walczyli z bezrobociem, z innej budowali infrastrukturę, z innej wspierali małą i średnią przedsiębiorczość, z innej wydatki naukowo-technologiczne i tak dalej.

Pod hasłem segmentacji kryje się coś więcej niż tylko dyskusja o mniej lub bardziej funkcjonalnym działaniu budżetu. Czy chodzi o głębsze interesy?

Oczywiście. To zaczęło się od tego, co nazywam „lizbonizacją” polityki spójności. Zaczęły się pojawiać nowe potrzeby wydatkowe, skądinąd uzasadnione i ze wszech miar godne poparcia, jak na przykład inwestowanie w gospodarkę opartą na wiedzy i inne cele wymienione w strategii lizbońskiej. Ponieważ nikt nie był skłonny, by dorzucić pieniędzy, więc funduszom spójnościowym wciśnięto do wykonania te cele lizbońskie.

Gdyby tylko na tym się skończyło. Ale została otwarta puszka Pandory. Zaczęto się domagać  finansowania również innych celów w ramach polityki spójności. Tym szlakiem zaczęto do polityki spójności dodawać nowe cele – klimatyczne, energetyczne itd. – Tak, dostaniecie pieniądze, ale budujcie energooszczędne instalacje. – Tak, dostaniecie pieniądze, ale mają być wydawane zgodnie z kryteriami ochrony środowiska, itd.

Teraz następuje druga faza tego segmentowania, czyli dążenie do tego, żeby był oddzielny budżet na walkę z bezrobociem, infrastrukturę i inne cele. To by oznaczało poważny krok wstecz i zanik polityki spójności w jej klasycznej postaci, bo te programy trzeba będzie koordynować, żeby dały efekt rozwojowy.

Czy chcemy w tym rozdaniu coś zrobić z polityką rolną?

Kluczowym wyzwaniem kolejnej siedmiolatki unijnej jest to, aby w obszarze polityki rolnej zrównać warunki konkurencji na terenie całego jednolitego rynku. To nie oznacza, żeby dopłaty do hektara były wszędzie równe – od Grecji do Szwecji – ale chodzi o to, żeby panowały te same zasady. W tej chwili zróżnicowanie jest przeogromne, od ok. 500 euro na hektar w Grecji, do między 100 a 200 w nowych krajach członkowskich. Te wielkości są odniesione do tzw. plonów referencyjnych, czyli odpowiadają  historycznie i statystycznie opisanej przeszłości co do wydajności np. zboża z hektara w momencie przyjęcia danego kraju do Unii.

Chcemy zrównać warunki konkurencji – jeśli subsydiujemy wszystkich rolników, to niech to subsydiowanie odbywa się według podobnych zasad, żeby rolnik dostawał porównywalne pieniądze niezależnie od tego, gdzie jego gospodarstwo leży – czy to w Hiszpanii, czy w Polsce. Ewentualnie obszarem negocjacji może być propozycja, żeby to skorygować, nakładając zróżnicowanie oparte o siłę nabywczą.

A ile, Panie Przewodniczący, my chcemy dostać pieniędzy w tej nowej perspektywie budżetowej? Tyle samo co w tej? 68 miliardów euro?

My używamy w tym kontekście arytmetycznego znaku „≥”. Czyli – nie mniej, a daj Boże więcej. I najważniejsze jest tutaj po pierwsze zapobieżenie sektoryzacji czy segmentacji, a po drugie renacjonalizacji tych programów unijnych.

Rozmawiali: Ryszard Holzer i Krzysztof Nędzyński

Dr Jacek Saryusz-Wolski jest europosłem, przewodniczącym polskiej grupy w Europejskiej Partii Ludowej w Parlamencie Europejskim, byłym wiceprzewodniczącym Parlamentu Europejskiego. Wiceprzewodniczący Platformy Obywatelskiej i wiceprzewodniczący Europejskiej Partii Ludowej.

Jacek Saryusz-Wolski

Tagi