• Jacek Kalinowski

Zmiany w finansowaniu uczelni to szansa na wzrost znaczenia polskiej nauki

05.07.2017
W roku akademickim 2018-2019 ma wejść w życie nowa ustawa o szkolnictwie wyższym, a największe zmiany dotkną systemu finansowania uczelni. Dotychczasowy model zdobywania przez uczelnie przychodów głównie z opłat za studia nie ma już racji bytu, choćby z powodu niżu demograficznego.

Dr Jacek Kalinowski (Fot. Uniwersytet Łódzki)


Uczelnie publiczne finansowane są z dotacji budżetowych, środków zewnętrznych (np. z UE) oraz przychodów własnych. Rząd zdecydował się na dość radykalne rozwiązanie już od roku 2017 – istotną zmianę algorytmu podziału dotacji dydaktycznej (podstawowej), stanowiącej główne źródło finansowania uczelni publicznych.

W budżecie państwa na 2017 rok przeznaczono na szkolnictwo wyższe i naukę łącznie ponad 20 mld zł. Ponad połowa tej kwoty (10,5 mld zł) to środki przeznaczone na działalność dydaktyczną. Dodatkowo udział przychodów z dotacji dydaktycznej w przychodach ogółem publicznych uczelni wyższych w Polsce od wielu lat systematycznie rośnie.

W zależności od typu uczelni przychody z działalności dydaktycznej stanowią 70 – 93 proc. wszystkich przychodów operacyjnych. W 2015 r. przychody z działalności dydaktycznej uczelni wyższych wynosiły średnio 83 proc. Przeciętnie ok. 79 proc. tych przychodów pochodzi z dotacji budżetowych.

Zmiana zasad finansowania

Nowy wskaźnik SSR (students-staff ratio), który pojawił się w algorytmie podziału dotacji w  2017 roku, jest konsekwencją całkowicie odmiennego podejścia do dydaktyki w uczelniach. Współczynnik SSR oznacza liczbę studentów przypadających na jednego pracownika akademickiego. Jego pożądana wartość ustalona została na 13, tzn., że modelowym stanem, który nie skutkuje zmniejszeniem dotacji, jest nie większa niż 13 liczba studentów przypadających na jednego nauczyciela w skali uczelni.

Do tej pory, w dużym uproszczeniu, jednostki te dostawały tym więcej pieniędzy z dotacji, im więcej miały studentów. Zasada ta uległa radykalnemu odwróceniu – teraz duża liczba studentów oznacza nie wzrost, a spadek dotacji.

Do tego momentu Ministerstwo Nauki i Szkolnictwa Wyższego „promowało” uczelnie, które przyjmowały najwięcej studentów. Zatem większość szkół wyższych dostosowało swoje działania do takiej polityki, przeznaczając istotne środki finansowe na działania promocyjne, zatrudniając pracowników administracyjnych w celu zwiększania efektywności pozyskiwania nowych studentów oraz ustalając wysokie limity rekrutacyjne. W tym kontekście wprowadzenie nowego algorytmu jest powszechnie krytykowane.

Z jednej strony nowy algorytm jest odpowiedzią na zgłaszany od dłuższego czasu postulat akademików, aby podnieść rangę uczelni przez zmniejszenie liczby studentów przypadających na jednego nauczyciela. Oznacza to, że dostęp dla studentów do uczelni – szczególnie tych najlepszych – powinien być znacznie trudniejszy i powinien wymagać od kandydatów większego poziomu wiedzy i innych umiejętności. Z tego punktu widzenia sposób podziału dotacji według nowego algorytmu jest oceniany pozytywnie.

Powszechnie uważa się jednak, że termin wprowadzenia zmian jest zbyt szybki, gdyż zmiana zasad obowiązująca od początku tego roku 2017 r. została uchwalona zaledwie 2 tygodnie wcześniej, 16. grudnia 2016 r.

Każda zmiana pociąga za sobą zarówno potencjalne korzyści, jak i ryzyka. Doświadczenia zagraniczne w finasowaniu uczelni wyższych wyraźnie wskazują, że odpowiedni dobór mierników efektów i właściwe uwzględnienie ich wartości są bardzo trudne. Większe finansowanie nauki jest jednak niezbędne do nadania polskiej gospodarce charakteru innowacyjnego, a system finansowania powinien zachęcać uczelnie do przeznaczania większej ilości środków na badania i rozwój.

Nowy model finansowania powinien uniemożliwiać masową rekrutację studentów. Według nowych zasad duża liczba studentów oznacza spadek dotacji.

Funkcjonujący obecnie i przez ostatnie lata model zdobywania przez uczelnie przychodów własnych głównie z opłat za studia (np. niestacjonarne) nie ma już racji bytu. Wynika to chociażby z niżu demograficznego, co potwierdza spadająca z roku na roku liczba studentów studiów niestacjonarnych.

Nowy model finansowania powinien stawiać na efektywność, być zorientowany na cel i konkurencyjny, a jednocześnie stabilny, zapewniający możliwości rozwoju i większą autonomię w dysponowaniu środkami. Istotna jest stabilność (przewidywalność) finansowania, dlatego też zasady finansowania uczelni nie powinny być zmieniane zbyt gwałtownie – powinny być ewolucyjne, długoterminowe.

Zmiany powinny być szansą na rozwój i wzrost konkurencyjności polskiej nauki na świecie. Założenia i kierunki zmian należy ocenić pozytywnie, jednak zazwyczaj o końcowym efekcie decydują rozwiązania szczegółowe, a tych jeszcze nie ma. O powodzeniu wprowadzanych zmian zadecyduje determinacja lub jej brak u rządzących, aby nowe rozwiązania nie służyły realizacji celów krótkookresowych (np. przejęciu kontroli nad uczelniami wyższymi), lecz by realizowały szczytne cele i hasła, które od blisko roku tak często są głoszone w dialogu ze środowiskiem akademickim w Polsce.

Nowe zasady podziału dotacji

Nowy algorytm podziału dotacji dydaktycznej zastosowany w 2017 roku prawdopodobnie nie jest ostateczny. Trwa dyskusja nad jego finalnym kształtem, można sformułować kierunki zmian w tym zakresie:

  • Model finansowania – prawdopodobnie będzie to model mieszany, złożony z dwóch głównych części:

1) środki dzielone według algorytmu opartego na różnych wskaźnikach (tzw. model instytucjonalny),

2) finansowanie celowe w formie konkursów, grantów (tzw. model projektowy).

Nie są jeszcze ustalone proporcje, natomiast wydaje się, że celem jest, aby środki z dotacji pokrywały najbardziej podstawowe koszty utrzymania uczelni, zaś środki projektowe były przeznaczone na realizację działalności badawczej lub naukowej.

  • Podział uczelni wyższych na trzy grupy, roboczo określane jako: badawcze, badawczo-dydaktyczne oraz dydaktyczne. Dla każdej z tych grup ma być wypracowana odrębna forma algorytmu. W przypadku uczelni badawczych często pada sugestia, aby miały one finansowanie kontraktowe wieloletnie. Rozwiązanie to ma dużą szansę na realizację.

Jako wzorcowy model finansowania szkolnictwa wyższego podaje się model niemiecki, w którym premiowane jest finansowanie jednostek wybitnych, osiągających ponadprzeciętne rezultaty. Najprawdopodobniej zarówno nowy algorytm, jak i finansowanie kontraktowe, będą zawierały szereg elementów odnoszących się do wskazanych celów. Z dotychczasowej dyskusji i zapowiedzi przedstawicieli MNiSW wynika, że prawdopodobnie docelowe rozwiązanie dotyczące modelu finansowania uczelni wyższych w Polsce będzie zbliżone w swoich założeniach do rozwiązania niemieckiego.

W modelu niemieckim uczelnie finansowane są z trzech głównych źródeł finansowania: dotacja podstawowa, środki projektowe oraz zewnętrzne środki finansowe na badania własne (przy czym są to również środki budżetowe, dystrybuowane przez powołane do tego agencje rządowe). Dotacja podstawowa to zazwyczaj niewiele ponad 50 proc. całego budżetu uczelni, jej cechą jest stabilność i powtarzalność roczna co do reguł i końcowej kwoty. Pozostałe środki finansowe uczelnia zdobywa w formie konkursowej. Szkoła ma jednocześnie dużą autonomię i swobodę, np. w kształtowaniu oraz różnicowaniu poziomu wynagrodzeń.

 

  • Jedną z barier w obecnym modelu finansowania jest zbyt duża liczba rozproszonych strumieni pieniędzy, które muszą być „znaczone” w systemie rachunkowości. Nierzadko ich liczba jest mierzona w setkach. Dyskutowana zmiana zakłada połączenie przede wszystkim dwóch podstawowych dotacji w jedną: dotacji dydaktycznej oraz dotacji statutowej. Wydaje się, że ma ona również duże szanse na realizację.
  • Utrzymane powinno zostać rozwiązanie, wprowadzone w roku 2017, premiowania uczelni za przyjmowanie najlepszych maturzystów.
  • Nowy model finansowania powinien uniemożliwiać masową rekrutację studentów.
  • W systemie finansowania uczelni wyższych powinno dojść do znacznego wzmocnienia roli jakości badań naukowych mierzonej wynikami zreformowanej ewaluacji działalności naukowej.
  • W świetle deklaracji przedstawicieli MNiSW nowy algorytm powinien być prostszy niż obecny. Deklaracje te stoją jednak w sprzeczności z wcześniej przedstawionymi propozycjami zmian. Z jednej strony projektodawcy nowych rozwiązań podkreślają, że im więcej parametrów w algorytmie, tym gorzej, bo rola każdego z nich maleje, z drugiej zaś poddają pod dyskusję środowisku akademickiemu coraz to nowsze propozycje kolejnych mierników efektywności uczelni.
  • Konkursy (granty) dla uczelni powinny być konsolidowane, tak, aby było ich mniej ilościowo, natomiast każdy z nich powinien posiadać znacznie większą kwotę do podziału. Pierwszym przykładem implementacji tego rozwiązania jest ogłoszony pod koniec maja 2017 r. Zintegrowany Program Uczelni POWR.03.05, w ramach którego do rozdystrybuowania konkursowego jest 1 mld zł.

Dr Jacek Kalinowski jest zastępcą kwestora Uniwersytetu Łódzkiego, pracuje w Katedrze Rachunkowości na Wydziale Zarządzania UŁ.  Na co dzień uczestniczy w dyskusjach związanych z przystosowywaniem uczelni w Polsce do zasad nowego algorytmu podziału dotacji dydaktycznej.

(źródło: Wydział Zarządzania UŁ) 


Tagi


Artykuły powiązane

Popularne artykuły

test