Fiskalna krawędź: odsunąć się czy skakać

Paul Krugman wzywa, by się nie układać z Republikanami. (CC BY NC SATaekwonweirdo)

Prezydent Barack Obama i spiker Izby Reprezentantów, Republikanin John Boehner na spotkaniu 16 listopada rozpoczęli „wielkie targi” (great bargain) dotyczące metody, dzięki której Ameryka zredukuje w ciągu 10 nadchodzących lat swój deficyt o 1,3 biliona dolarów. Próba wypracowania kompromisu, którą niektóry komentatorzy nazywają „wielką zdradą”, to już kolejna runda negocjacji.

Pierwszą, bezowocną, stoczono w 2011 roku, gdy USA zbliżały się do maksymalnego dopuszczalnego poziomu długu (debt ceilling). Demokratów reprezentowała wówczas Kongresmenka Nancy Pelosi, Republikanów – Eric Cantor. Do kompromisu nie doszło, głównie z uwagi na brak porozumienia co do możliwości dociążenia podatkowego najbogatszych Amerykanów oraz zakresu cięć w tzw. programach uprawnieniowych. Zamiast wieloletniego planu oszczędnościowego, wprowadzono prowizorkę, ustawę Budget Control Act 2011.

Właśnie na jej mocy, jeśli amerykańscy politycy nie wypracują innego modelu cięć i zwiększenia przychodów państwa, w 2013 roku rozpoczną się automatyczne cięcia budżetowe. Do tego zaczną obowiązywać wyższe stawki podatków, a także zniesione zostaną ulgi podatkowe dla najbogatszych wprowadzone w 2001 roku przez administrację George’a Busha. Owo połączenie cięć wydatków i podwyżek podatków, zwane jest właśnie przez ekspertów i publicystów budżetowym klifem (fiscal cliff). Mówi się, że Ameryka może spaść z niego wprost w kolejną recesję.

O zjawisku fiscal cliff ciekawie pisał w Obserwatorze Finansowym Jakub Olipra (Amerykańska gospodarka pod pręgierzem podatków). „Jeżeli obecnie obowiązujące prawo nie zostanie zmienione, to już w przyszłym roku amerykańska gospodarka może wejść w głęboką recesję, pociągając za sobą resztę świata”, pisał Olipra.

Część amerykańskich komentatorów wypowiada się w podobnym tonie, inni mówi łagodniej. Ci drudzy powołują się na dane z raportu Kongresowego Biura Budżetowego (CBO) z 8 listopada 2012 r. i konsekwencje stoczenia się ameryki w budżetową przepaść określają jako „łagodną recesję” (mild recession). W raporcie CBO można bowiem przeczytać prognozę spadku PKB o 0,5 procent w 2013 roku (liczonym od IV kwartału 2012 do IV kwartału 2013) i ponowny wzrost gospodarki od końca 2013 roku:

(…) if all of that fiscal tightening occurs, real (inflation-adjusted) gross domestic product (GDP) will drop by 0.5 percent in 2013 (as measured by the change from the fourth quarter of 2012 to the fourth quarter of 2013)—reflecting a decline in the first half of the year and renewed growth at a modest pace later in the year.

Korepetycje z gospodarki

W dyskusji o fiscal cliff ciekawe jest to, że stanowi ona dobrą lekcję wiedzy o gospodarce dla Amerykanów. W sieci można znaleźć masę edukacyjnych filmów o tym zjawisku, takich jak nagranie dziennikarza „The Wall Street Journal”, Davida Wessela, pt. „Everything you ever wanted to know about the fiscal cliff”.

Przekazuje on trzy kluczowe informacje, oczywiście w pewnym publicystycznym tonie. Z filmu dowiadujemy się więc przede wszystkim, że na skraj przepaści wysłali Amerykę już w zeszłym roku prezydent Obama i Kongres. Że uskok jest przeraźliwy. I że Stany spadną z tej przepaści, chyba, że znajdą jakieś inne oszczędnościowe rozwiązanie:

Last summer president Obama and Congress did something really unusual: they built a fiscal cliff (…) And they put the US economy on course to go over his cliff at the end of the year. Unless they come up with some alternative way to reduce the deficit by 1.3 trillion dollars over the next decade.

Po drugie, Wessel pokazuje, że politycy nie mają pojęcia, co zrobić w tej sytuacji. Wessel przytacza wypowiedzi ekspertów obu stron sceny politycznej – a wszystkie są ogólnikowe. Alice Rivlin, ekspert ds. budżetowych Demokratów, dyrektor Biura Zarządzania i Budżetu Białego Domu (Office of Management and Budget) jeszcze za Clintona mówi, że politycy muszą coś zrobić, żeby zarówno poradzić sobie z bieżącym problemem jak i stworzyć ramy polityczne dla działań oszczędnościowych w przyszłości: They must do something. The most sensible thing to do is the combination of kicking the can down to road and putting in place a framework for solving the larger problem.

Kevin Hassett doradca Mitta Romneya z kampanii prezydenckiej przekonuje, że przede wszystkim trzeba uczciwie podejść do kwestii naprawy programów uprawnieniowych (entitlement programs): What we need to do is credibly commit to fix the entitlements. And by credibly I mean the creadibly. Nic nowego.

Film Wall Street Journal to oczywiście uproszczenie. Specjaliści raczej odradzają typowanie winnych dzisiejszej sytuacji. W tekście pt. „The Fiscal Cliff: There is no alternative” (Project Syndicate) były wiceprezes agencji ratingowej Moody’s, Christopher T. Mahoney, apeluje nawet o zaniechanie rozliczeń: „There is no need to rehash the debate about whether President Obama or Speaker Boehner was responsible for the failure to reach a bipartisan „grand compromise” in the summer of 2011 durig the debt ceilling crisis”. Nie jest też prawdą, że amerykańscy eksperci i analitycy są w kwestii klifu budżetowego bezradni. Ale o tym w dalszej części tekstu.

Trzecia informacja zawarta w videoartykule “Everything you ever wanted to know about the fiscal cliff” to obrazowy opis amerykańskiego budżetu.  Widząc go z takiej perspektywy z pewnością łatwiej zrozumieć całą debatę budżetową, która toczy się tej powyborczej jesieni w Stanach. David Wessel podaje pięć faktów o amerykańskim budżecie:

– aż w 63 proc. „leci on na autopilocie”, a więc 63 proc. federalnych pieniędzy wydatkowanych jest na ubezpieczenia społeczne, medicare, medicaid i inne programy, ustanowione już dużo wcześniej (przed danym rokiem budżetowym),

– 25 proc. federalnych pieniędzy idzie na ochron zdrowia; to więcej niż w przeszłości (w 1960 roku było to 10 proc.), a wydatki jeszcze wzrosną (w przyszłości mają pożerać 33 proc.),

– administracja zatrudnia 4 mln ludzi, ale zwolnienie ich wszystkich mogłoby zaoszczędzić do budżetu maksymalnie 435 mld dolarów, czyli nie zredukuje deficytu nawet o jedną trzecią,

– na obronę USA wydaje 700 miliardów dolarów rocznie, co stanowi sumę wydatków na obronę 17 krajów świata, takich jak: Chiny, Wielka Brytania, Francja, Japonia, Niemcy, Arabia Saudyjska, Indie, Rosja, Włochy, Brazylia, Południowa Korea, Australia, Turcja, Kanada, Hiszpania, Zjednoczone Emiraty i Izrael razem wziętych,

– na przestrzeni ostatnich 30 lat amerykańskie rodziny z roku na rok odprowadzały w formie podatków coraz mniejszą część swoich przychodów (Wessel pokazuje infografikę z której wynika, że rodzina klasy średniej odprowadzała w 1981 roku do budżetu 19,2 procent swoich przychodów, a w 2007 – 14,3 procent), zwiększone wydatki państwa finansowane były więc głównie z podatków ze zwiększonych przychodów najbogatszych Amerykanów oraz z zagranicznych pożyczek (USA pożyczyły 36 centów na każdego z 1 wydanego dolara).

W eksperckiej dyskusji na temat fiscal cliff nie padają już tak obrazowe porównania. Blogosfera zastanawia się głównie nad tym, co się stanie, kiedy Ameryka wpadnie w budżetową dziurę (niektórzy uważają, że wręcz powinna) oraz jakie są szanse na to, że politycy oddalą kraj od przepaści dzięki kompromisowi.

Mahoney: warto skoczyć

Christopher T. Mahoney, były wiceprzewodniczący rady dyrektorów agencji ratingowej Moody’s przekonuje, że nie ma alternatywy dla skoku w przepaść. W tekście pt. „The Fiscal Cliff: There is No Alternative” z 5 listopada (Project Syndicate) przypomina, że od 2007 roku do dziś relacja długu publicznego (chodzi mu konkretnie o amerykańską miarę debt hold by the public) do PKB wzrosła z 40% do 80% i bez drastycznej zmiany polityki wzrośnie do 90 proc. w ciągu najbliższych 10 lat. Jedyny sposób na to, by zejść ze ścieżki, która jego zdaniem doprowadzi do najgorszej od czasów II wojny światowej kondycji finansowej Ameryki, to poddać się rygorowi klifu:

The ratio of debt hold by the public to GDP has risen from below 40 per cent in 2007 to almost 80 per cent today. Without a drastic change in course, the CBO predicts that ten years from now the ratio will climb to 90 per cent, the highest level in postwar history (…) I have no confidence that Congress can reach a lame-duck deal that will rein in our large and unaffordable deficit. I think that the only way to move toward fiscal discipline is to jump off the fiscall cliff in January.

Powołując się na dane z raportu CBO wspomnianego wyżej, Mahoney tłumaczy że scenariusz klifu fiskalnego, zakładający wygaśnięcie ulg podatkwych ery Busha, ograniczenie świadczeń Medicare, automatyczne cięcia wynikające z Budget Control Act 2011 oraz wygaśnięcie niektórych ulg dla bezrobotnych, może przynieść Ameryce jedynie pozytywne skutki: spadek deficytu do 641 miliardów dolarów w roku fiskalnym 2013 (czyli do 4 proc. PKB), a następnie do 2,4 proc. PKB w roku 2014 i 0,9 proc. do roku 2020. Tym samym dług publiczny USA ma spaść z poziomu 77 proc. PKB w 2014 roku do poziomu 58 proc. PKB w 2020 roku. Przyczynią się do tego rosnące wpływy do budżetu – z 16 proc. PKB w 2012 roku do 20 proc. w 2014 i 21 proc. w 2020 roku. Cały ten scenariusz Mahoney nazywa Fiscal Cliff Scenario (FCS):

Under the CBO’s “fiscal cliff” scenario (FCS), budget deficits are projected to continue to shrink—to 2.4% of GDP in 2014 and to 0.9% by 2022. With deficits small relative to the size of the economy, debt held by the public is projected to drop relative to GDP—from about 77% in 2014 to about 58% in 2022 (which would be consistent with AAA bond ratings).

Most of the projected decline in the deficit occurs because revenues are set to rise considerably—from 16% of GDP in 2012 to 20% in 2014 and 21% in 2022. Between 2012 and 2014 alone, revenues in CBO’s “fiscal cliff” scenario shoot up by one-quarter as a share of GDP.

Outlays, by contrast, are projected to be a smaller share of GDP in 2022 under the FCS (22%) than they are in 2012 (23%). Discretionary spending is projected to decline relative to GDP throughout the next 10 years because of the caps on discretionary funding under the FCS. By CBO’s estimate, discretionary spending will fall to 6% of GDP by 2022—the lowest level in at least 50 years.

Mahoney cytuje dalej CBO, które twierdzi, że gospodarka wprawdzie osłabnie – czyli PKB spadnie o wspomniane 0,5 proc. w ciągu 2013 roku, ale zacznie odbijać szybko,  jeszcze w 2013. Bezrobocie początkowo wzrośnie: do 9 procent w II połowie 2013 roku, ale szybko zacznie spadać – do 8,4 proc. w IV kwartale 2014 i 5,7 proc. w IV kw. 2017 roku:

Under the FCS, the deficit will shrink to an estimated $641 billion in fiscal year 2013 (or 4% of GDP), almost $500 billion less than the shortfall in 2012. The CBO forecasts that such fiscal tightening will lead to economic conditions in 2013 that will probably be considered a recession, with real GDP declining by 0.5% between the fourth quarter of 2012 and the fourth quarter of 2013 and the unemployment rate rising to about 9% in the second half of calendar year 2013.

Under the FCS, as the economy adjusts to a lower path for budget deficits, real GDP is projected to begin growing again in late 2013. The pace of economic expansion will average 4.3% from 2014 through 2017, CBO projects. As economic growth picks up, the unemployment rate is projected to decline to 8.4% in the fourth quarter of 2014 and to 5.7% by the fourth quarter of 2017.
Za CBO Mahoney opisuje skutki ewentualnych alternatywnych polityk. Określa je jako  AFS – Alternative Fiscal Scenario. Przekonuje, że jeśli zachowane zostaną ulgi podatkowe, a mechanizm redukcji wydatków nie włączy się itd., deficyt budżetowy w 2013 roku sięgnie 1,0 bln dolarów, a w latach 2014-2022 będzie wyższy niż 5 proc. PKB. Dług publiczny wzrośnie do 2022 roku do poziomu 90 proc. i będzie najwyższy od czasów II wojny światowej:

Under the AFS, deficits over the 2014–2022 period would be much higher than those projected under the FCS, averaging about 5% of GDP rather than 1%. Revenues would remain below 19% of GDP throughout that period, and outlays would rise to more than 24%. Debt held by the public would climb to 90% of GDP by 2022— higher than at any time since shortly after World War II.

>>Rozwinięcie scenariusza alternatywnego w artykule Mahoneya

Autor konkluduje, że Ameryka nie skorzysta z terapii szokowej, choć byłaby ona jak najbardziej wskazana. Politycy, zdaniem byłego wiceprzewodniczącego Moody’s, raczej odsuną kraj od przepaści, popychając go w „pewną ruinę” (ultimate ruin).

Bardziej optymistyczny głos w tym względzie dochodzi z Europy. Free Exchange – blog tygodnika „The Economist” w artykule z 8 listopada, zatytułowanym „The Obamney tax plan” antycypuje polityczny kompromis w kwestii redukcji amerykańskiego długu.

Free Exchange: kompromis między słowami

Free Exchange pisze, że w swojej mowie rozpoczynającej drugą kadencję, Barack Obama mówił subtelnie o „reformie podatkowej”, a nie o „stawkach podatkowych”. Zdaniem Free Exchange jest to znak, że Obama otwiera się na dialog z Republikanami, którzy na słowa „podniesienie stawek podatkowych” reagują jak płachta na byka. Według bloga również późniejsze słowa Johna Boehnera okazują się znamienne – powtórzył swój sprzeciw wobec podnoszeniu stawek podatkowych w przeciwieństwie do koncepcji podnoszeniu przychodów państwa.

Między słowami więc Free Exchange znajduję istotę tego, co może w przyszłych tygodniach wydarzyć się na Kapitolu: porozumienia Demokratów i Republikanów w sprawie zwiększenia wpływów podatkowych państwa, niekoniecznie będących wynikiem podniesienia stawek podatkowych:

„Within those two statements lies the nucleus  of a deal: raising tax revenue through some means other than higher tax rates. There are myriad ways of doing this; the trick is to find one that both Democrats and Republicans can live with”.

Jak można to zrobić? Free Exhange jako pomysł podsuwa łatanie luk prawnych oraz obcięcie tzw. wydatków podatkowych państwa, czyli wprowadzenie limitów odliczeń podatkowych (np. od odsetek kredytów hipotecznych) i różnego rodzaju ulg. Bloger przypomina, że takie rozwiązanie (tzw. cap on deductions) w odniesieniu się do rodzin zarabiających więcej niż 250 tysięcy dolarów rocznie miał godzić się Romney (zresztą za ekonomicznym guru Republikanów Martinem Feldsteinem, który proponował to w 2011 roku). Ograniczenie tylko niektórych odpisów mogłoby dać, wg wyliczeń think tanku Tax Policy Center, aż 749 mld dolarów oszczędności w ciągu 10 lat:

I don’t have a ready estimate of how much capping deductions for those earning more than $250,000 would raise. But you can ballpark it by looking the Tax Policy Center’s estimates for capping itemized deductions at $50,000. It would raise $749 billion over 10 years, within the $800 billion that Mr Boehner has previously agreed to.

Można polemizować, czy jest to tylko teoretyzowanie, czy Republikanie rzeczywiście mogliby zgodzić się na taki sposób zwiększenia przychodów rządu federalnego. Wszak likwidacja luk prawnych i ograniczenie ulg oraz odliczeń  same w sobie są ingerencją w system podatkowy i sprawiają, że obywatele zaczynają odprowadzać do systemu więcej.

Free Exchange upiera się jednak, że dialog – a zatem i kompromis – jest możliwy. Zaznacza warunki brzegowe. Dla Demokratów: podatek musi być progresywny, zatem najbogatsi Amerykanie muszą oddać największy odsetek przychodów do wspólnej kasy. Dla Republikanów: nie wolno mieszać w stawkach podatkowych:

„So the price for Democrats is that tax reform must be progressive: after-tax incomes of people at the top must be squeezed more than for people at the middle. (…) The appeal for Republicans is that no one’s rates go up, and the preferential rate for capital gains and dividends is preserved”.

Free Exchange szuka możliwości kompromisu w obszarze ograniczeń odliczeń podatkowych (czyli w ograniczeniu tzw. wydatków podatkowych), zwraca jednak uwagę, że istotna w negocjacjach będzie też dyskusja nad ograniczeniem innych wydatków federalnych:

„Agreement on taxes constitutes only half of a deal. Republicans will accept higher tax revenue only if accompanied by spending cuts. Mr Obama is okay with cuts, but perhaps not the cuts to entitlements that Republicans want”.

Atmosferę optymizmu przedłużył na weekend 17-18 listopada rzecznik prasowy Johna Boehnera, Brendan Buck. Po piątkowym spotkaniu Obamy z liderami Kongresu, na swoim tweeterze zamieścił zdjęcie butelki wina, którą prezydent USA sprezentował Boehnerowi z okazji sobotnich urodzin: http://twitter.yfrog.com/odun7rggj

Krugman: Nie układajmy się!

W zupełnie innym tonie wypowiada się noblista Paul Krugman. Świeżo po wyborach prezydenckich szczerze radził Barackowi Obamie, żeby nie układał się z Republikanami po zwycięstwie (“Let’s not make a deal”), w kolejnym wpisie na swoim blogu Consciense of a liberal, zatytułowanym “Squirming Hawks” (z 11 listopada 2012), jeszcze mocniej podkreśla swoje stanowisko. Nie prowadzi analizy za i przeciw, a zwyczajnie nabija się z Republikanów. Bierze pod lupę Commitee for a Responsible Federal Budget i jej sugestię, by zamiast koncentrować się na podnoszeniu podatków dla najlepiej zarabiających Amerykanów, skupić się na ograniczeniu niskopriorytetowych wydatków budżetowych.

Krugman twierdzi, że CRFB chodzi oczywiście o różnego rodzaju programy uprawnieniowe. Wytyka Republikanom hipokryzję, ponieważ rzekomo zatrwożeni o poziom amerykańskiego zadłużenia, obsesyjnie pilnują swoich podatkowych interesów:

Low-priority spending? I think that means spending on poor people and the middle class. And isn’t it amazing how people who claim to be horrified, horrified about deficits can’t stop talking about cutting tax rates?

Investor’s Business Daily: Demokraci są hipokrytami

Trzy dni później z tezami Krugmana wyraźnie polemizuje Investor’s Business Daily. Konserwatywny portal blogowy RealClearPolitics.com przedrukowuje jego tekst pt. „Fiscal Cliff: Look who refuses to compromise” (pol. Klif budżetowy: spójrzcie kto naprawdę nie chce kompromisu). W artykule przeczytać można, że to Demokraci są hamulcowym porozumienia, a dowodem na to są jątrzące komentarze skrajnie lewicowych komentatorów i polityków.

Przywołany zostaje właśnie felieton Krugmana, pt. „Let’s not make a deal” oraz określenie, którego blog Daily Kos użył w odniesieniu do negocjacji Obamy i Boehnera: „wielka zdrada”.  Demokraci, zdaniem Investor’s Business Daily, za wszelką cenę nie chcą dopuścić do tego, by w związku z klifem budżetowym obciąć wydatki socjalne.

Choć Amerykanie zagłosowali w ostatnich wyborach na prezydenta, który wręcz rozszerza w ostatnim czasie opiekę socjalną nad zwykłymi i najbiedniejszymi Amerykanami, Investor’s Business Daily przypomina, że Obama nie powinien w swoich koncepcjach czuć się zbyt pewnie – wcześniej bowiem Amerykanie udzielili szerokiego mandatu Republikanom, którzy mają większość w Izbie Reprezentantów.  Zdaniem dziennika naród oczekuje więc porozumienia:

But the public also kept the GOP in control of the Congress, sending a clear message that they want both sides to strike a deal.

Czy kompromis zostanie wypracowany? Okaże się już wkrótce. Tymczasem dziennik Washington Post opublikował 13 listopada wyniki sondażu Washington Post-Pew Rserarch Center Poll (Post-Pew Poll: Fiscal Cliff Negotiations predicted to fail), z których wynika, że 51 proc. ankietowanych uważa, że Obamie i Republikanom nie uda się dogadać.

Paul Krugman wzywa, by się nie układać z Republikanami. (CC BY NC SATaekwonweirdo)

Zamknij pokaz zdjęć