(CC BY-NC christian.senger)
W czerwcu tego roku firma konsultingowa Monitor Group podała, że norweski Statens pensjonsfond – Utland, jest największym państwowym funduszem majątkowym (sovereign wealth fund) na świecie. Norwegom udało się w nim zgromadzić 574 mld dolarów i wreszcie zdystansować długoletniego lidera tego typu rankingów – Abu Dhabi Investment Autorhity.
Norweski fundusz jest powszechnie wskazywany jako model, wzór i przykład. Imponuje nie tylko wielkością zgromadzonego kapitału, ale także przejrzystością działania, a nawet narzuconymi sobie zasadami etycznymi dotyczącymi inwestowania (z portfolio wykluczone są spółki tytoniowe, zbrojeniowe, łamiące prawa człowieka czy uwikłane w korupcję).
To jednak, co robi największe wrażenie, to fakt, że fundusz w ogóle istnieje. Jego konstrukcja i umocowanie prawne są takie, że w innym kraju kapitał w nim zgromadzony już dawno zostałby roztrwoniony przez polityków.
Działanie funduszu reguluje zwykła ustawa. Fundusz podlega ministerstwu finansów i jest ściśle powiązany z budżetem państwa. Przepisy wskazują wprost tylko jeden cel wykorzystania zgromadzonych w funduszu środków – finansowanie deficytu budżetowego (przy czym przy obliczaniu deficytu/nadwyżki budżetu nie bierze się pod uwagę dochodów z wydobycia ropy i gazu, które w całości trafiają do funduszu).
Warto to podkreślić: norweski fundusz służy zasypywaniu dziury budżetowej. W zasadzie więc parlament może przyjąć dowolnie szczodry budżet, ponieważ wartość kapitału zgromadzonego w budżecie przekracza wartość norweskiego PKB (ok. 479 mld dol. na koniec 2010 r.). Jedynym ograniczeniem jest zalecenie, aby wielkość deficytu (bez przychodów z ropy i gazu) nie przekraczała 4 proc. kapitału funduszu (zakładana długookresowa stopa zwrotu z inwestycji). Jest to jednak tylko wskazówka. Parlament norweski już kilka razy (w latach 2001-2006) przyjmował budżet z większym deficytem. Tym bardziej zaskakujące jest to, że politycy zamiast dalej bezkarnie łamać zasadę, potrafili się do niej zastosować.
Fundusz norweski jest więc zdany na łaskę i niełaskę polityków. W zasadzie podobnie jest w krajach arabskich, gdzie fundusze również całkowicie podlegają władzy, ale tę sprawują dziedziczni i dożywotni emirowie lub sułtani, którzy kierują się innymi motywami niż wybierani co kilka lat parlamentarzyści. Tak samo w przypadku Kazachstanu i Azerbejdżanu, gdzie fundusze są nadzorowane przez faktycznie lub konstytucyjnie nieusuwalnych prezydentów.
Z punktu widzenia Polski sensowniejsze byłoby zatem spojrzenie na rozwiązania stosowane w miejscach, gdzie demokracja parlamentarna jest bardziej rozwinięta. Tu zasadą jest ograniczenie dostępu polityków do pieniędzy zgromadzonych w funduszu. Dobrym przykładem jest Alaska. Stały Fundusz Alaski (Alaska Permanent Fund – 38 mld dolarów) zostały utworzony w 1976 r. poprzez wprowadzenie poprawki do konstytucji stanowej. Umocowanie funduszu w ustawie zasadniczej powoduje, że jakiekolwiek zmiany w zasadach jego działania są skrajnie utrudnione. Zasady te są następujące: fundusz składa się z dwóch części – rezerwy (principal) i części niezarezerwowanej.
Do rezerwy trafia minimum 25 proc. dochodów z eksploatacji złóż ropy i gazu m.in. opłat licencyjnych, opłat wydobywczych, wpływów z tytułu udziału stanu w zyskach wydobywczych. Ponieważ na tej liście nie ma podatków dochodowych i majątkowych płaconych przez firmy wydobywcze, do funduszu trafia ok. 10-11 proc. wszystkich dochodów stanu czerpanych z wydobycia ropy i gazu. Zgodnie z konstytucją część zarezerwowana nie może być użyta do finansowania wydatków rządowych. Jest natomiast inwestowana a dochody z inwestycji są przekazywane do części niezarezerwowanej.
O przeznaczeniu pieniędzy zgromadzonych w części niezarezerwowanej decyduje parlament, jednak zgodnie z prawem stanowym połowa z nich jest wypłacona mieszkańcom Alaski w postaci dywidendy. Reszta wraca do części rezerwowej, aby zmniejszyć stratę realnej wartości kapitału funduszu spowodowanej inflacją.
W 1999 r. rząd Alaski próbował zmienić przepisy o dywidendzie, tak aby móc uwzględnić zyski kapitałowe funduszu w stanowym budżecie. Uruchomiono dużą kampanię społeczną zachęcającą do wyrażenia zgody na zmianę. Poparło ją wielu lokalnych polityków, w tym gubernator Alaski i jego zastępca. Mimo to 84 proc. osób, które wzięło udział w referendum, odrzuciło propozycję.
I nic dziwnego – każdy mieszkaniec Alaski, włącznie z dziećmi, otrzymał tego roku z tytułu dywidendy 1769 dolarów i 84 centy. Dla mieszkańców stanu fundusz jest źródłem osobistych dochodów wypłacanych w postaci czeków do zrealizowania w każdym banku na świecie.
W tej sytuacji jakiekolwiek próby przejęcia przez parlament czy rząd Alaski pieniędzy zgromadzonych w funduszu równałaby się politycznemu samobójstwu.
Uwłaszczenie obywateli na dochodach z wydobycia surowców jest najlepszym sposobem na ochronę kapitału przed politykami. Idąc tym tropem niektórzy eksperci posuwają się do rozważania pomysłów oryginalnych, np. wypłacania obywatelom całości dochodów surowcowych a następnie opodatkowania tych dochodów stawką 100 proc. (Martin Sandbu, A Proposal For Alleviating the Natural Resource Curse). Takie rozwiązanie jest tylko pozornie pozbawione sensu. Wynika z obserwacji, że ludzie znacznie skrupulatniej rozliczają rządzących z podatków, które sami musieli zapłacić niż z tych, które zapłacili inni. Dochody z wydobycia surowców pochodzą z podatków i opłat pobranych od nielicznej grupy firm, często zagranicznych. To, co robi lokalny rząd z pozyskanymi w ten sposób pieniędzmi, w ogóle nie jest przedmiotem zainteresowania firm wydobywczych.
Dla obywateli są one natomiast tylko pustym hasłem. Dlatego często pieniądze z surowców są wydawane na nieopłacalne projekty, rozkradane lub w inny sposób trwonione. Jeżeli jednak zostałyby realnie (w postaci gotówki, czeku czy przelewu na konto) przekazane obywatelom a następnie odebrane, choćby nawet w całości, poprzez podatek dochodowy, ci zaczęliby się zastanawiać nad efektywnością ich wykorzystania (każdy z nas choć raz wypowiedział sakramentalne: „I to wszystko z moich podatków”).
W krajach demokratycznych, ta refleksja może przekładać się na wynik wyborów a więc sposób wydatkowania podatków przez polityków poddany byłby silnej kontroli obywatelskiej. Nie należy być jednak zbyt dużym optymistą. Polska jest krajem, w którym na mieszkańców nakłada się podatki a jednocześnie demokratycznym. Mimo to można mieć wątpliwości, czy dochody podatkowe są w nim wykorzystywane efektywnie.
Weźmy na przykład Fundusz Rezerwy Demograficznej tworzony m.in. ze składek na ubezpieczenie społeczne, a więc de facto podatków. Fundusz powinien zgromadzić 100 mld zł, które po roku 2020 miały być wydawane na finansowanie deficytu w systemie emerytalnym spowodowanego zmianami demograficznymi. Jednak rząd użył pieniędzy z rezerwy w ubiegłym i tym roku oraz planuje zrobić to w przyszłym. W sumie, jak wyliczyła Rzeczpospolita, w funduszu na koniec 2012 r. będzie 16,4 mld zł zamiast 30,6 mld zł. Na pierwszy rzut oka wszystko jest w porządku, bo pieniądze te idą na wypłatę emerytur przez ZUS, któremu brakuje pieniędzy. Konieczność łatania dziur w ZUS już teraz jest jednak spowodowana zaniechaniem reformy finansów publicznych. Reformy, której politycy nie podejmują w obawie o wynik wyborów.
Jak widać finansowanie wydatków z pieniędzy odebranych podatnikom niekoniecznie służy racjonalizacji tych wydatków. Dlatego lepiej, aby stawka podatku obciążającego przekazywane obywatelom dochody z eksploatacji gazu łupkowego była stosunkowo niska (np. standardowa stawka PIT). Do rozstrzygnięcia jest natomiast, czy dochody te powinny mieć formę dywidendy – jak na Alasce – czy też lepiej od razu wypłacać zyski z wydobycia.
Pierwsze rozwiązanie byłoby warte rozważenia jedynie wtedy, gdyby nienaruszalność akumulowanego kapitału miała mocne – np. konstytucyjne – gwarancje. W przeciwnym razie politycy mogliby łatwo je przejąć (vide Fundusz Rezerwy Demograficznej). Zagrożenie takie byłoby szczególnie duże w początkowym okresie, gdy zgromadzony kapitał byłby mały a zatem i wypłacane obywatelom dywidendy na tyle niewielkie, że ich utrata nie wzbudziłaby większych protestów. Jeżeli nienaruszalność kapitału miałby nie mieć odpowiednich zabezpieczeń, lepiej od razu transferować całość zysków z surowców na konta obywateli.
A co z oszczędnościami i marzeniami o drugiej Norwegii? Trzeba byłoby się z nimi pożegnać, ale to wcale nie musi być złe rozwiązanie. Problem z politykami polega na tym, że niezależnie od tego, jak bardzo pieniądze z surowców byłyby poza ich zasięgiem, i tak traktują je jako zabezpieczenie budżetu. Stąd nawet w tych krajach, w których zyski z wydobycia surowców są gromadzone w wydzielonym funduszu, często dochodzi do intensywnego wzrostu wydatków budżetowych (ESMAP, Experiences with Oil Funds: Institutional and Financial Aspects).
Ponieważ pieniądze z eksploatacji zasobów są odkładane na później, zwiększone wydatki są finansowane poprzez zaciąganie długu. Dochodzi do kuriozalnych sytuacji, jak np. w latach 2003 – 2006 w Azerbejdżanie, gdzie rząd odprowadzał zyski surowcowe do funduszu a jednocześnie zaciągał zagraniczne kredyty, których oprocentowanie przewyższało stopę zwrotu z inwestycji funduszu. (Norio Usui, How effective are Oil Funds).
Juan Pablo Perez Alfonzo, Wenezuelczyk, jeden z pomysłodawców OPEC, nazwał ropę naftową ekskrementami diabła. Odkrycie zasobów surowca w danym kraju zamiast przynosić mu szczęście i dobrobyt, często kończyło się rozkładem gospodarki, korupcją i wojną domową. Tak stało się m.in. w Nigerii, podobnie potoczyła się historia Wenezueli, w której PKB per capita na początku tego wieku było niższe niż w latach 60. XX w., gdy utworzono OPEC. Zjawisko to zostało nazwane klątwą ropy (oil curse). Szczególnie podatne są na nie kraje, w których instytucje państwowe i społeczne są słabe.
Szczęśliwie, jakby jednak nie patrzeć, pod tym względem w Polsce jest lepiej niż w Nigerii czy nawet Wenezueli. Niemniej zarządzanie potencjalnie ogromnymi dochodami z wydobycia gazu łupkowego zawsze będzie wyzwaniem dla rządowej administracji. Zastanówmy się, czy nie lepiej przerzucić ten ciężar na barki obywateli rozdając im całość zysku z łupków.
>czytaj też: Jak złupić producentów gazu
Polska chce zablokować umowę o wolnym handlu z krajami Ameryki Południowej. Powodem są głównie obawy rolników o konkurencyjność ich produktów. W jaki sposób realizacja umowy z Mercosur może wpłynąć na unijne rolnictwo i jakie mogą być też jej inne skutki?
