5 proc. PKB na wojsko w krajach NATO. Wyzwania i ryzyka dla Europy

(@Getty Images)

Blisko 5 proc. PKB w krajach Paktu Północnoatlantyckiego ma być corocznie inwestowane w „kluczowe potrzeby obronne oraz wydatki związane z obronnością i bezpieczeństwem” do 2035 roku. Zapisany w deklaracji wspólnej ze szczytu NATO 2025 w Hadze z czerwca, nowy cel wydatkowy określany jest przez jego zwolenników jako „historyczny”. W rzeczywistości oznacza on ponad dwukrotne zwiększenie dotychczasowej wytycznej NATO na poziomie 2 proc. PKB i sygnalizuje ponowne skupienie się na gotowości militarnej w coraz bardziej niepewnym środowisku geopolitycznym.

Chociaż zobowiązanie to ma przede wszystkim charakter polityczny, niesie ze sobą poważne konsekwencje fiskalne i operacyjne dla państw członkowskich NATO. Co to oznacza w wymiarze finansowym, jakie wydatki będą się w nim mieścić, jakie ryzyka i wyzwania wiążą się z przekuciem wyższych wydatków w realne zdolności wojskowe oraz jakie mechanizmy kontroli zostały przewidziane. I przede wszystkim, czy kraje europejskie na to stać? W tym Polskę i Rumunię, które ze względu na niebezpieczeństwo ataku przez Rosję rozpoczęły proces zbrojeń i jednocześnie mają najluźniejszą politykę fiskalną w UE.

Sygnał polityczny, a nie plan wydatkowy

Cel 5 proc. to przede wszystkim deklaracja polityczna. Ma on pokazać determinację, jedność i wspólne zobowiązanie sojuszników do ponoszenia ciężaru obrony i bezpieczeństwa — głównie jako środek odstraszający wobec przeciwników NATO, przede wszystkim Rosji. Nawiązuje do wytycznej 2 proc., przyjętej w 2014 roku, ale ma bardziej zdecydowany charakter, odpowiadający zmienionej rzeczywistości geopolitycznej.

Cel ten skierowany jest także do konkretnego odbiorcy w ramach sojuszu: Stanów Zjednoczonych, a w szczególności prezydenta Donalda  Trumpa. Trump wielokrotnie groził wycofaniem USA z NATO z powodu „niesprawiedliwego” podziału ciężarów, a sojusznicy po obu stronach Atlantyku odpowiadali cłami na towary z USA. Bezprecedensowy cel wydatkowy —zaproponowany właśnie przez Trumpa (pierwotnie przez Dudę) — jest próbą jego udobruchania i utrzymania USA w sojuszu.

Cel 5 proc. wyraźnie wskazuje, że NATO stawia obecnie na odstraszanie, siłę i gotowość wojskową kosztem mechanizmów dyplomatycznych, takich jak kontrola zbrojeń. Odzwierciedla to szerszą zmianę w postrzeganiu bezpieczeństwa. Podczas gdy Traktat o Konwencjonalnych Siłach Zbrojnych w Europie z 1990 roku był uważany za „kamień węgielny europejskiego bezpieczeństwa” i opierał się na kontroli zbrojeń, przejrzystości i środkach budowy zaufania, dziś nawet nie obowiązuje.

Jak w przypadku wcześniejszych celów wydatkowych, istnieje ryzyko mylenia nakładów z efektami. Wydatki wojskowe są miarą przepływu — pokazują inwestycje w danym roku, ale nie odzwierciedlają nagromadzonego zasobu zdolności militarnych, takich jak istniejący sprzęt, infrastruktura, doktryny czy wiedza instytucjonalna. Wydatki wojskowe jako procent PKB są łatwe do komunikowania, ale nie powinny być traktowane jako bezpośredni wskaźnik zdolności obronnych. Co więcej, nie mówią one nic o efektywności wydatkowania środków, czy dotyczą rzeczywistych luk w zdolnościach ani jak środki są rozdzielane między personel, sprzęt, operacje i utrzymanie.

Ile kosztuje 5 proc. PKB i czy to w ogóle możliwe?

Obecna sytuacja gospodarcza nie napawa optymizmem. Poziomy zadłużenia wielu państw NATO są wysokie, a trwałość ich polityki fiskalnej jest wątpliwa. Wśród sojuszników jedynie Niemcy miały historycznie rygorystyczną politykę fiskalną, z długiem na poziomie 62,5 proc. PKB. Jednak w 2025 roku niemiecki parlament zmienił konstytucję, znosząc tzw. hamulec zadłużenia, by umożliwić wzrost wydatków wojskowych.

Inne duże gospodarki NATO mają poważne problemy fiskalne z powodu wysokiego długu publicznego. W maju 2025 roku agencja Moody’s obniżyła rating kredytowy USA z powodu obaw o zadłużenie. Dwie z trzech głównych agencji ratingowych oceniły perspektywę ratingu Francji jako negatywną po obniżce w 2024 roku. Pod koniec 2024 roku dług Francji sięgał 112 proc. PKB. MFW ostrzegł Włochy przed nadmiernym długiem, zalecając reformy fiskalne. W 2024 roku dług Włoch wyniósł ponad 135 proc. PKB.

Nowy cel NATO dzieli się na dwie kategorie: co najmniej 3,5 proc. PKB ma być przeznaczone na „podstawowe potrzeby obronne” zgodnie z definicją NATO, a kolejne 1,5 proc. PKB może być przeznaczone na „inne wydatki związane z obronnością i bezpieczeństwem”, w tym m.in. ochronę infrastruktury krytycznej, bezpieczeństwo sieci, gotowość cywilną, innowacje i wzmocnienie przemysłu obronnego.

Nie jest jasne, co dokładnie obejmuje dodatkowe 1,5 proc. Wydatki na rozwój przemysłu zbrojeniowego i infrastruktury wojskowej zazwyczaj już wchodzą w skład podstawowych potrzeb. Jeśli jednak środki te zostaną jasno określone jako inwestycje w odporność cywilną (np. infrastruktura transportowa czy komunikacyjna), mogą przynieść realne korzyści społeczeństwu. W takim przypadku na „czysto wojskowe” wydatki przypadłoby 3,5 proc. PKB.

Aby zrozumieć skalę dostosowań, należy wskazać, że średni poziom wydatków wojskowych w NATO w 2024 roku wynosił 2,2 proc. PKB, co odpowiada około 1,5 bln USD wg danych SIPRI. Przy poziomie 3,5 proc. PKB wydatki na podstawowe potrzeby obronne w wielu krajach NATO oznaczałyby podwojenie lub potrojenie aktualnych nakładów. Tylko Polska, z wydatkami na poziomie 4,2 proc. PKB, spełniała ten cel już w 2024 roku.

Jeśli wszystkie kraje NATO osiągną nowy cel do 2035 roku, będą musiały przeznaczyć ok. 1,4 bln USD rocznie więcej niż w 2024 roku, by osiągnąć 3,5 proc. PKB. Całkowite wydatki wojskowe NATO wyniosłyby wówczas 2,9 bln USD. Osiągnięcie pułapu 5 proc. oznaczałoby dodatkowe niemal 2,7 bln USD, czyli łączne wydatki NATO wyniosłyby około 4,2 bln USD.

DW 2024 roku tylko dziewięć krajów na świecie miało wydatki wojskowe na poziomie 5 proc. PKB lub wyżej — głównie kraje toczące wojny, petro-państwa lub dyktatury, które mogą zwiększać nakłady wojskowe bez zgody parlamentu.

Agencja ratingowa KBRA ostrzegła, że nowe zobowiązanie państw NATO do zwiększenia wydatków obronnych może znacząco pogorszyć sytuację fiskalną krajów UE. W opublikowanym w czerwcu 2025 roku raporcie oszacowano, że deficyty budżetowe państw UE mogą wzrosnąć nawet o 1,3–2,8 proc. PKB, w zależności od tempa i struktury wydatków. Szczególnie narażone są kraje o już wysokim zadłużeniu, takie jak Francja, Belgia czy Włochy. Według KBRA, aż 18 państw członkowskich może do 2030 roku przekroczyć dopuszczalne limity deficytu, jeśli nie zostaną wprowadzone odpowiednie środki korygujące.

Czy Polskę na to stać?

Polska znajduje się na jednej z najbardziej niepokojących trajektorii fiskalnych w całej Unii Europejskiej – a szczególnie wśród państw NATO – według prognoz bazowego scenariusza zawartych w raporcie Debt Sustainability Monitor Komisji Europejskiej. W ciągu najbliższej dekady dług sektora instytucji rządowych i samorządowych ma wzrosnąć z 58,9 proc. PKB w 2025 roku (dzisiaj wiemy, że ta liczba już jest nieaktualna bo dług przebije 60 proc. PKB) do aż 94,6 proc. PKB w 2035 roku, według scenariusza bazowego. To wzrost o 35,7 punktu procentowego, jeden z najwyższych w UE, wyraźnie wyprzedzający nawet Francję (27,2 p.p.) czy Włochy (18,7 p.p.). W gorszej sytuacji niż Polska znajduje się jedynie Rumunia i – niemal identycznie złej – Słowacja.

Wykres

Taka trajektoria długu oznacza poważne ryzyka dla stabilności finansów publicznych, zwłaszcza w kontekście rosnącej presji politycznej i sojuszniczej na zwiększanie wydatków wojskowych. Polski, która już teraz wydaje ponad 4 proc. PKB na cele militarne, dalsze zwiększanie nakładów może pogłębiać nierównowagę fiskalną, szczególnie jeśli towarzyszyć temu będzie brak reform strukturalnych i wzrost innych wydatków publicznych (np. socjalnych czy emerytalnych).

W porównaniu z innymi państwami NATO Polska wyróżnia się zarówno wysokim tempem wzrostu zadłużenia, jak i relatywnie dużym obciążeniem z tytułu wydatków obronnych. Dla porównania, Niemcy – mimo znacznego zwiększenia budżetu wojskowego po 2022 roku – mają prognozowany wzrost długu zaledwie o 2,7 p.p. do 2035 roku. W przypadku Czech wzrost ten wynosi tylko 8,9 p.p., a Holandii – 5,8 p.p. Oznacza to, że wiele krajów sojuszniczych będzie mogło zwiększać wydatki obronne bez aż tak silnego ryzyka utraty kontroli nad długiem publicznym.

Czy sektor obronny poradzi sobie z dodatkowymi środkami?

Nawet przy założeniu, że środki te będą dostępne, pojawia się kluczowe pytanie: czy krajowe sektory obronne NATO są w stanie efektywnie i odpowiedzialnie przyjąć dwukrotnie lub trzykrotnie większe budżety wojskowe?

W przeszłości szybkie zwiększanie wydatków wojskowych wiązało się z poważnymi ryzykami: nieefektywnymi zakupami, zawyżonymi cenami, nadużyciami i obchodzeniem mechanizmów kontroli. Zdolność przemysłu zbrojeniowego do przyswajania gwałtownych wzrostów wydatków jest niepewna. Od 2022 roku przemysł — szczególnie europejski — ma trudności ze zwiększeniem produkcji i zaspokojeniem rosnącego popytu. To może skłonić kraje europejskie do kupowania gotowego sprzętu od amerykańskich producentów, co kłóci się z postulatem zwiększenia autonomii strategicznej Europy, choć jednocześnie ma sens.

Dodatkowo, inflacja kosztów w sektorze obronnym często przewyższa inflację ogólną, przez co nawet duże wzrosty nominalne mogą dawać skromne efekty realne. W takim kontekście zwrot z inwestycji może szybko maleć, a marnotrawstwo rosnąć. Inflację tę napędzają zarówno czynniki popytowe, jak i kosztowe: nowa generacja uzbrojenia jest droższa i bardziej zaawansowana technologicznie, a rynek ograniczony konkurencją i skalą.

Czy 5 proc. PKB na obronność to realny cel dla krajów NATO?

Nowy cel NATO – przeznaczanie 5 proc. PKB na bezpieczeństwo – ma wzmocnić siły sojuszu wobec rosnących zagrożeń. Ale jego realizacja w praktyce nie jest taka prosta. Występują co najmniej trzy duże problemy.

Po pierwsze, każde państwo członkowskie stoi przed innymi wyzwaniami. Dla jednych głównym zagrożeniem jest Rosja, dla innych – niestabilność na południu, cyberataki czy bezpieczeństwo energetyczne. To sprawia, że potrzebują różnych narzędzi i inwestycji – a nie jednego, wspólnego modelu wydatków wojskowych.

Po drugie, choć cel jest wspólny, pieniądze pochodzą z budżetów narodowych i muszą być zatwierdzone przez krajowe parlamenty. To oznacza, że decyzje o wydatkach zależą nie tylko od zagrożeń, ale też od stanu finansów publicznych i woli politycznej.

Po trzecie, część państw może wydawać stosunkowo niewiele na tradycyjne wojsko, bo inwestuje więcej w inne formy bezpieczeństwa – jak cyberobrona, służby cywilne czy reagowanie kryzysowe. Nowa klasyfikacja wydatków NATO może pokazać, że wiele krajów wciąż nie osiąga nawet progu 2 proc. PKB na armię, choć inwestuje w inne obszary istotne dla bezpieczeństwa.

Wnioski dla obywateli

Nowy cel wydatkowy NATO to moment przełomowy w historii sojuszu. Symbolizuje determinację, jedność i reakcję na zagrożenie ze strony Rosji. Ale niesie też poważne wyzwania — fiskalne i operacyjne.

Zdecydowane zwiększenie przewagi wydatków NATO nad przeciwnikami może działać odstraszająco, ale może też przyspieszyć wyścig zbrojeń, przeciążając krajowe sektory obronne i zabrać środki z innych bardziej istotnych dla dobrobytu sektorów. Osiągnięcie pułapu 5 proc. PKB wymagałoby mobilizacji środków finansowych na skalę niespotykaną od czasów zimnej wojny.

W ocenie skutków nowego celu warto zadać nie tylko pytanie „ile?”, ale „jak?” — czy pieniądze podatników są wydawane w sposób przejrzysty i odpowiedzialny w procesie planowania i realizacji budżetów obronnych.

W świetle powyższego, Polska stoi przed wyjątkowo trudnym dylematem strategicznym: jak pogodzić rosnące zobowiązania wobec NATO z koniecznością zachowania równowagi fiskalnej i uniknięcia spirali zadłużenia. Brak przejrzystej i konsekwentnej strategii w tym zakresie może prowadzić do kryzysu zaufania rynków finansowych, ograniczenia przestrzeni fiskalnej w sytuacjach kryzysowych oraz wzrostu kosztów obsługi długu.

Autor wyraża poglądy własne, a nie instytucji w której pracuje.

(@Getty Images)

Zamknij pokaz zdjęć