(@Getty Images)
Według danych zaprezentowanych w październiku 2024 r. przez Eurostat relacja długu publicznego Włoch do PKB tego kraju na koniec I półrocza 2024 r. wynosiła 137 proc. PKB. Pomijając przypadek dotkniętej kryzysem zadłużeniowym Grecji, Włochy miały zdecydowanie najwyższy wskaźnik długu publicznego w relacji do PKB. Jego wartość znacząco przekracza średnią dla strefy euro (88,1 proc.). Jest też wyższa niż we Francji (112,2 proc.), zajmującej kolejne miejsce w zestawieniu. Stanowi wielokrotność kryterium określonego w traktacie z Maastricht (60 proc.) i jest również niemal ponad dwuipółkrotnie wyższy niż dług publiczny Polski, liczony według metodologii unijnej (52,3 proc.). Mimo istotnych turbulencji ekonomicznych, które miały miejsce w ostatnich latach, gospodarka włoska nadal należy do największych na świecie. Duże wrażenie robi także sama kwota długu – niemal 3 biliony euro.
Zobacz również:
Złoto w oficjalnych aktywach rezerwowych Banca d’Italia
Sandro Momigliano w książce poświęconej włoskiemu długowi publicznemu („Il debito pubblico italiano Storia, teoria e scelte per il futuro” Carocci editore 2022 s. 29–50), wskazuje na trzy wyraźnie wyodrębnione okresy jego akumulacji. Pierwszy obejmował lata 1861–1894, drugi zaś lata 1965–1994. Po każdym z tych okresów wzrostu zadłużenia następowały lata, w których wartość relacji długu publicznego do PKB znacząco malała. Trzeci okres akumulacji włoskiego długu publicznego rozpoczął się zaś w 2008 r. i w zasadzie trwa do dzisiaj. Mimo iż w pandemicznym 2020 r. dług publiczny osiągnął rekordowy poziom 155 proc. PKB i od tej pory w kolejnych latach wartość jego relacji do PKB maleje, trudno na razie przesądzić, czy oznacza to trwałe odwrócenie tendencji wzrostu długu. Periodyzacja, której dokonał Momigliano, nie uwzględnia natomiast wzrostów zadłużenia w okresach zaangażowania Włoch w dwie wojny światowe toczone w XX w. Zostały one zakwalifikowane jako krótkotrwałe epizody bez związku z czynnikami o charakterze strukturalnym.
Te trzy fazy wzrostu włoskiego długu publicznego w relacji do PKB charakteryzowały się odmiennymi uwarunkowaniami makroekonomicznymi oraz społecznym i cywilizacyjnym kontekstem podejmowania decyzji dotyczących zadłużenia. Zróżnicowane były również polityczne motywy emisji długu, a także oceny odnoszące się do zasadności jego zaciągania w kontekście wniosków płynących z badań ekonomicznych. Wszystkie trzy wspomniane okresy stanowią jednak ogniwa tego samego łańcucha zdarzeń i procesów prowadzących do sytuacji, w której obecna relacja długu publicznego do PKB osiągnęła we Włoszech poziom w zasadzie niespotykany w innych najbardziej rozwiniętych gospodarczo krajach świata.
Zwiększanie długu jako instrument stymulowania wzrostu PKB
W latach 1861–1894 wartość relacji długu publicznego do PKB wzrosła z 38 proc. do 126 proc. Proklamowane 17 marca 1861 r. Królestwo Włoch, mimo ponoszenia znacznych wydatków na działania wojenne przez Królestwo Sardynii (obowiązek obsługi długu przeszedł teraz na nowe zjednoczone państwo), rozpoczynało swój byt obciążone zadłużeniem znacznie mniejszym niż w przypadku innych krajów europejskich (takich jak Wielka Brytania, w której w analogicznym okresie relacja długu publicznego do PKB wynosiła 108 proc.).
Konieczność ponoszenia znaczących wydatków związanych z procesem zjednoczenia doprowadziła do sytuacji, w której już sześć lat po powstaniu państwa włoskiego relacja długu publicznego do PKB osiągnęła poziom 80 proc. Kraj w dalszym ciągu musiał ponosić bardzo znaczące wydatki na cele militarne oraz cele związane z zapewnieniem bezpieczeństwa publicznego przede wszystkim na przyłączonych terenach położonych na południu kraju. Przykładowo, w latach 1862 i 1866 wydatki militarne stanowiły równowartość 40 proc. przychodów budżetowych. Ich ponoszenie musiało się zatem odbywać poprzez emisję długu publicznego w znaczących rozmiarach.
W kolejnych latach poziom długu publicznego dodatkowo zwiększył się wskutek przejęcia zobowiązań państw przyłączonych do Królestwa Włoch w latach 1866 i 1870 – Wenecji (ustawa z 3 września 1868 r. nr 4580) oraz Państwa Kościelnego (Ustawa z 29 czerwca 1871 r. nr 339). Szacuje się, że przejęcie zadłużenia tych państw zwiększyło relację długu publicznego do PKB aż o 14 pkt proc.
W tych okolicznościach kolejnym czynnikiem spiralnego wzrostu zadłużenia stała się konieczność jego obsługi – wartość odsetek od długu publicznego wypłaconych w 1866 r. stanowiła równowartość 24 proc. przychodów budżetowych Włoch. W czerwcu tego roku rentowność włoskich papierów dłużnych osiągnęła zaś swój najwyższy poziom w skali dekady – ponad 12,5 proc. (średnio w latach 1862–1870 osiągała poziom 8,3 proc.). Względnie wysokie koszty obsługi długu w omawianym okresie wynikały z relatywnie słabo rozwiniętego krajowego rynku finansowego i konieczności pozyskiwania droższego finansowania z zagranicy. Ogółem koszt pozyskania finansowania w latach 1862–1870 był o 7 pkt proc. wyższy niż wartość nominalnego wzrostu PKB. Różnica ta zmniejszyła się wprawdzie w kolejnych latach, jednak nadal utrzymywała się na względnie wysokim poziomie.
Zobacz również:
Adamo – ostatni człowiek urodzony we Włoszech
Sytuację dodatkowo pogarszały czynniki dotyczące strony dochodowej budżetu. W 1861 r. wpływy do budżetu stanowiły nieco ponad połowę wartości wydatków. W pierwszych latach po zjednoczeniu prawicowi ministrowie finansów Królestwa Włoch (szczególnie Quintino Sella oraz Marco Minghetti) podejmowali działania zmierzające do zrównoważenia budżetu. Wprowadzono nowe rodzaje podatków. W 1876 r. budżet nie odnotował już deficytu. W tym samym roku prawica straciła jednak władzę. Nowe rządy poluzowały obciążenia fiskalne wprowadzone przez poprzedników. Kontynuowały jednak przyjętą przez nich politykę wydatkową. W konsekwencji musiały się nadal zadłużać na dużą skalę. Na domiar złego, początek lat 90. XIX w. to okres bardzo dużych turbulencji gospodarczych we Włoszech – z uwagi na załamanie gospodarcze i towarzyszącą mu deflację, nominalna wartość PKB wypracowanego w 1894 r. wróciła do poziomu zanotowanego w 1874 r., czyli dekady wcześniej. Stąd też wskaźnik relacji długu do PKB osiągnął wspomniany już poziom 126 proc.
Cechą charakterystyczną historii gospodarczej Włoch w omawianym okresie jest stałość rodzaju wydatków budżetowych, ponoszonych niezależnie od orientacji politycznej gabinetów sprawujących w danym czasie władzę. W pierwszych dekadach po zjednoczeniu priorytetem wszystkich rządów było uiszczanie wysokich nakładów związanych z unifikacją kraju. Początkowo miały one charakter militarny, następnie zaś przekształciły się w inwestycje rozwojowe. Rezultaty były jednak imponujące. Włochy dokonały cywilizacyjnego skoku. W okresie pięciu dziesięcioleci , następujących po zjednoczeniu, oczekiwana długość życia wydłużyła się z 29 do niemal 50 lat, poziom analfabetyzmu zmniejszył się z 66 proc. do mniej niż 40 proc., zaś odsetek osób pobierających edukację na poziomie podstawowym wzrósł z 40 proc. do 90 proc. Długość linii kolejowych zwiększyła się zaś z 2,5 tys. km, do 18 tys. km – to właśnie na inwestycje związane z rozbudową infrastruktury kolejowej w największym stopniu przeznaczano wpływy pochodzące z emisji długu.
Finansowane długiem inwestycje infrastrukturalne oraz wydatki prowadzące do poprawy jakości kapitału ludzkiego przyczyniły się do znacznego wzmocnienia potencjału włoskiej gospodarki i umożliwiły jej skok rozwojowy. Wygenerowany w ten sposób wzrost PKB doprowadził w ciągu zaledwie kilkunastu lat do znaczącej redukcji wskaźnika relacji długu publicznego do PKB ze 126 proc. w 1894 r. do mniej niż 80 proc. na krótko przed wybuchem I wojny światowej.
Zwiększanie długu jako konsekwencja iluzji niekończącego się wzrostu PKB
W latach 1965–1994 wartość długu publicznego Włoch wzrosła z 25 proc. PKB do 120 proc. PKB. Po II wojnie światowej wystąpiły bardzo sprzyjające czynniki redukcji relacji długu do PKB – budżet korzystał z wielu lat wysokiego wzrostu gospodarczego, napędzanego dotacjami otrzymywanymi w ramach realizacji Planu Marshalla. Ponieważ były to transfery o charakterze bezzwrotnym, wzmacniały potencjał gospodarczy kraju bez konieczności myślenia o spłacie środków przeznaczonych na jego stymulację. Jeśli dodamy do tego inflację zwykle towarzyszącą wysokiej dynamice wzrostu gospodarczego, to zrozumiemy, dlaczego wskaźnik wartości długu do PKB osiągnął tak niski poziom.
Mechanizm ten zaciął się jednak w połowie lat 60. XX w. Mimo generalnie korzystnej koniunktury gospodarczej w pierwszych trzech dekadach po II wojnie światowej, w latach 1963–1964 we Włoszech zanotowano krótki okres znaczącego spadku dynamiki wzrostu gospodarczego. Zdarzenie to stanowiło swoisty katalizator gwałtownych zmian instytucjonalnych. Polegały one przede wszystkim na zwiększonej koncentracji rządzących na wydatkach o charakterze bieżącym, mających na celu spełnienie oczekiwań wyborców i osiągnięcie spokoju społecznego. Prawnym wyrazem opisywanych zmian było odejście od konstytucyjnej zasady równowagi budżetowej, wyrażonej w artykule 81 włoskiej Konstytucji w jego ówczesnym brzmieniu. Odejście to polegało na przyjęciu odmiennej interpretacji tego przepisu. Literalnie stanowił on, iż ustawy wprowadzające nowe kategorie wydatków lub zwiększające dotychczasowe wydatki muszą jednocześnie wskazywać środki na ich pokrycie (wł. Ogni altra legge che importi nuove o maggiori spese deve indicare i mezzi per farvi fronte). Norma ta, do połowy lat 60. XX w. rozumiana ściśle, zaczęła być interpretowana w ten sposób, że środki na pokrycie nowych lub zwiększonych wydatków budżetowych mogły być pokrywane z emisji długu publicznego.
Zobacz również:
Włochy dostały historyczną szansę
Za pomocą środków pozyskanych z tytułu zwiększonego zadłużenia, finansowano przede wszystkim chaotyczne i nieskoordynowane inicjatywy składające się na włoską odmianę państwa opiekuńczego. Odnosiły się one między innymi do korzystnych dla obywateli (w tym dla pracowników sfery budżetowej) zmian w systemie emerytalnym. W tym okresie kolejne rządy, nie chcąc pogarszać nastrojów społecznych, dodatkowo niezbyt energicznie zwalczały stosowanie wszelkich form optymalizacji podatkowej.
W konsekwencji, zwiększaniu wydatków w tych latach nie towarzyszył adekwatny wzrost wpływów budżetowych. Błędnie zakładano, iż wysoka dynamika wzrostu gospodarczego (w latach 1949–1964 PKB rósł średnio o 6,5 proc. rocznie) będzie się utrzymywała w nieskończoność. Niestety, od połowy lat 60. XX w. dynamika PKB zaczęła się gwałtownie obniżać – jeszcze w latach 1964–1974 do 4,9 proc. rocznie, aby w latach 1974–1984 osiągnąć poziom średnio 2,8 proc. rocznie.
W tych warunkach wpływy z podatków rosły wolniej niż zadłużenie i koszty ponoszone na jego obsługę. Sytuację pogarszał fakt, iż od początku lat 80. XX w. w świecie zachodnim zapanowała era wysokich dodatnich realnych stóp procentowych, co związane było między innymi z zacieśnieniem monetarnym przeprowadzonym przez Fed pod kierownictwem Paula Volckera. Dodatkowo, od 1981 r. włoski bank centralny (Banca d’Italia) zaprzestał nabywania na przetargach rodzimych obligacji rządowych, skupiając się przede wszystkim na zapewnieniu stabilności cen i walce z inflacją.
Mimo to aż do początku lat 90. XX w. nie notowano poważniejszych problemów z plasowaniem włoskiego długu. W 1992 r. sytuacja zmieniła się jednak w następstwie kryzysu walutowego, który zmusił Włochy do opuszczenia pasma wahań w ramach Europejskiego Systemu Walutowego. W 1992 r. wskaźnik dług publiczny/PKB przekroczył 100 proc., zaś w 1994 r. osiągnął rekordowy w tym okresie poziom 121,8 proc. PKB. W przeciwieństwie do pierwszego okresu wzrostu długu publicznego pod koniec XIX w., środki pozyskane ze zwiększonego zadłużenia w drugiej połowie XX w. zostały przeznaczone na wydatki bieżące, a nie na majątkowe (inwestycje). Akumulacja długu nie doprowadziła zatem do stworzenia bazy kapitałowej, którą można byłoby wykorzystać do redukcji wartości wskaźnika relacji długu do PKB.
Pierwsze lata z euro – niewykorzystana szansa na redukcję długu
Wobec bardzo negatywnego sentymentu rynków finansowych oraz w obawie przed wykluczeniem z dalszej integracji w ramach Unii Gospodarczej i Walutowej w połowie lat 90. XX w. podjęto we Włoszech wysiłki na rzecz zacieśnienia fiskalnego i wprowadzenia większej dyscypliny budżetowej. Zastosowano również instrumenty pochodne, które pozwoliły poprawić księgową sytuację budżetu państwa. Ówczesnym elitom włoskim bardzo zależało na wejściu do strefy euro (mimo rażącego przekroczenia określonego w traktacie z Maastricht limitu długu publicznego na poziomie 60 proc. PKB), gdyż oczekiwały one, że po przyjęciu wspólnej waluty zmniejszy się spread pomiędzy oprocentowaniem włoskich obligacji rządowych oraz obligacji emitowanych przez rząd Niemiec. Jak wskazuje Aleksander Surdej, dla Włoch spread ten wynosił około 600 pb., czyli prawie 6 proc., co sprawiało, że w stosunku do długu publicznego wynoszącego ponad 100 proc., koszty obsługi długu rosły o co najmniej 6 proc. Po wejściu do strefy euro spread obligacji Włoch w stosunku do obligacji Niemiec zmalał do 20–30 pb., czyli do 0,2–0,3 proc., a koszty obsługi długu znacznie zmalały. Oszczędności te mogły zostać użyte przez rząd Włoch do spłaty (zmniejszenia) zadłużenia. Niestety, posłużyły do zwiększenia wydatków, gdyż pojawiła się pokusa skorzystania z „taniego pieniądza”. Wprawdzie wskutek niższego oprocentowania nowych emisji obligacji w ciągu dekady, pomiędzy latami 1997 (kiedy to decydowało się uczestnictwo Włoch w strefie euro) a 2007, relacja długu do PKB zmniejszyła się o 14 pkt proc. i wyniosła nieco mniej niż 104 proc. na koniec tego okresu, jednakże brak poważniejszych reform strukturalnych w tym czasie nie pozwolił wykorzystać sprzyjającej koniunktury i stworzyć trwałych podwalin długotrwałego wzrostu gospodarczego, który pozwoliłby ,,wyrosnąć” Włochom z pętli zadłużenia publicznego.
Zobacz również:
Skumulowane następstwa błędów popełnionych w polityce gospodarczej zarówno w latach 1965–1994, jak również w przededniu wejścia do strefy euro i w pierwszych latach obowiązywania we Włoszech wspólnej waluty objawiły się w pełni dopiero w kolejnym okresie akumulacji włoskiego długu publicznego.
Zwiększanie długu jako rezultat strukturalnej stagnacji gospodarczej
Wysoki poziom długu do PKB bezpośrednio przed wybuchem globalnego kryzysu finansowego w 2008 r. był jednym z powodów bardzo niewielkiej swobody włoskich władz w fiskalnym stymulowaniu gospodarki. W konsekwencji, w latach 2008–2009 PKB zmniejszył się o 6,3 pkt proc., zaś dług publiczny zwiększył się o 13 pkt proc., osiągając pod koniec 2009 r. poziom 116,6 proc. PKB. Sytuację dodatkowo pogorszył wybuch kryzysu zadłużeniowego w Grecji i jego rozlewanie się w następnych latach na pozostałe kraje Południa Europy. Gdyby nie działania ze strony Europejskiego Banku Centralnego (słynna deklaracja Maria Draghiego oraz wdrożone programy skupu dłużnych papierów wartościowych w strefie euro) Włochy mogłyby stanąć na progu niewypłacalności.
W tym kontekście jakakolwiek ekspansja fiskalna mająca na celu pobudzenie wzrostu gospodarczego była tym bardziej utrudniona. Stworzył się swoisty mechanizm błędnego koła – z uwagi na konieczność dokonania konsolidacji fiskalnej w związku z wysoką relacją długu do PKB, utrudniony był wzrost gospodarczy. To z kolei prowadziło do dalszego zwiększania się poziomów zadłużenia w relacji do PKB. Dług publiczny w 2014 r. przekroczył zatem poziom 135 proc. i utrzymywał się na nim do wybuchu pandemii COVID-19.
Wprowadzone wówczas restrykcje sanitarne dodatkowo wzmocniły działanie mechanizmu błędnego koła – ograniczenia w normalnym funkcjonowaniu gospodarki doprowadziły bowiem do spadku PKB aż o 9 pkt proc. Nie dziwi zatem fakt, że dług w 2020 r. osiągnął rekordową w XXI w. wartość 155 proc. PKB. Choć w ostatnich latach odnotowano spadki tej wartości, to nadal pozostaje ona nieznacznie wyższa niż przed wybuchem pandemii, nie mówiąc już o latach poprzedzających wybuch globalnego kryzysu finansowego.
Zobacz również:
Włochy podnoszą się po pandemii dzięki Europie
Paradoksalnie, rozwiązania mające na celu ograniczenie poziomu długu publicznego podjęte w przededniu wejścia Włoch do strefy euro doprowadziły do powstania znaczących barier dla wzrostu PKB, który mógłby ,,zamortyzować” negatywny wpływ rosnącego zadłużenia na finanse publiczne. Jak wskazuje Grażyna Śleszyńska, w latach 1994–2008 Włochy notowały przecież pierwotną nadwyżkę budżetu (różnica między deficytem budżetowym a kosztami obsługi długu publicznego) na poziomie 3 proc. Retrospektywne kalkulacje sugerują, że gdyby połączyć ją ze wzrostem gospodarczym, to udałoby się zredukować dług publiczny o prawie 40 proc. Konsolidacja fiskalna przeprowadzona w dążeniu do sprostania wymogom z Maastricht odbiła się jednak negatywnie na dynamice PKB, zawężając potencjalny zakres redukcji długu o połowę. Włochy jako jedyne przedsięwzięły tak radykalną i gorliwą transformację w przededniu wejścia do strefy euro. W analogicznym okresie Francja notowała ujemne pierwotne saldo budżetowe (-0,1 proc. PKB), a Niemcy tylko lekko dodatnie (0,7 proc. PKB). Włochy utrzymały dodatnie saldo pierwotne budżetu, średnio ponad 1,3 proc. PKB rocznie, przez całe dziesięciolecie 2008–2018 (z wyjątkiem 2009 r.), a technokratyczny rząd Mario Montiego, pod presją Niemiec, osiągnął aż 2 proc. pierwotnej nadwyżki w latach 2012–2013. Polityka zaciskania pasa była kontynuowana przez kolejne rządy, w tym lewicowy gabinet Matteo Renziego. Dla kontrastu – Francja miała w pokryzysowej dekadzie 2008–2018 deficyt pierwotny w wysokości około 2 proc. PKB i to w okresie, gdy rząd zaaplikował gospodarce bodźce fiskalne o wartości niemal 0,5 bln euro. Tymczasem Włochy zmagały się z drenażem popytu wewnętrznego, a kolejne rządy były uwięzione w polityce oszczędzania, wiedząc, że jeśli wzrósłby deficyt budżetowy wierzyciele zażądaliby wyższych odsetek od obligacji skarbowych.
W przeciwieństwie do wcześniejszych faz wzrostu długu, jego akumulacja po 2008 r. nie wynikała z błędów w polityce fiskalnej, lecz stanowiła bolesną konsekwencję strukturalnej stagnacji gospodarczej, do której doprowadziły błędy popełnione w polityce gospodarczej – przede wszystkim w latach 1965–1994, ale także w pierwszych latach po wejściu do strefy euro. Nieskoordynowane decyzje o zwiększaniu wydatków finansowanych długiem, mające na celu utrzymanie społecznego poparcia dla często zmieniających się rządów, były podejmowane w warunkach spadającej dynamiki wzrostu PKB, wysokich stóp procentowych i wzrastających rentowności obligacji skarbowych. To doprowadziło do sytuacji, w której mimo podejmowanych wyrzeczeń ogólny bilans budżetu był ujemny, gospodarka nie rosła, zaś dług publiczny w relacji do PKB wzrastał.
Przyszłość pokaże, czy odnotowane w ostatnich trzech latach obniżenie poziomu długu publicznego w relacji do PKB było jedynie kosmetyczną korektą w negatywnym trendzie determinowanym strukturalnymi uwarunkowaniami funkcjonowania włoskiej gospodarki, czy też będzie stanowić pierwszy przejaw jego odwrócenia.
Autor wyraża własne opinie, a nie oficjalne stanowisko NBP.
