Dziennikarz ekonomiczny, publicysta Studia Opinii
więcej publikacji autora Jan Cipiur
Prezydent USA Donald Trump strzelający z armat celnych jest raz Żydem, raz owym rabinem z anegdoty. Zmiana ról działa świetnie. Niemal cały świat korzy się przed szefem Ameryki, który zapowiada nałożenie niebotycznych ceł, a po pewnym czasie ordynuje łaskawie mniejsze, ale nadal duże. Nie licząc osobnego przypadku Chin, nikt nie stawił czoła ofensywie celnej Stanów Zjednoczonych, nikt nie odważył się pójść z ekscentrycznym prezydentem na wojnę na taryfy.
Ameryka, niespodziewanie nawet dla siebie, potwierdziła w ten sposób, że ciągle jest potęgą.
Chcąc zrozumieć o co może chodzić amerykańskiemu „Numerowi Jeden”, faktografia statystyczna powinna zmykać na bok, a gospodarka musi ustąpić polityce, w tym zwłaszcza tej w wymiarze globalnym. Cła zdają się być dla prezydenta wyłącznie pałką, którą wymachuje, żeby zmusić inne państwa do zachowań mało związanych z handlem. Jeśli ktoś odmówi Trumpowi, to on nie waha się tej pałki użyć, choć mierzy siły na zamiary, co pokazuje gwałtowny, ale w praktyce wyważony sposób traktowania Chin.
W sławetnym kwietniu 2025 r., który przejdzie zapewne do annałów, Biały Dom ogłosił, że cła na towary z Państwa Środka sprowadzane do Stanów wzrosną do 145 proc. Pekin w odwecie zapowiedział cła w wysokości 125 proc. Po rozmowach, Waszyngton zmniejszył w maju obciążenia celne do 30 proc., a Chińczycy zeszli do 10 proc. Ogłoszono wtedy jednak 90-dniowy rozejm w wojnie celnej i rozpoczęto negocjacje prowadzone w Sztokholmie.
Te nieostateczne ustalenia budzą w ludziach starej daty nieodparte skojarzenia z wieloletnimi rozmowami pokojowymi toczonymi w Paryżu przez Wietnam i Stany Zjednoczone, ale dopiero przyszłość pokaże, czy ta dygresja jest na miejscu. W międzyczasie, Amerykanie i Chińczycy uzgodnili w Londynie poluzowanie warunków handlu chipami i pierwiastkami ziem rzadkich, a w pierwszej połowie sierpnia 2025 r. Trump przedłużył rozejm o kolejne 90 dni, co daje razem już pół roku.
Obecnie przeciętna, efektywna stawka celna stosowana w imporcie do Stanów wynosi prawie 18 proc., ale w najbliższych miesiącach może jeszcze wzrosnąć. Jak będzie pod koniec 2025 r. i jeszcze później tego nikt nie wie, w tym również amerykański prezydent.
Pobudki w dziedzinie ceł
Czy wolno w tych okolicznościach i przy bardzo wielu niewiadomych prowadzić dogłębne analizy i próbować prorokować cokolwiek? Pytanie było retoryczne, choć przychodzi też na myśl, że prezydent USA czuje respekt wobec siły, w tym wypadku wyłącznie chińskiej, bowiem reszta świata czuje się bezsilna.
Poszukiwania możliwych pobudek Trumpa, który sięga po celną broń wielkiego kalibru, trzeba prowadzić w co najmniej dwóch obszarach. W pierwszym dominują sprawy bieżące, w drugim sięgające dalej w przyszłość. Biały Dom bardziej zaprząta obecnie bieżąca finansowa sytuacja państwa w połączeniu z celem, jakim jest uzyskanie przez Republikanów zdecydowanej większości w obu izbach kongresu po przyszłorocznych wyborach połówkowych (midterms). Drugi obszar to „rozpoznanie bojem” sposobów utrzymania, a jeśli się da, to nawet wzmocnienia globalnej hegemonii Stanów Zjednoczonych.
Powody odkurzenia ceł
Stany uginają się pod ciężarem wielkiego wora z długiem państwa. W 1944 r. dług federalny przekroczył po raz pierwszy w amerykańskiej historii granicę 200 mld dol., ale aż do 1963 r. nie doszedł do 300 mld dol. Poziom jednego biliona osiągnął w 1982 r., a zaczął pędzić do góry od 2008 r., gdy miał wartość 10 bln dol. (10 000 mld dol.). Obecnie wynosi 36 bln dol. (36 000 mld). Na statystycznego mieszkańca Ameryki przypada dziś zatem około 110 tys. dol. długu federalnego, podczas gdy PKB per capita jest o 25 tys. dol. mniejszy.
Powyższe wielkości są nominalne, ale można je sprowadzić do porównywalności. W 1962 r. dług stanowił około 50 proc. ówczesnego PKB USA, w 1982 r. – prawie 30 proc., a w 2024 r. wskaźnik wyniósł 120 proc. produktu krajowego brutto. Są państwa, gdzie ta proporcja jest znacznie gorsza. Należy do nich Japonia, która w odróżnieniu od Stanów Zjednoczonych należy jednak do krain zamieszkałych przez lud karny i zdolny do wielkich poświęceń. W Ameryce natomiast każda próba zaciśnięcia pasa kończy się ostatnio jego popuszczeniem.
Dług federalny zwiększył się niewyobrażalnie w wyniku spuszczenia ze smyczy polityki monetarnej i fiskalnej w staraniach o łagodzenie skutków wielkiego kryzysu finansowego 2007–2008 oraz pandemii COVID-19, która przyszła paręnaście lat później. Narósł on zatem w rezultacie olbrzymiego „dodruku” pieniędzy, które były środkiem finansowania zakupu wielkich transzy rządowych papierów dłużnych. Gospodarka i Amerykanie otrzymali wsparcie kosztem wzrostu zadłużenia państwa. Ekspansywna, czyli rozbujana do granic możliwości polityka monetarna nie dawała początkowo żadnych złych objawów, ponieważ te ujawniają się z reguły po dłuższym czasie (zwłaszcza w przypadku USA z ich dolarem). Zasadne jest porównanie z rakiem trzustki, który daje o sobie znać, gdy na ratunek jest już najczęściej za późno.
Obfitość pieniędzy wywołała w świecie spadek stóp procentowych w okolice zera. Świat korzystał przez długie lata z pożyczkowej „darmochy”. Było prawie „świetnie”, ale się skończyło. Amerykański dług zaczął ciążyć rynkom. Źródłem spłacania długu są podatki, a sposobem na zmniejszenie realnej wartości zadłużenia, a tym samym jego ciężaru – wysoka inflacja. Wprawdzie podnoszenie podatków i inflacja najbardziej obciążają zarabiających średnio, mało i najmniej, ale wobec poglądów Trumpa i w perspektywie midterms żadne z tych rozwiązań nie wchodzi w rachubę. Jako awaryjne źródło dochodów pozostały mu niemal zapomniane cła, które w początkach istnienia USA zapewniały większość dochodów państwa.
„Taryfy tfu-tfu”
Przeciętne stawki celne w 1890 r. wynosiły około 30 proc. wartości towarów sprowadzanych do USA, podczas I wojny światowej jedynie około 5 proc., po uchwaleniu w 1930 r. nieszczęsnej ustawy „The Smoot-Howley Tariff Act” – znowu blisko 20 proc. W wyniku globalizacji, która nadała światu niesłychany impet, od początku XXI w. aż do końca 2024 r. przeciętne amerykańskie cła wynosiły jedynie 2,5–3 proc. Nawet tzw. zwykli ludzie dostrzegli i trzymają się (zazwyczaj) tej potwierdzonej w życiu wiedzy, że wysokie cła oznaczają rosnącą drożyznę w wyniku ich przekładania się na ceny, ale także z powodu malejącej konkurencji za granicą i wewnątrz kraju. Korzyści odnosili stosunkowo nieliczni, głównie głośni robotnicy i rolnicy z obszarów produkcji oraz upraw chronionych murem celnym.
W 1828 r. z inicjatywy stanów północnych przeszła w Kongresie ustawa celna ze stawkami dochodzącymi do 50 proc. Miała chronić interesy rodzącego się przemysłu Północy i rolników z Zachodu. Była wymierzona w import z Wielkiej Brytanii, która w wyniku tzw. blokady kontynentalnej została odcięta od rynków Europy, więc Brytyjczycy zaczęli zarzucać swoimi produktami Amerykę. Stanowczo przeciwko „Tariff act of 1828” były stany Południa (w tym zwłaszcza Karolina Południowa), które eksportowały na Wyspy bawełnę. Wkrótce ustawa zyskała uwłaczające miano „Tariff of Abominations”. W udręczonej dosłownymi tłumaczeniami polszczyźnie, byłyby to „cła-obrzydlistwa”, ale zgrabniejsze są „taryfy tfu-tfu”. Opór Karolińczyków sprawił, że blisko było do wybuchu wojny domowej, ale tym razem do tego nie doszło, w 1833 r. uchwalone zostały taryfy kompromisowe.
Cła były znakiem rozpoznawczym merkantylizmu i przez kilka stuleci „religią gospodarczą” Zachodu. Dzięki eksportowi i unikaniu importu miała narastać siła państwa. Jej wyrazem były coraz większe, dzięki takiej polityce, ilości złota i srebra w państwowych skarbcach. Merkantylista przeniesiony do współczesności trzymałby swoje sztaby warte miliardy w bankach, podczas gdy inni inwestowaliby z zyskiem swoje środki, zostawiając merkantylną sknerę i jego marniejące w oczach zasoby na poboczu.
Z pęt merkantylizmu jako pierwsi wyzwolili się Brytyjczycy, uchwalając w 1846 r. po wielkich sporach ustawę obalającą tzw. Prawa Zbożowe (The Corn Laws), czyli dotkliwe cła ściągane przez stulecia od importu zbóż.
Dochody z ceł
W państwach rozwiniętych dochody z ceł straciły jakiekolwiek znaczenie finansowe całe dekady temu. Politycy poszli po rozum do głowy i pojęli, że gospodarka otoczona barierami ochronnymi karleje z powodu malejącej produktywności i innowacyjności. W wersji autarkii (samowystarczalności) sprowadzonej do absurdu dochodzi do tego, że gospodarka zanika, więc także na opłacenie ceł jej nie starcza.
W 1960 r., czyli lata przed globalizacją, dochody z ceł wyniosły w USA 4 mld dol. Amerykański Urząd ds. Ceł i Ochrony Granic (U.S. Customs and Border Protection), podaje, że w roku finansowym 2020 zebrano z ceł 78,8 mld dol., w 2022 r. – 111,8 mld dol., a w 2024 r. – 88 mld dol. Za pewną część tego przyrostu odpowiada inflacja, ale na wzrost dochodów z myta na granicach wpływ miał przede wszystkim rosnący wolumen handlu zagranicznego, bo taryfy stale były bardzo niskie. Dobrze widać to na danych o udziale ceł w całości dochodów podatkowych Wuja Sama. Nigdy nie przekroczył on 4 proc., ale przez większość lat 1959–2024 dreptał gdzieś po parterze, tj. na wysokości od 2 proc. do 2,5 proc.
Bieżące dane ilustrujące efekty finansowe wielkiego powrotu ceł zaordynowanego przez Trumpa są sprzeczne. Po części wynika to zapewne z chęci podbicia fiskalnej skuteczności narzędzia, ale główna przyczyna braku jednolitych danych leży w metodologii. Podstawą oszacowań dochodów z ceł są dane o imporcie, które zawierają rozmaite elementy cenotwórcze, w tym cła, ubezpieczenia i koszty frachtu. Najnowsze wielkości obrazujące poziom importu są ponadto nieoczyszczone z wpływu zawieszeń (np. zawieszenie ponad stuprocentowych ceł w handlu z Chinami). „Papierologia” handlu międzynarodowego opiera się na tzw. Incoterms, czyli na uznanych powszechnie standardach. W handlu morskim dominują umowy CIF i FOB. W pierwszym przypadku sprzedawca (tu zagraniczny eksporter) pokrywa wszystkie koszty dostawy, w tym ubezpieczenie ładunku i fracht. Elementy te są dodatkiem do ceny towaru z magazynu i są uwzględnione na fakturze dla amerykańskiego importera. Cło opłaca importer. Gdy kontrahenci rozliczają się na zasadzie FOB (free on board), na fakturze jest tylko „goła” wartość dostawy, więc wysokość faktury jest mniejsza, a gdy towar jest bardzo tani, to dużo mniejsza. Dopóki w danych nie zaprowadzi się porządku, co odpowiednio trwa, dopóty z powodu różnych metod szacunków, krążą różne wielkości wpływów z ceł.
Według Peterson Institute for International Economics skumulowany dochód celny USA wyniósł w pierwszej połowie 2025 r. niemal 94 mld dol., a deficyt budżetowy zaplanowany na 2025 rok finansowy – 1865 mld dol. Niewspółmierność obu wielkości jest uderzająca. Penn Wharton Budget Model pokazuje w tym samym dniu wpływy o trzy miliardy wyższe (96,9 mld dol.), a w okresie od 1 stycznia do 19 sierpnia 2025 r. już 132,7 mld dol. Komitet Odpowiedzialnego Budżetu Federalnego (CRFB) oszacował z kolei, że tylko w lipcu z ceł zebrano około 25 mld dol., tj. ponad trzy razy więcej niż w tym samym miesiącu 2024 r. Z amerykańskiej prasy można się także dowiedzieć, że tylko w czerwcu 2025 r. cła wniosły do budżetu ponad 30 mld dol. Dane nie są wprawdzie od Sasa do Lasa, ale spore różnice irytują.
Najistotniejsze dla administracji rządowej USA jest jednak to, że przychody z ceł szybko rosną. Sekretarz Skarbu Scott Bessent oświadczył na początku lipca, iż całoroczne wpływy z ceł mogą osiągnąć około 300 mld dol., co byłoby bardzo zgrabną kwotą. Czy zatem wobec mnogości celów, jakie prezydent stara się osiągnąć w bardzo krótkim czasie, nie będzie zmuszony do porzucenia kilku lub więcej?
Proponowana konkluzja brzmi, że hałas informacyjny wokół działań Trumpa jest wprawdzie ogłuszający, ale sprawne zmysły potrafią wyczuć, że wojny celne mają przede wszystkim służyć odbudowie wizerunku Ameryki i rekonstrukcji postrzegania jej prezydenta w świecie. Podnoszone są kwestie fiskalne, ale Trump dobrze (chyba) wie, że cła nie zastąpią podatku dochodowego, ani też nie zmniejszą rozmiarów, ani nawet przyrostu deficytu budżetowego. Może nie mieć znakomitej orientacji makroekonomicznej, ale raczej wie, że poza wszystkim innym oba cele finansowe wzajemnie się wykluczają.
Cele i kontekst globalny
Na stanie świata są obecnie trzy wielkie „pancerniki”: największy amerykański, w drugiej kolejności chiński i trzeci rosyjski. Ten ostatni to tzw. pancernik kieszonkowy, na dodatek awaryjny, niezaopatrzony, ale wciąż jednak bardzo groźny. Europa nie ma pancernika, choć ma wszystkie elementy niezbędne do jego zwodowania. W aspekcie militarnym oraz odstraszania Europa i „Zachód pacyficzny” są więc od dekad zależne od amerykańskiego giganta. Ich dotychczasowa uległość w awanturze celnej prezydenta USA wiąże się więc w wielkiej części z obawami przed złożeniem przez Amerykę jej parasola polityczno-wojskowego rozpostartego od II wojny światowej nad północnym Atlantykiem i demokracjami z rejonów Oceanu Spokojnego.
Za koniecznością wzmocnienia sojuszu zachodniego przemawia nieustanny wzrost potęgi Państwa Środka, które w dążeniu do pełnej supremacji globalnej mogłoby uciec się do działań zbrojnych. Nie ma wprawdzie rozsądnej odpowiedzi na pytanie, po co im by to było, ale zachowania wielkich przywódców wielkich państw są nieprzewidywalne.
W kontekście militarnym boimy się Chin, choć tylko trochę, zwłaszcza że zostawiając Putina na boku, przykładem nieprzewidywalności jest dziś także Trump.
Odkurzenie ceł jako narzędzia regulowania i ograniczania handlu źle się przysłuży Ameryce i światu, a zwłaszcza jego najbiedniejszym obszarom. Przedsiębiorstwa skupiają się w ich obliczu na lobbingu we własnym interesie biznesowym, marnotrawiąc czas i pieniądze, które poszłyby na polepszanie ich produktów. Cła nie narobiły jeszcze wielkich szkód, ponieważ sektor przedsiębiorstw tkwi, tak jak wszyscy inni, w niepewności, co Trump może uczynić za chwilę lub jakie pomysły zarzucić. Niepewność stanie się jednak policzalnym kosztem. Nie od dziś wiadomo też, że szkody ujawniające się stopniowo, jak w przypadku korozji, są trudniejsze do zauważenia, ale równie wielkie jak te powstające w wyniku wielkich kryzysów.
Polska chce zablokować umowę o wolnym handlu z krajami Ameryki Południowej. Powodem są głównie obawy rolników o konkurencyjność ich produktów. W jaki sposób realizacja umowy z Mercosur może wpłynąć na unijne rolnictwo i jakie mogą być też jej inne skutki?
