Dziennikarz, politolog specjalizujący się w zagadnieniach europejskich
więcej publikacji autora Mariusz Tomczak
(@Getty Images)
Zgodnie z art. 207 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej wspólna polityka handlowa należy do wyłącznych kompetencji UE. To bardzo ważny element jej systemu prawnego i instytucjonalnego, który wpływa na kształt relacji z resztą świata. W imieniu wszystkich 27 państw członkowskich Bruksela negocjuje i zawiera międzynarodowe umowy handlowe, ustala wspólne taryfy celne oraz jest odpowiedzialna za podejmowanie decyzji o cłach antydumpingowych i antysubsydyjnych (wyrównawczych), służących ochronie własnego rynku.
Sprawiedliwy handel
„Handel międzynarodowy był jednym z pierwszych sektorów, w których państwa członkowskie zgodziły się przekazać swoje uprawnienia decyzyjne wspólnym instytucjom” – podkreśla Rasma Kaskina na stronie internetowej Parlamentu Europejskiego. Jak podaje oficjalny portal Rady UE i Rady Europejskiej, „działając wspólnie, państwa UE zyskują lepszą pozycję negocjacyjną względem innych”. Obecnie Unia jest najważniejszym partnerem handlowym dla 80 państw oraz światowym liderem w zakresie handlu towarami i usługami. W 2023 r. przypadało na nią 16,1 proc. globalnego handlu, a zatem więcej niż na Chińską Republikę Ludową (ChRL) czy Stany Zjednoczone. Szacuje się, że od eksportu do państw trzecich zależy co siódme miejsce pracy w UE, czyli ponad 30 mln.
„Wolny handel musi być sprawiedliwy. Jeśli tak nie jest, UE przywraca sprawiedliwość i równe warunki konkurencji” – podkreśla Dyrekcja Generalna Komisji Europejskiej ds. Handlu i Bezpieczeństwa Gospodarczego. I dodaje, że wspólna polityka handlowa nie tylko pomaga firmom z UE w rywalizacji na rynkach międzynarodowych, ale również przyczynia się do minimalizowania negatywnego wpływu nieuzasadnionych środków ochrony handlu wprowadzanych przez państwa trzecie. Zdaniem KE otwarty handel może sprzyjać rozwojowi przedsiębiorstw i tworzeniu nowych miejsc pracy, ale niezbędne jest zachowanie zasad uczciwej konkurencji między producentami. Jedną z form walki z nieuczciwymi praktykami w handlu międzynarodowym, a jednocześnie sposobem ochrony unijnych przedsiębiorstw, jest stosowanie ceł antydumpingowych.
Co to jest dumping?
Dumping ma miejsce wtedy, gdy podmiot z kraju nienależącego do Unii eksportuje na rynek wspólnotowy produkt po cenie niższej od jego normalnej wartości. „Wartość normalna to albo cena produktu sprzedawana na rynku krajowym firmy spoza UE, albo cena oparta na koszcie produkcji i zysku” – napisano na stronie Dyrekcji Generalnej KE ds. Handlu i Bezpieczeństwa Gospodarczego. Sprzedaż produktów po cenach nieodzwierciedlających rzeczywistych kosztów traktuje się jako nieuczciwą konkurencję oraz realne zagrożenie dla miejsc pracy. Na stronie Europarlamentu podkreślono, że Wspólnota stosuje instrumenty ochrony handlu rzadziej niż wiele jurysdykcji, a głównym adresatem unijnych ceł antydumpingowych są Chiny. „Ochrona przed produktami dumpingowymi i subsydiowanymi okazała się kluczowa dla wielu gałęzi przemysłu UE” – podkreślono.
Unia nie wprowadza ceł antydumpingowych wedle własnego uznania. Zobowiązała się bowiem do przestrzegania reguł Światowej Organizacji Handlu (WTO), która zarządza globalnym systemem zasad handlowych i ustala ramy dla przepisów w tym obszarze. Obecnie należy do niej 166 członków, odpowiadając za 98 proc. światowego handlu. „Porozumienie WTO nie reguluje działań firm stosujących »dumping«. Koncentruje się ono na tym, jak rządy mogą lub nie mogą reagować na dumping – dyscyplinuje działania antydumpingowe i często nazywane jest »Porozumieniem Antydumpingowym«” – zaznaczono na stronie organizacji. UE jest członkiem WTO od 1 stycznia 1995 r., czyli od chwili jej powstania, a Państwo Środka od 11 grudnia 2001 r.
W gestii Komisji Europejskiej
Za analizowanie przypadków dumpingu jest odpowiedzialna Komisja Europejska i to w jej gestii leży nakładanie ceł antydumpingowych. Postępowanie wszczyna się po zaistnieniu wystarczających dowodów na to, że dotowany import z krajów trzecich odbywa się po cenach dumpingowych i szkodzi europejskiemu przemysłowi. Jego celem jest przywrócenie uczciwych warunków konkurencji na rynku. Ale nie zawsze wprowadzenie ceł jest konieczne, ponieważ Komisja może od tego odstąpić, jeśli eksporter zobowiąże się do niesprzedawania swoich produktów na obszarze UE po cenach niższych od ustalonej kwoty minimalnej.
Zwykle to producenci wnoszą do KE skargę na, w ich ocenie, nieuczciwą konkurencję ze strony firm z państw trzecich. Czasami robią to wspólnie ze związkami zawodowymi. Komisja może jednak wszcząć dochodzenie z własnej inicjatywy. Formalnie postępowanie antydumpingowe rozpoczyna się wraz z publikacją zawiadomienia w Dzienniku Urzędowym UE. Polega ono m.in. na sprawdzeniu czy istnieje związek przyczynowo-skutkowy między dumpingiem a szkodą, w jakim stopniu przemysł poniósł negatywne konsekwencje oraz czy wprowadzenie odpowiednich środków nie stanie w sprzeczności z interesem Wspólnoty. Czas trwania dochodzenia wynosi 14 miesięcy, a jego wyniki są podawane do wiadomości publicznej.
Import na cenzurowanym
Na stronie internetowej Dyrekcji Generalnej KE ds. Handlu i Bezpieczeństwa Gospodarczego 6 sierpnia 2025 r. został opublikowany krótki komunikat o ostatecznym nałożeniu ceł antydumpingowych na import papieru dekoracyjnego z ChRL, który jest stosowany przede wszystkim w przemyśle meblarskim, wnętrzarskim, budowlanym i remontowym jako laminat na materiale nośnym. To efekt żmudnego dochodzenia, które wykazało, że sprowadzane produkty były sprzedawane na obszarze UE po cenach dumpingowych. Decyzja wychodzi naprzeciw oczekiwaniom unijnych producentów papieru dekoracyjnego, którzy łącznie zatrudniają ponad 2 tys. osób.
W rozporządzeniu wykonawczym KE 2025/1717 z 5 sierpnia 2025 r., które weszło w życie już następnego dnia po opublikowaniu w Dzienniku Urzędowym UE, podano, że nałożone cła wynoszą od 26,4 proc. do 26,9 proc., a kwoty zabezpieczone w postaci tymczasowego cła antydumpingowego zostaną pobrane, jeśli nie przekroczyły ostatecznie ustalonych stawek. Komisja podkreśliła, że jest to podyktowane chęcią przywrócenia równych warunków działania, a nie zniechęcaniem chińskich podmiotów do przywozu papieru dekoracyjnego. Rozporządzenie obowiązuje w całości i jest bezpośrednio stosowane we wszystkich państwach członkowskich.
Dlaczego wszczęto dochodzenie?
Sprawa rozpoczęła się kilkanaście miesięcy temu. KE wszczęła 14 czerwca 2024 r. dochodzenie antydumpingowe w związku ze skargą czterech unijnych producentów papieru dekoracyjnego złożoną 2 maja 2024 r. Przedstawiono w niej m.in. dowody na dumping i wynikającą z niego istotną szkodę. Po kilku miesiącach, 14 lutego 2025 r., weszło w życie rozporządzenie w sprawie ceł tymczasowych mające na celu szybkie zapobieżenie dalszym negatywnym następstwom dla unijnego przemysłu. Do ostatecznego rozstrzygnięcia doszło prawie pół roku później – na początku sierpnia 2025 r.
Zapewne nie bez znaczenia było to, że skarżący w dużej mierze oparli się na dowodach zawartych w ubiegłorocznym dokumencie roboczym służb KE na temat zakłóceń w gospodarce Chin opracowanym do celów dochodzeń w sprawie ochrony handlu. Wykazano w nim, że władze w Pekinie podejmują interwencje na szeroką skalę m.in. w zakresie kluczowych czynników produkcji (np. gruntów, surowców naturalnych, kapitału finansowego, siły roboczej) i wybranych sektorów (np. w zakresie produktów drewnopochodnych). Skarżący podkreślili, że interwencja rządu silnie wpływa na wytwarzanie papieru dekoracyjnego w Państwie Środka, a do ustalenia wartości normalnej nie należy stosować cen i kosztów krajowych. Zwracali też uwagę na duże zakłócenia w cenach surowców wykorzystywanych do produkcji tego papieru, głównie pulpy drzewnej i dwutlenku tytanu (TiO2), a także w kosztach energii.
Argumenty strony chińskiej
W postępowaniu aktywny udział wzięło m.in. Chińskie Krajowe Stowarzyszenie Przemysłu Produktów Leśnych (CNFPIA), przekonując, że przywóz produktów z ChRL ma niewielki wpływ na rynek unijny. Odnosząc się do tego, Komisja przypomniała, że udział w rynku jest jednym z wielu wskaźników stosowanych do oceny szkody poniesionej przez przemysł Unii, które obejmują m.in. posiadane moce produkcyjne, stopień ich wykorzystania, wielkość sprzedaży, poziom zatrudnienia czy wydajność. CNFPIA wyrażała obawy, że nałożenie ceł antydumpingowych doprowadzi do niedoboru dostaw papieru dekoracyjnego w UE, przyczyni się do wzrostu kosztów unijnych użytkowników i importerów oraz negatywnie wpłynie na konkurencyjność w tym obszarze.
Ponadto strona chińska argumentowała, że KE niedostatecznie uwzględnia specyfikę krajowego przemysłu i nie bierze pod uwagę wszystkich okoliczności występujących na tamtejszym rynku. Zarzuciła Brukseli pominięcie w analizach różnych rodzajów dwutlenku tytanu, jak i tego, że jest on produkowany nie tylko w Państwie Środka, ale również na Tajwanie, w Niemczech i Meksyku. Jedno z chińskich przedsiębiorstw skrytykowało przyjęcie kosztów w Tajlandii jako punktu odniesienia, twierdząc, że tamtejsze warunki produkcji, ceny energii i surowców oraz struktura płac nie są porównywalne z sytuacją w Chinach. W toku postępowania Komisja uznała bowiem położoną na Półwyspie Indochińskim Tajlandię za państwo reprezentatywne.
Model ekonomiczny Chin
Komisja Europejska w rozporządzeniu wykonawczym 2025/291 z 13 lutego 2025 r., nakładającym tymczasowe cło antydumpingowe na przywóz papieru dekoracyjnego pochodzącego z Państwa Środka, wiele miejsca poświęciła charakterystyce systemu gospodarczego tego państwa. Szczególną uwagę zwrócono na to, że bazuje ono na koncepcji „socjalistycznej gospodarki rynkowej” rozwijanej pod przywództwem Komunistycznej Partii Chin (KPCh), a interwencjonizm gospodarczy jest stosowany z zamiarem osiągnięcia celów strategicznych wyznaczanych przez jej przywódców. Zdaniem KE partia chce mieć wpływ niemal na każdy aspekt funkcjonowania gospodarki, w tym możliwość ingerowania w ceny i koszty, a interwencje w podejmowanie decyzji operacyjnych nie są odosobnione nawet w podmiotach prywatnych.
Przepisy nakazują powołanie w każdej spółce organizacji partyjnej złożonej przynajmniej z trzech członków KPCh. Wywieranie nacisków na kierownictwo firm, tak by postępowało zgodnie z duchem i polityką partii komunistycznej, nasiliło się po dojściu do władzy Xi Jinpinga. Od 2012 r. jest on sekretarzem generalnym KPCh i przewodniczącym Centralnej Komisji Wojskowej, a od 2013 r. także przewodniczącym ChRL – od dawna żaden przywódca tego kraju nie skumulował tak dużej władzy w swoich rękach. W okresie ery Xi Jinpinga doszło do zacieśnienia kontroli partii nad państwem, społeczeństwem i gospodarką, co ma zapewnić zwycięstwo „socjalizmu o chińskiej specyfice” i urzeczywistnić sen o „wielkim odrodzeniu narodu chińskiego”.
„Informacje z 2018 r. wskazują, że komórki partyjne istniały w 73 proc. spośród około 2,57 mln przedsiębiorstw prywatnych, a organizacje KPCh wywierały coraz większą presję, aby zapewniono im możliwość podejmowania ostatecznych decyzji biznesowych w przedsiębiorstwach, w których je utworzono. Wspomniane przepisy mają ogólne zastosowanie w całej chińskiej gospodarce, we wszystkich sektorach, w tym do producentów produktu objętego postępowaniem i ich dostawców materiałów” –napisano w preambule rozporządzenia wykonawczego KE.
Jak rząd w Pekinie steruje cenami?
Władze w Pekinie wpływają na funkcjonowanie sektora papieru dekoracyjnego na różnych płaszczyznach. Kilka lat temu KE w jednym ze sprawozdań dotyczących zakłóceń w chińskiej gospodarce stwierdziła, odnosząc się do surowców drewnopochodnych i chemikaliów, że „Chiny wykorzystują szeroki zestaw instrumentów pozwalających im znacząco wpływać na ceny surowców. Sztucznie podnosząc lub obniżając poziom dostaw surowców lub po prostu centralnie ustalając ceny, rząd ChRL może sterować cenami, podnosząc je lub obniżając”.
Zdaniem Komisji chińscy użytkownicy pulpy drzewnej – jednego z podstawowych surowców wykorzystywanych do produkcji papieru dekoracyjnego – uzyskują nieuczciwą przewagę m.in. z powodu nałożenia ceł wywozowych. Sektor chemiczny, którego produkty mają znaczny udział w kosztach tego papieru, podlega interwencjom rządowym, czemu sprzyja fakt, iż dużą rolę odgrywają w nim przedsiębiorstwa państwowe. Niewiele mechanizmów rynkowych działa też na chińskim rynku energii. Nie powinno więc stanowić żadnego zaskoczenia, że niektóre podmioty uzyskują preferencyjne stawki za energię elektryczną.
Producenci papieru dekoracyjnego odnoszą korzyści w związku z byciem częścią sektora produktów leśnych i drzewnych, którego dotyczy rządowy plan na rzecz leśnictwa. Jego celem jest m.in. przyspieszenie modernizacji przedsiębiorstw w przemyśle papierniczym i wspieranie wykorzystywania drewna jako surowca. System finansowy w ChRL, w którym silną pozycję mają należące do państwa banki, wspiera gałęzie przemysłu uznane przez władze w Pekinie za strategiczne lub istotne z politycznego punktu widzenia.
Potrzebne rozwiązanie systemowe
Wielu ekspertów, także z Polski, od dawna przekonuje, że polityka handlowa Pekinu jest dużym wyzwaniem dla całego świata. Zdaniem dr Joanny Skrzypczyńskiej z Uniwersytetu im. Adama Mickiewicza w Poznaniu, która specjalizuje się w ekonomii międzynarodowej i polityce gospodarczej, to, czy chiński rynek jest „zniekształcony”, czy też nie, nie jest marginalnym problemem handlowym i wymaga systemowego rozwiązania w ramach WTO. „Chińska polityka gospodarcza charakteryzuje się bowiem neomerkantylistycznym podejściem do stosunków handlowych przejawiającym się w intensywnym wspieraniu własnego eksportu i promowaniu zagranicznych inwestycji przy jednoczesnym utrudnianiu inwestycji zagranicznych w Chinach” – napisała na łamach „Rocznika Integracji Europejskiej” (nr 17/2023).
Ekonomistka podkreśliła, że import na rynek unijny różnych produktów po cenach dumpingowych zwiększył się po przystąpieniu ChRL do WTO. Wobec tego kraju Bruksela w latach 1995–2023 prowadziła bowiem aż 150 różnych postępowań antydumpingowych. Najczęściej obejmowały one metale i wyroby metalowe, produkty chemiczne, a także maszyny i urządzenia mechaniczne. „Najsłynniejsze spory handlowe pomiędzy UE a Chinami na forum WTO dotyczyły metali ziem rzadkich i paneli solarnych” – przypomniała ekspertka.
Stanowisko resortu
Ministerstwo Rozwoju i Technologii (MRiT) przekazało „Obserwatorowi Finansowemu”, że pozytywnie ocenia decyzję KE o nałożeniu ostatecznych ceł antydumpingowych na import papieru dekoracyjnego z Chin. „To ważny krok, który służy ochronie uczciwej konkurencji i stabilności europejskiego rynku. Postępowanie przeprowadzone przez Komisję jednoznacznie potwierdziło występowanie dumpingu, skutkującego szkodą dla producentów unijnych, dlatego podjęte działania były konieczne” – podkreślił resort, dodając, że decyzja ma bezpośrednie znaczenie dla podmiotów działających w Polsce. „Wzmocni ich pozycję na rynku, ograniczy negatywny wpływ nieuczciwego importu i stworzy stabilniejsze warunki prowadzenia działalności gospodarczej” – stwierdziło MRiT.
Jak podkreśla ministerstwo, nasz kraj aktywnie uczestniczy w kształtowaniu wspólnej polityki handlowej w ramach UE oraz stoi na stanowisku, że przedsiębiorstwa unijne, w tym oczywiście polskie, powinny konkurować opierając się na przejrzystych i uczciwych zasadach. „Unia Europejska powinna nadal konsekwentnie korzystać z dostępnych instrumentów ochrony handlowej wobec praktyk dumpingowych, w tym wobec Chin. Stosowanie instrumentów ochrony handlu jest narzędziem zapewniającym przestrzeganie międzynarodowych reguł gry. To nie tylko narzędzie ekonomiczne, ale także element wzmacniania odporności gospodarki europejskiej, ochrony innowacyjności, miejsc pracy. Jest to również element strategicznego bezpieczeństwa i suwerenności gospodarczej UE” – dodał resort.
Polska chce zablokować umowę o wolnym handlu z krajami Ameryki Południowej. Powodem są głównie obawy rolników o konkurencyjność ich produktów. W jaki sposób realizacja umowy z Mercosur może wpłynąć na unijne rolnictwo i jakie mogą być też jej inne skutki?
