Umowa UE–Mercosur: szansą lub zagrożeniem dla polskich interesów

„Budujemy mniejszość blokującą w sprawie umowy Mercosur o wolnym handlu z krajami Ameryki Południowej” – poinformował na początku lutego 2025 r. wicepremier Władysław Kosiniak-Kamysz. Przyznał, że Polska liczy na to, że dołączą do nas m.in. Irlandia, Włochy i Francja. Jego słowa potwierdził minister rolnictwa i rozwoju wsi Czesław Siekierski, który na posiedzeniu Pomorskiej Rady Rolnictwa podkreślił, że umowa Mercosur w obecnym kształcie nie może być przez Polskę zaakceptowana. Głównie ze względu na liberalizację ceł w dostępie do rynku UE, co miałoby mieć negatywny wpływ na unijnych producentów mięsa.

Wcześniej, w listopadzie 2024 r., polski rząd oficjalnie wyraził sprzeciw wobec umowy, wskazując w przyjętej w tym celu uchwale, że nie uwzględnia ona interesów polskiego sektora rolnego oraz zagraża bezpieczeństwu polskich i europejskich konsumentów, gdyż naraża rynek Starego Kontynentu na niekontrolowany napływ produktów, które „nie są określone w swojej jakości, ich normy produkcyjnie nie są tak wyśrubowanie, jak w Unii Europejskiej”. Aby zablokować wynegocjowaną już umowę, potrzebne jest utworzenie koalicji składającej się z minimum czterech państw reprezentującej 35 proc. ludności Unii Europejskiej. Zostało parę miesięcy, bo formalny wniosek Komisji do Parlamentu Europejskiego i Rady UE o przyjęcie umowy ma zostać złożony mniej więcej w połowie 2025 r. Do tego czasu jej tekst ma być weryfikowany pod względem językowo-prawnym.

Czym jest umowa UE–Mercosur

Rozmowy Unii Europejskiej i unii gospodarczej Mercosur, w skład której wchodzą Argentyna, Brazylia, Paragwaj, Boliwia i Urugwaj, o utworzeniu strefy wolnego handlu, obejmującej aż 700 mln ludzi, trwały ponad 20 lat. Umowa, wynegocjowana ostatecznie 6 grudnia 2024 r., ma na celu wprowadzenie strefy wolnego handlu oraz zniesienie większości ograniczeń taryfowych w wymianie handlowej pomiędzy krajami należącymi do obu organizacji. Będzie się to wiązać ze znaczną redukcją kosztów wprowadzenia towarów na rynek drugiej strony. W związku z zawarciem porozumienia przewidywane jest obniżenie cen produktów sprowadzanych z krajów należących do Mercosur.

Zobacz również:
Produkty rolno-spożywcze w umowie UE–Mercosur

Porozumienie ma jednocześnie otworzyć rynki krajów Ameryki Południowej na europejskie technologie. Komisja Europejska liczy też na to, że z tych państw będzie można pozyskiwać surowce niezbędne do produkowania czystych technologii, w tym baterii. Zniesienie 91 proc. ceł ma przynieść, co do zasady, korzyści kluczowym europejskim sektorom, takim jak motoryzacyjny i farmaceutyczny. W umowie znajduje się także rozdział dotyczący zrównoważonego rozwoju z prawnie wiążącymi przepisami dotyczącymi pracy, środowiska i klimatu. Zawiera ona m.in. szereg zapisów dotyczących ochrony środowiska naturalnego, w tym klauzulę zobowiązującą obie strony do przestrzegania porozumień paryskich.

„Umowa z Mercosurem oferuje znaczące możliwości dywersyfikacji naszych łańcuchów dostaw z dala od Chin i rozwiązania kwestii potencjalnych ceł ze strony USA” – podkreślił Jörgen Warborn, rzecznik Grupy EPL ds. handlu międzynarodowego, zaraz po zakończeniu negocjacji Komisji Europejskiej i Rady Wspólnego Rynku Mercosur.

Dodał też, że „Komisja Europejska musi przestać nadmiernie obciążać naszych rolników i zapewnić, że nasze produkty będą mogły konkurować na najwyższym poziomie z importem z Ameryki Łacińskiej”.

Kto skorzysta, a kto straci

To właśnie rolnicy najbardziej obawiają się ratyfikacji umowy z Mercosurem, czemu dali wyraz, protestując we Francji oraz w Polsce, m.in. w trakcie inauguracji polskiej prezydencji w UE. Ich obawy mają pewne uzasadnienie, bo – jak  argumentują ekonomiści banku Crédit Agricole – „z punktu widzenia UE głównym beneficjentem umowy o wolnym handlu z krajami Mercosur będzie przetwórstwo, korzystające zarówno z szerszego rynku zbytu, jak i większej dostępności tańszych surowców, podczas gdy na umowie mogą stracić sektory rolno-spożywczy oraz wydobywczy”.

Według analityków na pewno zwiększy się popyt na produkowane w UE samochody, z czego korzystać będą nie tylko kraje posiadające globalne marki motoryzacyjne, takie jak Niemcy, Francja czy Włochy, ale również ich poddostawcy, czyli m.in. Polska. W przypadku sektora rolno-spożywczego na umowie zyskają z kolei importerzy żywności netto, ale raczej stracą jej eksporterzy netto. Korzyści odczują m.in. importerzy kakao, kawy, oliwy z oliwek, świeżych owoców, napojów, słodu, wina oraz napojów alkoholowych, a także ciastek i czekolady.

Jeśli chodzi o polski rynek, to około 2/3 naszego importu z państw Mercosur stanowią produkty wykorzystywane w produkcji pasz zwierzęcych, takich jak makuchy sojowe, które już dziś nie podlegają należnościom celnym przywozowym, co oznacza, że wejście w życie umowy będzie neutralne dla wielkości tych przepływów importowych. Pozostałe produkty przemysłu rolno-spożywczego, stanowiące istotny udział w polskim imporcie z państw Mercosur, czyli tytoń, sok pomarańczowy, kawa będą objęte stopniową liberalizacją, co może w pewnym stopniu wpłynąć na rodzimy rynek.

Potencjalne skutki bezcłowego importu

Sławomir Czajka, partner i lider zespołu Global Trade w firmie doradczej EY Polska, wyjaśnił, że umowa UE–Mercosur nie oznacza automatycznego otwarcia unijnego rynku na południowoamerykańskie produkty rolno-spożywcze: „Umowa nie eliminuje po prostu ceł na produkty żywnościowe, ale wprowadza szereg mechanizmów chroniących rynek unijny przed niekontrolowanym zalewem tanią żywnością z krajów Mercosur. Z dniem wejścia umowy w życie bezcłowy przywóz będzie możliwy dla około jednej trzeciej produktów rolno-spożywczych. Na pozostałe produkty cło będzie znoszone stopniowo, a bezcłowy przywóz będzie możliwy dopiero po pewnym czasie – od piątego, dziewiątego, jedenastego i szesnastego roku obowiązywania umowy”.

Zobacz również:
Sytuacja w polskim eksporcie rolno-spożywczym

Ekspert przypomniał też, iż jednym z przewidzianych w umowie mechanizmów, mających bronić strony przed skutkami niekontrolowanego napływu towarów w związku z obniżeniem stawek celnych, jest możliwość czasowego wycofania preferencji w dostępie do rynku w razie nadmiernego importu powodującego szkody rynkowe. Tym samym stawki i preferencje przewidziane w umowie mogą podlegać częściowym modyfikacjom.

Umowa, w stosunku do części produktów najbardziej wrażliwych z punktu widzenia unijnego rolnictwa, przewiduje obniżone stawki celne lub zwolnienia, ale w ramach ustalonych z góry kontyngentów ilościowych. Otwarcie unijnego rynku w obszarach, w których szczególnie specjalizuje się unijne rolnictwo (zwłaszcza w produkcji zwierzęcej), dotychczas chronionych przez relatywnie wysokie cła, budzi jednak kontrowersje. Umowa zakłada bowiem wprowadzenie bezcłowego kontyngentu na import drobiu (180 tys. ton), kontyngentów o obniżonej stawce celnej w przypadku importu wołowiny (99 tys. ton) oraz wieprzowiny (26,5 tys. ton). Bezcłowe kontyngenty mają być też wprowadzone m.in. na cukier (190 tys.), etanol (450 tys. ton + 250 tys. ton po obniżonej stawce), miód (45 tys. ton), sery (30 tys. ton), proszki mleczne (10 tys. ton), odżywki dla dzieci (5 tys. ton), ryż (45 tys. ton) oraz kukurydzę cukrową (1 tys. ton).

Niektóre wyroby będą całkowicie wyłączone z liberalizacji handlu (np. mięso baranie i kozie, maślanka, tłuszcz mleczny, serwatka, mozzarella, pszenica durum, pszenica – z wyjątkiem siewnej – oraz cukier inny niż trzcinowy do rafinacji). Mechanizmy te mają w założeniu ochronić unijny rynek przed nadmierną konkurencją ze strony brazylijskich czy argentyńskich rolników oraz umożliwić unijnym rolnikom przygotowanie się do nadchodzących zmian.

„Przykładem jest choćby wołowina, w przypadku której stawka celna, obniżona z obecnych 12,8 proc. do 7,5 proc., będzie dotyczyć tylko kontyngentu wynoszącego 99 tys. ton, co stanowi połowę tego, co obecnie importujemy. Roczny import wołowiny z Mercosur do UE wynosi dziś około 196 tys. ton i prawie 1,6 proc. unijnej produkcji wołowiny. Umowa wprowadza również zerową stawkę cła na import drobiu, przy czym jedynie w kontyngencie wynoszącym 180 tys. ton (dzisiejsza wartość importu drobiu z państw Mercosur wynosi blisko 240 tys. ton), co stanowi zaledwie około 1,4 proc. rocznej konsumpcji drobiu w Unii Europejskiej” – dodał Sławomir Czajka.

Analitycy Crédit Agricole argumentują z kolei, że wprawdzie udział wynegocjowanych kontyngentów w unijnej konsumpcji poszczególnych artykułów rolno-spożywczych jest marginalny, ale nie powinno się zestawiać kontyngentów z wielkością konsumpcji czy produkcji, tylko odnosić te wartości do wielkości nadwyżek eksportowych poszczególnych krajów UE w handlu wewnątrzunijnym. Tańszy import z krajów Mercosuru będzie bowiem ograniczał możliwości krajów unijnych do lokowania swoich nadwyżek na rynku wspólnotowym. Uwzględniając strukturę unijnego importu żywności, efekt zastępowania importu z innych pozaunijnych kierunków będzie ograniczony. Poza tym, wpływ zwiększonej podaży z krajów Mercosur w przypadku wielu artykułów rolno-spożywczych nie rozłoży się symetrycznie na poszczególnych unijnych eksporterów.

Zobacz również:
Szanse i perspektywy umowy o wolnym handlu między Mercosur a UE

„Dla przykładu, w przypadku drobiu skutki zwiększonej podaży odczują przede wszystkim kraje konkurujące głównie niską ceną, w szczególności Polska. Przewidziany w umowie kontyngent stanowi aż 17 proc. polskiej nadwyżki eksportowej w tej kategorii w ramach handlu wewnątrzunijnego. Z kolei w przypadku wołowiny można się spodziewać zwiększonej podaży zarówno taniej wołowiny, jak i tej z segmentu premium. Tym samym efekt ten będzie odczuwalny zarówno przez Polskę, gdzie produkcja wołowiny nadal w dużym stopniu jest segmentem wtórnym względem produkcji mleczarskiej, jak i w krajach o dużym udziale bydła mięsnego w pogłowiu, wyspecjalizowanych w produkcji mięsa z segmentu premium” – podkreślili analitycy.

Nie zmienia to faktu, iż na obecnym etapie trudno jednoznacznie ocenić całościowy wpływ zawarcia umowy na krajowy sektor rolno-spożywczy. Na rynek ten pośrednio wpłynie bowiem nie tylko zmiana ceł na produkty importowane obecnie przez polskich przedsiębiorców, ale także ewentualne zwiększenie przez inne państwa UE importu wyrobów produkowanych przez polskich producentów jak właśnie wołowiny czy drobiu.

Jakie produkty z Polski będzie łatwiej eksportować?

Umowa, poza zniesieniem bądź obniżeniem ceł na szereg produktów, przewiduje również dwustronne ograniczenie procedur administracyjnych związanych z dopuszczeniem towarów do obrotu odpowiednio w UE i krajach Mercosur.

„To szczególnie ważne dla unijnych eksporterów, bo państwa, takie jak Brazylia czy Argentyna, znane są ze skomplikowanych procedur i biurokracji związanej z dostępem do ich rynków wewnętrznych. Odetchną więc z pewnością krajowi producenci wyrobów, które już teraz przodują w naszym eksporcie do państw tego regionu, a więc zakłady chemiczne, producenci tworzyw sztucznych, maszyn i urządzeń oraz leków. Z perspektywy gospodarki unijnej na ułatwienia liczą eksporterzy, których produkty objęte są w krajach Mercosur obecnie szczególnie wysokimi cłami, a które będą podlegać stopniowemu obniżeniu, mam tu na myśli producentów serów, na które cło w państwach Mercosur wynosi średnio 28 proc., czekolady (20 proc.), alkoholi mocnych (35 proc.) czy wina (27 proc.)” – wyjaśnił Sławomir Czajka.

Trzeba jednak pamiętać, że podobnie jak w przypadku UE, cło w państwach Mercosur zostanie całkowicie zniesione dopiero po kilku latach obowiązywania umowy, co opóźni pozytywny efekt dla unijnego eksportu. Z kolei dla wybranych wyrobów (np. czekolada, produkty cukiernicze), umowa przewiduje kontyngenty taryfowe.

Co z dobrostanem zwierząt i ekologią

Umowa niepokoi nie tylko rolników, ale również ekologów i obrońców praw zwierząt. Porozumienie w aktualnym kształcie nie zawiera wymogu, aby importowane do UE towary spełniały takie same normy produkcji, jakie istnieją w Unii. Odnosi się to również do wymogów dobrostanu zwierząt. Wyjątkiem są jaja – kury nioski będą musiały być utrzymywane w warunkach chowu dozwolonych w UE.

„Umowa nie zawiera też szczegółowych postanowień odnoszących się do zastosowania środków przeciwdrobnoustrojowych w produkcji zwierzęcej. Brazylia, lider w produkcji mięsa drobiowego, w przeciwieństwie do UE, nie zakazuje w pełni stosowania antybiotyków jako stymulatorów wzrostu. Kraj ten znajduje się na trzecim miejscu pod względem zastosowania antybiotyków. W samej UE, mimo istnienia szczegółowych norm wykorzystania środków przeciwdrobnoustrojowych, mierzymy się z ich nadmiernym zastosowaniem. Wprowadzenie na nasz rynek kolejnych towarów z ciężką do skontrolowania ilością antybiotyków może przyczynić się do zwiększenia skali antybiotykoodporności” – stwierdziła Anna Iżyńska-Tymoniuk, menadżerka ds. komunikacji w Stowarzyszeniu Otwarte Klatki.

W umowie znalazły się jednak pewne postanowienia dotyczące dobrostanu zwierząt. Na jej mocy obie organizacje zgadzają się co do tego, że zwierzęta są istotami czującymi. Strony mają także prowadzić wymianę informacji, wiedzy specjalistycznej i doświadczeń w dziedzinie dobrostanu zwierząt. UE i Mercosur mają także współpracować na forum międzynarodowym w celu promowania dalszego rozwoju międzynarodowych standardów dobrostanu zwierząt. Postanowienia te nie zawierają jednak żadnych szczegółowych zobowiązań i mechanizmów kontroli. Nie wynikają z nich też żadne konkretne normy i zasady postępowania.

To również może wpłynąć na to, że choć przepisy umowy nie ingerują zasadniczo w zakres regulacji unijnych w obszarze tzw. Zielonego Ładu czy zapobiegania wylesianiu (a więc nie wyłączają ich zastosowania odnośnie do wyrobów pochodzących z państw Mercosur) to, czy i jak w praktyce będzie realizowane ich egzekwowanie, pozostaje niewiadomą.