(©PAP)
Odpowiedzialność ta przyjmuje zazwyczaj wymiar finansowy: w czasie ostatniego kryzysu finansowego pomoc publiczna dla banków w UE wyniosła ponad 4,3 bln euro. Głównymi beneficjentami były największe banki zachodnioeuropejskie, w przypadku których indywidualna pomoc przekraczała niekiedy 100 mld euro (np. Dexia) i przyjmowała zazwyczaj formę gwarancji rządowych lub dokapitalizowania banków z wykorzystaniem środków publicznych.
Doświadczenia te stały się przyczyną zmian przepisów prawnych, których istotą było wdrożenie procedury restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji (resolution) oraz ustanowienie restrykcyjnych zasad udzielania pomocy publicznej bankom. W rozumieniu nowych przepisów unijnych pomocą tą jest nie tylko wykorzystanie środków budżetowych, ale także środków z funduszu resolution oraz funduszu gwarantowania depozytów (na cele inne niż wypłata depozytów gwarantowanych). Warunkiem jednak akceptacji przez Komisję Europejską wykorzystania tego typu środków dla wsparcia banków jest odpowiedni udział akcjonariuszy i wierzycieli banku w pokrywaniu strat i rekapitalizacji, który w przypadku procesu resolution powinien wynosić min. 8 proc. łącznych zobowiązań (w tym funduszy własnych) banku.
Od czasu wdrożenia Dyrektywy BRR (Dyrektywa dot. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji banków), czyli połowy 2014 roku do końca stycznia 2019 procedura resolution została zastosowana wobec jedynie 13 banków w 8 krajach UE. W większości analizowanych przypadków rozpoczęcie resolution wiązało się z jednoczesnym wdrożeniem kilku narzędzi tej procedury, spośród których najpopularniejszym było umorzenie lub konwersja instrumentów kapitałowych (12 przypadków) lub dłużnych (11 przypadków). Oprócz tego wykorzystywano także narzędzie przejęcia banku (8 przypadków), instytucji pomostowej (tzw. bridge bank, 7 przypadków) oraz wydzielenia aktywów (tzw. bad bank, 7 przypadków).
Jak powiedziała jednak przewodnicząca Jednolitej Rady ds. Restrukturyzacji i Uporządkowanej Likwidacji (organu resolution dla Unii Bankowej), Elke König – „Resolution is for the few, not the many”. Ideą jest wykorzystanie tego procesu w przypadku problemów banków, pełniących funkcje krytyczne, których upadłość może mieć negatywne konsekwencje dla stabilności finansowej. Pozostałe banki powinny być likwidowane według krajowych przepisów upadłościowych. Przykładów takich działań we wspomnianym okresie zidentyfikowano w UE minimum 12.
W gestii instytucji sieci bezpieczeństwa finansowego leżą także inne narzędzia z zakresu zarządzania finansowego. Są to: rządowe narzędzia stabilizacji finansowej (uruchamiane w kryzysie systemowym, kiedy resolution okaże się nieskuteczne), działania rządowe nieuruchamiające resolution (dostępne do zastosowania dla zaradzenia poważnym zaburzeniom i nie powodują uruchomienia resolution), pomoc z funduszu gwarantowania depozytów na zapobieżenie upadłości banku, a także awaryjne wsparcie płynnościowe ze strony banku centralnego.
Należy zauważyć, że ustanowienie przepisów dotyczących resolution oraz zasad udzielania pomocy publicznej nie spowodowało, że wykorzystanie środków budżetowych zostało całkowicie wyeliminowane. Jako przykład wskazać można interwencje wobec np. Banca Popolare di Vicenza, Veneto Banca (likwidacja z wykorzystaniem środków budżetowych polegająca na wsparciu przejęcia banków z budżetu państwa), Monte Paschi dei Siena (rekapitalizacja ostrożnościowa), Banca Carige (gwarancje rządowe na nowo emitowane zobowiązania banku), Banif (likwidacja z wykorzystaniem środków budżetowych polegająca na wsparciu przejęcia banku po procesie resolution z budżetu państwa) lub Banco Espirito Santo (likwidacja z wykorzystaniem środków budżetowych polegająca na rządowym wsparciu przejęcia utworzonej dla banku instytucji pomostowej).
Doświadczenia kryzysowe wykazały także, że istnieją liczne obszary problemowe w stosowaniu narzędzi zarządzania kryzysowego, do których należą głównie:
• nieprecyzyjne określenie okoliczności warunkujących podjęcie działań wobec banku, tj.:
– kiedy należy rozpocząć interwencję wobec banku (co związane jest z oceną czy bank jest zagrożony upadłością),
– jakie narzędzie należy w danym przypadku zastosować (co związane jest m.in. z oceną systemowego znaczenia banku),
• wycena aktywów banku na potrzeby prowadzenia procesu resolution – zazwyczaj poszkodowani interesariusze zaskarżali wycenę,
• udział inwestorów detalicznych w pokrywaniu strat lub rekapitalizacji banków – zazwyczaj dążono w procesie do minimalizowania strat detalicznych inwestorów poprzez wprowadzanie systemów rekompensat.
Pokazuje to, że planowanie i prowadzenie działań resolution może wymagać jeszcze doprecyzowania obowiązujących przepisów prawnych. Wydaje się, że stan ten trafnie podsumował Sebastiano Laviola, członek Jednolitej Rady ds. Restrukturyzacji i Uporządkowanej Likwidacji, który podczas Financial Stability Conference 2019 powiedział, że „resolution planning is a marathon, not a sprint”.
Warto dodać, iż w duchu pokryzysowych zmian, których celem było zwiększenie zaangażowania sektora prywatnego w pokrywanie strat banków, w obliczu zagrożenia upadłością banku, istotnym elementem działań był udział innych banków z rynku w ograniczaniu skutków kryzysu. Działania te polegały na:
• przejmowaniu problemowych banków (np. Banco Popular Espanol),
• udzielaniu wsparcia finansowego dla prowadzonych działań (np. resolution czterech małych włoskich banków, podczas którego trzy duże włoskie banki udzieliły funduszowi resolution pożyczki na sfinansowanie utworzenia instytucji pomostowych) lub
• organizowaniu i finansowaniu programów rekompensat dla inwestorów detalicznych (np. Veneto Banca, Banca Popolare di Vicenza oraz resolution czterech małych włoskich banków w 2015 r., kiedy to pozostałe włoskie banki uczestniczyły w finansowaniu systemu rekompensat organizowanego za pośrednictwem gwaranta depozytów).
Jak na tle Europy wypada Polska? Posiadamy relatywnie szeroki wachlarz dostępnych narzędzi zarządzania kryzysowego dla sektora bankowego, które są zgodne z kierunkiem pokryzysowych reform na poziomie UE. Jednym z nich jest resolution określane w Polsce jako przymusowa restrukturyzacja. Co ciekawe, procedurę tę wykorzystano w Polsce po raz pierwszy niedawno – w styczniu 2020 r. wobec Podkarpackiego Banku Spółdzielczego (PBS) w Sanoku. W ramach resolution PBS Bankowy Fundusz Gwarancyjny zdecydował o zawieszeniu działalności PBS (środki klientów nie były dla nich dostępne przez 4 dni), umorzeniu jego instrumentów kapitałowych oraz zastosowaniu instrumentu instytucji pomostowej. Do przeprowadzenia przymusowej restrukturyzacji wykorzystano utworzony przez BFG bank pomostowy – Bank Nowy BFG S.A., do którego przeniesiono wybrane aktywa i pasywa PBS. Pozostałe aktywa i pasywa pozostawiono w podmiocie rezydualnym w celu pokrycia strat i umożliwienia przeprowadzenia przymusowej restrukturyzacji zgodnie z unijnymi ramami pomocy publicznej. Docelowo planowane jest zbycie instytucji pomostowej innemu bankowi lub grupie banków.
Pozostałe polskie doświadczenia w zakresie stosowania aktualnych zasad zarządzania kryzysowego obejmowały likwidację podmiotu połączoną z wypłatą depozytów gwarantowanych (upadłość) oraz likwidację z alternatywnym wykorzystaniem funduszy gwarantowania depozytów (przejęcie). Większość tych działań dotyczyła sek-tora SKOK.
Więcej informacji na temat zarządzania kryzysowego w sektorze bankowym w Unii Europejskiej (w okresie maj 2014 – styczeń 2019) zawarto w opracowaniu pt.: „Implikacje doświadczeń krajowych i międzynarodowych dla procesu zarządzania kryzysowego w polskim systemie finansowym”, które ukazało się w serii Materiały i Studia Narodowego Banku Polskiego.
Autorzy są pracownikami Departamentu Stabilności Finansowej Narodowego Banku Polskiego. Opinie wyrażone w niniejszej publikacji są opiniami autorów i nie przedstawiają stanowiska organów NBP.
W styczniu 2020 roku Wielka Brytania formalnie opuściła Unię Europejską. Oczekiwane korzyści z brexitu, poza odzyskaniem suwerenności w zakresie kształtowania prawa i zewnętrznych relacji gospodarczych, jednak się nie zmaterializowały. Widoczny jest natomiast spadek wydajności i konkurencyjności brytyjskiej gospodarki, co wpływa także na kondycję rynku pracy.
