Prezes Zarządu Fundacji Radykalne Centrum
więcej publikacji autora Marek Kułakowski
(@Getty Images)
Edukacja to jeden z najistotniejszych obszarów funkcjonowania państwa, generujący pozytywne efekty zewnętrzne, kształtujący postawy społeczne i wartości, a także wpływający na strukturę gospodarki kraju. To również sektor poddany ciągłej presji polityczno-ideologicznej.
Tym co łączy większość stron sporu jest fakt, że najprostszy sposób na poprawę jej funkcjonowania upatrują oni w mechanicznym zwiększaniu nakładów finansowych. Co jakiś czas takie propozycje pojawiają się w debacie publicznej, a niektóre z nich sugerują, że warunkiem prawidłowego funkcjonowania systemu edukacji jest zwiększenie nakładów do poziomu 6 proc. PKB.
Zwiększanie nakładów jako remedium na bolączki różnych obszarów działalności państwa jest dla przytłaczającej większości polityków działaniem domyślnym. Głębsza analiza problemów z reguły znajduje się poza obszarem ich zainteresowań, gdyż mogłaby doprowadzić do konkluzji, która wywołałaby negatywne emocje w części elektoratu. Tymczasem, jeśli spojrzymy na zagadnienie obiektywnie, to dojdziemy do wniosku, że mierzenie jakości danej działalności jedynie poprzez poziom wydatków jest absurdalne. To tak, jakby powiedzieć, że lepsze jest to przedsiębiorstwo, które generuje wyższe koszty. Warto przy tym podkreślić, że w przypadku wielu obszarów funkcjonowania państwa przychody są trudno mierzalne, jak również skomplikowane jest wykazanie prostych i niepodważalnych związków przyczynowo-skutkowych między samym działaniem a określonym rezultatem. Można jednak próbować się o takowe pokusić, mając świadomość problemów metodologicznych. Jeśli chodzi o koszty, to nienajgorszym wyznacznikiem będzie analiza porównawcza w ujęciu międzynarodowym.
Na edukację wydajemy źle
Jak podaje Eurostat wydatki publiczne na edukację w Polsce wyniosły w 2023 r. 5 proc. PKB. To niewiele mniej niż w Danii (5,5 proc. PKB) czy Szwajcarii (5,6 proc. PKB), ale porównywalne z Holandią (4,9 proc. PKB) i Francją (5 proc. PKB), a także więcej niż w Niemczech (4,5 proc. PKB), Hiszpanii (4,2 proc. PKB) czy Włoszech (3,9 proc. PKB). Owszem, można podać przykłady krajów, które wydają na edukację 6 proc. PKB, a nawet więcej: Finlandia (6,3 proc. PKB), Belgia (6,3 proc. PKB) czy Szwecja (7,2 proc. PKB). Są to jednak raczej wyjątki niż reguła. Średnie wydatki w Unii Europejskiej to 4,7 proc. PKB. Nasz kraj zatem niczym szczególnym się tu nie wyróżnia, a jeżeli już to in plus. Trudno jest argumentować za tezą, że nasz system edukacji jest niedofinansowany. Jakby tego było mało, można przytoczyć przykłady krajów azjatyckich, które uchodzą bądź uchodziły, za tygrysy gospodarcze, a ich gospodarki są albo o wiele bardziej zaawansowane technologicznie niż gospodarka Polski, albo przynajmniej mają rozbudowane sektory hi-tech. Zgodnie z danymi Banku Światowego za 2022 r. Chiny i Japonia wydały na edukację odpowiednio 4 proc. i 3,2 proc. PKB, Singapur – 2,2 proc. i Hong Kong – 3,8 proc. PKB (dane za 2023 r.), a Korea Południowa – 4,8 proc. PKB (dane za 2021 r.).
Już na pierwszy rzut oka widać, że nie ma żadnej prostej korelacji pomiędzy wysokością nakładów na edukację a poziomem dobrobytu czy zaawansowania technologicznego gospodarki. Czy w związku z faktem, że wydatki publiczne na edukację w Polsce są na poziomie nieznacznie wyższym niż średnia dla UE, można postawić tezę, że wszystko jest w porządku? W żadnym wypadku. W celu poprawy efektywności od strony kosztów systemu, należałoby dokonać przeglądu jego podstawowych parametrów.
Głównym problemem, który rzuca się w oczy jako pierwszy, jest czas pracy nauczycieli. Warto również podkreślić, że tę samą metodologię badania zastosowano dla wszystkich krajów, więc często podnoszona argumentacja polegająca na podkreślaniu czasu pracy nauczycieli „poza szkołą” nie wydaje się stosowna. W Polsce czas pracy nauczycieli jest jednym z najkrótszych w OECD. Nauczyciel w szkole podstawowej poświęca na naukę 611 godzin, zaś nauczyciel w szkole średniej – 483 godziny (dane za 2021 r.). Dla porównania we Francji, która uchodzi za kraj socjalny, to odpowiednio 900 i 720 godzin, czyli o 47 proc. i 49 proc. więcej. Średnia dla wszystkich krajów OECD to odpowiednio 784 i 684 godzin. Można również przytoczyć współczynnik stosunku liczby uczniów do liczby nauczycieli jako uzupełnienie. W Polsce zarówno dla szkół podstawowych, jak i średnich, stosunek ten wynosił 12 uczniów na jednego nauczyciela. We Francji było to już 18 uczniów na nauczyciela w szkole podstawowej oraz 14 uczniów na nauczyciela w szkole średniej. Średnia dla OECD to odpowiednio 15 i 14.
Przedstawione dane w dość jednoznaczny sposób pozwalają zdiagnozować podstawowe problemy polskiego systemu edukacji od strony kosztowej. Mamy przerost liczby nauczycieli, którzy pracują zbyt krótko, przy ogólnym poziomie wydatków na edukację lekko przekraczającym średnią dla Unii Europejskiej. Ostatecznym parametrem, który „spina” te dane, jest kiepski poziom ich wynagrodzeń. Remedium jest więc, od strony merytorycznej, stosunkowo proste i polega na podniesieniu pensum, tj. czasu pracy nauczycieli przy jednoczesnym podniesieniu poziomu wynagrodzeń. Od strony politycznej jest to jednak znacznie trudniejsze niż populistyczne hasło podniesienia nakładów, zwłaszcza jeśli się nie mówi, że taki wzrost wymusi podwyżkę podatków, cięcia wydatków w innych obszarach lub wzrost zadłużenia.
Do czego powinien służyć system edukacji?
Skoro problemem edukacji nie są zbyt niskie nakłady publiczne, to może problem leży po stronie „przychodowej” całego systemu? Wprowadzenie powszechnego obowiązku edukacyjnego w świecie zachodnim miało olbrzymie znaczenie w procesie kształtowania się społeczeństwa obywatelskiego, jak również generowało pozytywne efekty zewnętrzne z perspektywy gospodarki, chociażby poprzez fakt wyeliminowania analfabetyzmu. Edukacja służyła zatem społeczeństwu, kształtując pozytywne, preferowane postawy oraz zapewniając przynajmniej minimalny poziom kompetencji, których brak u określonego odsetka populacji obciążałby gospodarkę. Ponadto pozwalała jednostkom na awans społeczny i poszerzanie indywidualnych kompetencji w celu poprawy swojej pozycji na rynku pracy.
Jak z tej perspektywy wygląda więc system edukacji w Polsce? Nasz kraj, podobnie jak wszystkie państwa Unii Europejskiej (poszerzonej o Norwegię i Szwajcarię), doświadczył wzrostu wskaźnika skolaryzacji, jeśli chodzi o edukację wyższą (trzeciego stopnia). Od początku transformacji ustrojowej, związanej z przechodzeniem od państwa socjalistycznego do opartego na zasadach gospodarki rynkowej, widoczny był trend wzrostowy, jeśli chodzi o popyt na edukację wyższą. Ogólnie trend ten charakteryzował się strukturalnym osłabieniem edukacji zawodowej i technicznej, a motywem przewodnim i podstawowym miernikiem sukcesu było wysłanie jak największej liczby ludzi na studia, niezależnie od ich jakości. Wymóg posiadania wyższego wykształcenia wprowadzono w wielu zawodach, do których obsadzenia wcześniej nie było ono wymagane, np. dla pracowników niższego szczebla administracji publicznej. Ponadto wystąpił proces spirali oczekiwań edukacyjnych, to znaczy nawet jeżeli pracodawca uważał, że dane stanowisko pracy nie wymaga ukończenia studiów, to mając do wyboru kandydatów, z których jeden miał dyplom uczelni, a drugi nie, to wybierał tego pierwszego.
Kierunek ten jest nieefektywny ekonomicznie oraz przyczynia się do wielu problemów społecznych. Wytworzono sztuczny, zawyżony popyt na edukację wyższą, argumentując m.in. statystykami, z których miało wynikać, że absolwenci szkół wyższych zarabiają więcej niż osoby bez takowego wykształcenia. Dane same w sobie są prawdziwe, jednak pomijają, jak to w statystyce bywa, istotę zagadnienia. Wynagrodzenia wynikają bowiem, co wydaje się oczywiste, z wykonywanego zawodu, nie zaś z samego wykształcenia. Oczywiście sporo takich zawodów wymaga wiedzy związanej ze studiami, a więc stąd ich przewaga w puli absolwentów zniekształca statystykę. Rzecz w tym, że pula absolwentów jest większa niż liczba dobrze płatnych miejsc pracy. W celu poprawy poziomu życia należy zwiększać podaż dobrze płatnych miejsc pracy, wymagających specjalistycznej wiedzy; problem w tym, że przyrost takowych jest wolniejszy niż przyrost studentów. To natomiast powoduje dychotomię w obrębie grupy absolwentów uczelni wyższych. Jedna grupa zajmuje dobrze płatne, specjalistyczne miejsca pracy, druga zaś, z braku wystarczającej liczby takowych, zajmuje stanowiska, które wykształcenia nie wymagają lub przynajmniej wcześniej nie wymagały. Ta druga grupa jest szczególnie problematyczna. Pracując poniżej swojego wykształcenia (underemployed), wypchnęła z tych zawodów ludzi ze średnim wykształceniem, co nakręcało spiralę popytu na edukację wyższą. Ponadto grupa ta zmarnowała zarówno mnóstwo zasobów gospodarczych, prywatnych, jak i publicznych, co wygenerowało stratę dla nich samych oraz dla całego społeczeństwa.
Proceder ten powoduje ogrom niepotrzebnych wydatków. Po pierwsze, wydatków publicznych na przerośnięty sektor edukacji wyższej, w tym na stypendia itp. (odbywa się to kosztem ludzi, którzy nie poszli na studia – jest to de facto transfer od mniej zamożnych do bogatszej części społeczeństwa). Po drugie, wydatków prywatnych w postaci kosztów najmu mieszkania/pokoju na rynku prywatnym bądź w subsydiowanym akademiku, co podbija ceny nieruchomości w dużych miastach, a z kolei pogarsza poziom życia absolwentów i reszty populacji tych miejscowości. Dochodzą również pozostałe koszty życia, takie jak wyżywienie poza domem, transport itp. Po trzecie, występuje tu olbrzymi koszt alternatywny. Ludzie, którzy idą na studia po to, żeby jako absolwenci wykonywać zawody, które takiego wykształcenia nie wymagają, tracą czas na samych uczelniach, jak również nie uczą się zawodu. Z ich perspektywy lepszym rozwiązaniem byłoby rozpoczęcie pracy w zawodzie średniego szczebla zaraz po ukończeniu szkoły średniej i tym samym posiadanie 5-letniego doświadczenia w momencie, gdy ich rówieśnicy kończą dopiero studia. Po czwarte, nastąpiło wyrwanie części młodych ludzi z ich rodzinnej społeczności lokalnej i wrzucenie na głęboką wodę dużych miast, gdzie zderzyli się z wyobcowaniem, a następnie jako absolwenci z olbrzymią, wygórowaną presją i oczekiwaniami.
Przy obecnej konstrukcji systemu edukacji ludzie, którzy na studia nie poszli, są karani na wielu poziomach. Po pierwsze, muszą sponsorować w podatkach tych, którzy studiują. Po drugie są wypychani z miejsc pracy średniego szczebla, które de facto wykształcenia wyższego nie wymagają, jednak w wyniku nadmiaru absolwentów są przez nich zajmowane. Po trzecie, osłabiono jakość szkół technicznych i zawodowych, gdyż politycy traktują je jako gorsze, nie prowadzące na studia. Ponadto model masowego kształcenia pod studia doprowadził do obniżenia poziomu nauczania i spadku poziomu kompetencji, a wymuszona przez rozmiar całego sektora standaryzacja zabiła kreatywność i zdolność do krytycznego myślenia.
Największym problemem współczesnego systemu jest to, że w ostateczności nikt nie ponosi odpowiedzialności za jego rezultaty. „Dobra” szkoła podstawowa to taka, która zwiększa szansę dostania się do „dobrego” liceum ogólnokształcącego, które z kolei ma być przepustką na studia. Studia zaś skutkują ogólną nadprodukcją studentów (w stosunku do realnego zapotrzebowania społecznego), którzy często mają niewielkie lub nikomu niepotrzebne kompetencje. Gdy taki absolwent opuszcza mury uczelni i orientuje się, że czeka go praca poniżej swoich kwalifikacji, to okazuje się jednak, że jest on jedynym podmiotem, który ponosi konsekwencje tego, jak skonstruowany jest system nauczania w Polsce. Jego indywidualne postępowanie, zgodne z przyjętymi „regułami gry”, prowadzi go na manowce. Żadnej odpowiedzialności nie ponosi szkoła podstawowa, liceum ani uniwersytet, które ukończył.
Jak naprawić system edukacji?
Aby móc odpowiedzieć na to pytanie, należałoby najpierw się zastanowić, jaki powinien być cel funkcjonowania tego systemu jako całości, jak również przyjąć założenie, że niezbędne są reformy o charakterze kompleksowym, nie zaś bezmyślne dorzucanie środków do błędnie skonstruowanego modelu.
Celem systemu edukacji, powinno być, z jednej strony dobre wychowanie do życia w społeczeństwie i przekazanie pewnych wspólnych wartości oraz niezbędnego poziomu wiedzy ogólnej, a z drugiej strony jak najlepsze dostosowanie kompetencji do struktury gospodarczej kraju oraz jej prognozowanej dynamiki.
Należałoby dokonać przeglądu struktury gospodarki pod względem zapotrzebowania na określone wykształcenie, tzn., ile miejsc pracy wymaga ukończenia określonych studiów i kompetencji na nich zdobytych, a także jak może kształtować się owo zapotrzebowanie w najbliższej przyszłości. Oczywiste jest to, że takie kalkulacje i prognozy będą obarczone pewnym poziomem błędu. Chodzi jednak o to, żeby liczba absolwentów nie przyrastała szybciej niż liczba miejsc pracy, która wymaga ukończenia studiów. Studia powinny być skorelowane z miejscami pracy, które ich wymagają. Istotniejszy jest tu element ilościowy, gdyż czynnik jakościowy jest znacznie trudniejszy do określenia. Taki model wiązałby się z jakąś formą zamówień na kształcenie na określonych kierunkach przez organ centralny, przy pozostawieniu pewnego marginesu swobody po stronie szkół wyższych.
Wszystko to ma na celu między innymi zmniejszenie presji na zawody średniego szczebla, które studiów nie wymagają, a które dziś, w związku z nadpodażą absolwentów, są przez nich okupowane. Absolwenci ci są co do zasady „przeedukowani”, a ludzie bez studiów nie mogą takich miejsc pracy dostać, bo mamy systemową nadprodukcję tych pierwszych. Jest to wąskie gardło obecnego systemu, które zostanie naprawione w wyniku spadku nadprodukcji studentów i poprawy jakości edukacji na poziomie szkół średnich o profilu technicznym.
Zmniejszenie liczby studentów, połączone z poprawą edukacji technicznej i zawodowej, powinno przerzucić ciężar zdobywania kompetencji z teoretycznej edukacji wyższej na praktyczną edukację związaną z wczesnym rozpoczęciem wykonywania pracy, wynikającym z kształcenia w systemie dualnym.
Alternatywną propozycją, łączącą elastyczność z internalizacją odpowiedzialności za rezultaty kształcenia, mogłoby być częściowe powiązanie dochodów szkół wyższych z sukcesami swoich absolwentów. Dochody te dzieliłyby się na część stałą, w postaci dotacji z ministerstwa, niezależnie od liczby studentów, a także część premii, która zależałaby od wynagrodzenia osiąganego przez absolwentów z ich prywatnej kieszeni (np. 10 proc. z nadwyżki ponad średnie wynagrodzenie w gospodarce narodowej, do określonej kwoty maksymalnej). Wymusiłoby to racjonalizację działania ze strony szkół wyższych, gdyż musiałyby one lepiej skalibrować swoją ofertę edukacyjną oraz liczbę studentów, jaką chciałyby wyedukować, kalkulując relację kosztów do potencjalnych przychodów.
Polska chce zablokować umowę o wolnym handlu z krajami Ameryki Południowej. Powodem są głównie obawy rolników o konkurencyjność ich produktów. W jaki sposób realizacja umowy z Mercosur może wpłynąć na unijne rolnictwo i jakie mogą być też jej inne skutki?
