Unia Europejska wobec kryzysu liberalnej globalizacji

(©Envato)

W drugiej dekadzie XXI w. rozpoczął się silny zwrot w kierunku protekcjonizmu na europejskim rynku wewnętrznym, zarówno przed rywalami zewnętrznymi, jak i tymi bardziej konkurencyjnymi z samej UE. Był on inspirowany w dużym stopniu przez dwa największe państwa Europy Zachodniej, czyli Francję i Niemcy. Transformacja ta miała jednocześnie postać hybrydową pod względem wyboru modelu gospodarczego. Rywalizowały w niej bowiem nadal tendencje liberalne, preferujące utrzymanie otwartej formuły rynku unijnego dla zewnętrznych rywali, z podejściem protekcyjnym. Ta niekonsekwencja ideowa miała swoje negatywne skutki dla promowania rozwoju. Były to więc działania niespójne pod względem efektywności geoekonomicznej. Należy dodać, że polityka ochrony rynku wewnętrznego była prowadzona w sposób bardzo umiarkowany, a więc bez stawiania poważnych barier dla zagranicznych rywali, jak również odbywała się powoli, przy rozbudowanych procedurach decyzyjnych i niechęci wielu państw członkowskich do wprowadzania restrykcji.

Formy europejskiego protekcjonizmu

Pod wpływem rosnącej konkurencji ze strony chińskich przedsiębiorstw, ale również pierwszej prezydentury Donalda Trumpa (w latach 2017–2021), w Unii podjęto szereg działań mających chronić rynek wewnętrzny przed zagranicznymi rywalami. Chodziło przede wszystkim o takich konkurentów, którzy stosowali nieuczciwe praktyki biznesowe, korzystali ze wsparcia własnych rządów w ekspansji na rynku wewnętrznym, wykupywali europejskie firmy dysponujące unikalnymi, wysoko zaawansowanymi technologiami itp.

Zobacz również: 
Wchodzimy w burzliwy okres dla państw UE

W 2019 r. przyjęto w Unii Europejskiej mechanizm kontroli nad bezpośrednimi inwestycjami zagranicznymi dokonywanymi w strategicznych sektorach. System był zdecentralizowany i pozostawiał instytucjom narodowym dużą swobodę w podejmowaniu decyzji. Inną formą ochrony rynku wewnętrznego była regulacja ograniczająca możliwości udziału w przetargach publicznych w UE dla tych podmiotów zagranicznych, które korzystają z subwencji krajowych. Towarzyszyło temu wprowadzenie w 2022 r. międzynarodowego instrumentu zamówień publicznych, umożliwiającego Komisji Europejskiej badanie procedur zamówień publicznych u partnerów zagranicznych, a zwłaszcza czy dopuszczono do tych usług firmy europejskie. Kolejnym instrumentem protekcjonistycznym były karne cła na produkty importowane z zagranicy, które nie przestrzegają unijnych norm ochrony środowiska. Stosowany przez UE mechanizm dotyczący importu określonych towarów (CBAM – Carbon Border Adjustment Mechanism) był jednak uznawany za niewystarczający dla pełnej ochrony europejskich producentów.

Oprócz tego Unia wprowadziła środki kontroli nad eksportem do państw trzecich w celu ograniczenia wykorzystywania europejskich technologii i urządzeń o podwójnym zastosowaniu – cywilnym i wojskowym (Regulation (EU) 2021/821 of the European Parliament and of the Council of 20 May 2021 setting up a Union regime for the control of exports, brokering, technical assistance, transit and transfer of dual-use items, OJ L 206, 11.06.2021, s. 1–461). Omawiana regulacja miała szczególne zastosowanie po agresji Moskwy na Ukrainę w 2022 r. Warto podkreślić, że wojna ta miała ogromny wpływ na poszerzenie skali instrumentów sankcyjnych aplikowanych przez Unię. Wśród nich znalazły się ograniczenia eksportowe i importowe, a także szereg restrykcji w dostępie do usług finansowych w UE, zamrożenie depozytów bankowych itd.

W 2023 r. Unia Europejska wdrożyła mechanizm odpowiedzi na sankcje zagraniczne (Anti-Coercion Instrument). Umożliwiał on stosowanie przez Wspólnotę karnych instrumentów gospodarczych wobec rywali geoekonomicznych. Ważną nowością tego rozwiązania było nie tyle umożliwienie Komisji Europejskiej nakładania sankcji odwetowych, co oparcie systemu autoryzacji działań urzędników na głosowaniu większością kwalifikowaną w Radzie. Stanowiło to wyłom wobec wcześniej stosowanej jednomyślności podejmowania sankcji w UE. Mechanizm głosowania większościowego wspiera zazwyczaj interesy najludniejszych państw członkowskich, a jednocześnie uniemożliwia blokowanie decyzji przez państwa mniejsze lub mniej wpływowe w Unii.

UE – między protekcjonizmem a rozwiązaniami liberalnymi

Przykładem odejścia od liberalnych zasad na rynku wewnętrznym były działania promujące politykę innowacyjną i przemysłową w UE, jak również osłabiające unijną politykę konkurencji w zakresie pomocy publicznej oraz ułatwiające dokonywanie fuzji i przejęć przedsiębiorstw. Faworyzowały one największe państwa Europy Zachodniej i ich korporacje. Dla przykładu, zmiana podejścia do pomocy publicznej przez Komisję Europejską była przede wszystkim korzystna dla krajów dysponujących największymi zasobami fiskalnymi. Niemcy i Francja odpowiadały za prawie 80 proc. takiej formy wsparcia dla biznesu w skali całej UE. W 2018 r. Komisja rozpoczęła program tzw. Projektów wspólnego zainteresowania Unii Europejskiej, aby w jego ramach udzielać zwolnień dla krajowej pomocy publicznej. Miało to pobudzić narodową politykę przemysłową. Wiodącą rolę w tym programie – a tym samym największe przyznane ulgi – otrzymały firmy niemieckie i francuskie.

Wzorem azjatyckich tygrysów oraz Chin, Unia wspierała europejskie championy. W 2017 r. Komisja Europejska rozpoczęła politykę wspierania sojuszy przemysłowych w najbardziej zaawansowanych sektorach technologicznych, co sprzyjało kształtowaniu unijnych liderów. Wiodącą rolę w tych przedsięwzięciach zajęły firmy z Europy Zachodniej. W 2023 r. Unia wprowadziła regulację mającą promować europejskie korporacje wytwarzające półprzewodniki, a w kolejnym roku wspierającą producentów surowców niezbędnych do transformacji klimatycznej.

Zobacz również: 
Kryzys WTO, cła i perspektywy handlu światowego

Zalążkiem polityki przemysłowej w UE był tzw. Plan Junckera, czyli Plan inwestycyjny dla Europy. Opierał się on na partnerstwie publiczno-prywatnym, a także dużym udziale inwestorów prywatnych, którzy w części byli dofinansowani z Europejskiego Banku Inwestycyjnego. Wydatki z tego planu prowadzone w latach 2015–2020 były silnie skoncentrowane w Europie Zachodniej i Południowej, a tym samym przyczyniły się do zwiększenia akumulacji kapitału w obszarach rdzeniowych. Około 70 proc. wszystkich inwestycji było skumulowanych we Francji, Niemczech, Hiszpani i Włoszech. W tzw. nowych państwach członkowskich ze wschodniej części UE wykorzystano natomiast około 10 proc. funduszy. Plan ten przyczynił się więc do pogłębienia dystansu między unijnym centrum a peryferiami z Europy Środkowej.

Fundusze polityki innowacyjnej UE zostały niemal dwukrotnie zwiększone w ramach wieloletnich ram finansowych (WRF) na lata 2021–2027 w stosunku do poprzedniej perspektywy (z poziomu 55 mld euro do 95 mld euro). Jednocześnie sposób wyboru beneficjentów tej polityki wyraźnie premiował podmioty z Europy Zachodniej. W latach 2017–2022, m.in. z programu Horyzont 2000 i Horyzont Europa, najwięcej funduszy otrzymały podmioty z Niemiec, Francji, Hiszpanii i Włoch, w sumie ponad 52 proc. całej puli. W tym samym czasie polskie przedsiębiorstwa pozyskały tylko 1,6 proc. funduszy UE.

Ważną część unijnej polityki przemysłowej i innowacyjnej stanowiła Wspólna Polityka Bezpieczeństwa i Obrony. Jej głównym celem było zwiększenie potencjału przemysłu zbrojeniowego w Unii, czyli faktycznie w największych państwach Europy Zachodniej. Służył temu przede wszystkim Europejski Fundusz Obronny powołany w 2016 r. Jego zasoby systematycznie ulegały zwiększeniu, aby w ramach WRF 2021–2027 osiągnąć poziom 8 mld euro. Logika praktycznego wydatkowania tych funduszy była taka sama, jak w polityce innowacyjnej. Największymi beneficjentami były przedsiębiorstwa francuskie, hiszpańskie, włoskie i niemieckie, które w latach 2019–2020 otrzymały w sumie 54 proc. środków z tego funduszu.

Dlatego też naukowcy twierdzili, że polityka przemysłowa i innowacyjna UE „wspierała w bezprecedensowy sposób przede wszystkim najbogatsze i największe państwa członkowskie i prowadziła do fragmentaryzacji rynku wewnętrznego”, czyli wzrastających podziałów między obszarami rdzeniowymi oraz peryferyjnymi. Pomoc regulacyjna i finansowa dla wybranych sektorów, a niekiedy konkretnych korporacji, wiodła do „ręcznego” sterowania konkurencyjnością na rynku wewnętrznym, odgórnego wskazywania „wygranych” na tym rynku, którzy mieli również odnieść sukces w skali globalnej. Zrywała w ten sposób z liberalnymi zasadami. Nie gwarantowało to jednak sukcesu z rywalami zewnętrznymi, natomiast zapewniało korzyści gospodarcze unijnego centrum w stosunku do wewnętrznych peryferii.

Zobacz również: 
Europa w obliczu zmian w globalnej polityce handlowej

Działania protekcyjne przed zewnętrzną konkurencją będą przez Unię wprowadzane niekonsekwentnie. Świadczy o tym dyskusja o opóźnieniu wdrażania podatku CBAM, ale również ogromne trudności, aby ograniczyć falę chińskiego importu do Unii. Zapowiadana przez Komisję Europejską mobilizacja w zakresie podpisywania nowych umów handlowych z partnerami zewnętrznymi może napotkać poważne trudności w dobie coraz silniejszego odwrotu od zasad liberalnych. Przy takim nastawieniu Europie trudno będzie jednocześnie chronić swój rynek i popierać eksport, w tym poprzez rozwój polityki przemysłowej. Unia nie ma więc skutecznej recepty na kryzys liberalnej globalizacji ani na systemowe dysfunkcje własnej gospodarki. Pozostaje rozdarta między protekcjonizmem a rozwiązaniami liberalnymi oraz między chęcią odbudowy konkurencyjności a wiernością wcześniejszym celom i metodom zarządzania, które dotychczas często dławiły rozwój.

(©Envato)

Zamknij pokaz zdjęć