Kompromis z Sewilli

(@Getty Images)

Konferencja w Sewilli była jednym z najważniejszych wydarzeń międzynarodowych zorganizowanych w 2025 r. Kilka tysięcy uczestników przez kilka dni dyskutowało nad finansowaniem globalnego rozwoju starając się pogodzić potrzeby w tym zakresie z rzeczywistością zasadniczo odmienną od tej, która towarzyszyła poprzedniej konferencji na ten sam temat zorganizowanej w Addis Abebie w 2015 r. Niektóre wydarzenia, takie jak pandemia COVID-19, agresja Rosji przeciwko Ukrainie, wojna Izraela z Hamasem czy ponowne objęcie władzy w Stanach Zjednoczonych przez Donalda Trumpa, uwypukliły szereg problemów gospodarczych, społecznych i politycznych świata, zmodyfikowały agendę polityczną liderów, podważyły stabilność i zaufanie w stosunkach międzynarodowych oraz osłabiły instytucje wielostronne, utrudniając osiągnięcie kompromisu w najważniejszych kwestiach globalnych, a zwłaszcza w tych finansowych.

Mimo tych niełatwych okoliczności 42-stronicowy dokument końcowy konferencji zwany „Kompromisem z Sewilli” udało się jednak uzgodnić. Można narzekać, że nie stanowi przełomu, że nie jest przesadnie ambitny i że nie gwarantuje realizacji Celów Zrównoważonego Rozwoju do 2030 r. Ale stanowi chyba maksimum tego, co można było osiągnąć w aktualnej sytuacji, niezwykle trudnej dla globalnego rozwoju i współpracy międzynarodowej. Otwiera też pole do dalszych zmian: uczestnicy konferencji powołali bowiem do życia Platformę Działania z Sewilli (Sevilla Platform for Action), zwaną pieszczotliwie „SPA”, w ramach której jeszcze w trakcie konferencji zaczęto zgłaszać inicjatywy mające na celu wdrożenie, pogłębienie i rozszerzenie uzgodnionego Kompromisu. Platforma została oficjalnie zainaugurowana 30 czerwca 2025 r. i już na samym początku zgłoszono do niej ponad 100 inicjatyw.

Sygnatariusze konferencji postawili przed sobą ambitne zadanie odnowienia globalnej architektury finansowania rozwoju, zwiększenia dostępu do dodatkowych i innowacyjnych zasobów finansowych oraz wypełnienia istniejącej luki finansowej, a tym samym zwiększenia szans na realizację Celów Zrównoważonego Rozwoju. Tyle, że – jak to często bywa – pierwotne zamierzenia szybko musiały ulec weryfikacji, a co ambitniejsze sformułowania zostały dość znacznie złagodzone. Niektóre propozycje zostały wręcz całkowicie odrzucone. Nie znaczy to jednak, że pewnych spraw nie udało się popchnąć naprzód.

Nowy bieg pewnych spraw…

Wydaje się, że najistotniejsze postanowienia dotyczą zadłużenia. Jest to w tej chwili podstawowy problem krajów najbiedniejszych. Pętla rosnących długów ogranicza ich zdolność do finansowania podstawowych potrzeb społecznych czy w zakresie rozbudowy infrastruktury. Jak wskazuje wielu ekspertów, państwa te znalazły się w pułapce powtarzającego się cyklu zaciągania pożyczek, aby przetrwać, a także spłacania ich, aby zachować „wiarygodność” w oczach pożyczkodawców.

W drodze do Sewilli: podsumowanie 2024 r. w obszarze finansowania globalnego rozwoju

W Sewilli zapowiedziano powołanie grupy roboczej mającej zaproponować do 2027 r. skonsolidowany zestaw zasad dotyczących odpowiedzialnego udzielania i zaciągania pożyczek państwowych. Zaproponowano wzmocnienie powstałych w 2020 r. wspólnych ram oddłużeniowych G20 i Klubu Paryskiego (Common Framework for Debt Treatment). Wezwano do usprawnienia i konsolidacji istniejących baz danych dotyczących długów i utworzenia jednego centralnego rejestru tych danych, który miałby być prowadzony przez Bank Światowy. Ustalono również, że zostanie utworzony klub pożyczkobiorców, dzięki któremu kraje rozwijające się będą mogły współpracować ze sobą, koordynować swoje działania, dzielić się doświadczeniami i dobrymi praktykami. Otrzymają również wsparcie techniczne w zarządzaniu swoim długiem od bardziej rozwiniętych partnerów i instytucji międzynarodowych. Dla słabo rozwiniętych państw wyspiarskich kluczowa była ponadto kwestia klauzul umożliwiających zawieszanie spłat pożyczek w razie sytuacji nadzwyczajnych, takich jak katastrofy lub klęski żywiołowe. W dokumencie końcowym konferencji postulat ten został odnotowany. Kwestia ta była też przedmiotem odrębnych inicjatyw poszczególnych krajów. Taką inicjatywą jest Debt Pause Clause Alliance – zobowiązanie kilku państw (m.in. Kanady, Francji, Hiszpanii, Wielkiej Brytanii) i wielostronnych banków rozwoju do stosowania w swoich umowach kredytowych klauzul dot. zawieszenia spłaty zadłużenia w czasie kryzysów.

Czy te postanowienia dają szansę na szybkie i długofalowe rozwiązanie kwestii zadłużenia, tak aby problem nie powracał co dekadę? Z pewnością nie, bo aby tak się stało konieczne są dalsze zmiany w bardzo wielu obszarach i dotykające fundamentów gospodarki światowej oraz finansów międzynarodowych. A na to przede wszystkim potrzeba woli politycznej i czasu. Ale kilka pierwszych kroków zostało zrobionych.

Istotne, także z punktu widzenia zadłużenia, są dość daleko idące postanowienia dotyczące agencji ratingowych. Zostały one wezwane m.in. do udoskonalenia swoich metodologii, wydłużenia horyzontu czasowego analiz kredytowych i brania pod uwagę dokonywanych (przez rządy) inwestycji, a także uwzględniania w ocenach długoterminowych korzyści z restrukturyzacji długu na zasadzie dobrowolności. Z kolei rządy zostały zachęcone do wprowadzenia – tam, gdzie jest to zasadne – ram regulacyjnych dotyczących ratingów, zwiększenia przejrzystości odnośnie do wydawania ratingów długu publicznego, poprawy jakości procesu ratingowego oraz podjęcia działań na rzecz zwiększenia odpowiedzialności agencji ratingowych za swoje działania. Chodzi też o ograniczenie nadmiernego polegania na tych ratingach oraz potencjalnych konfliktów interesów i zachęcenie większej liczby podmiotów do działania na rynku agencji ratingowych. Jest to wyraźna odpowiedź na presję ze strony wielu krajów rozwijających się, sugerujących od pewnego czasu, że agencje ratingowe mają zbyt duży (i często negatywny) wpływ na procesy rozwojowe, przyczyniają się do podwyższania kosztu pozyskiwania przez państwa najbiedniejsze kapitału na rynkach międzynarodowych oraz często działają procyklicznie. Czy te postanowienia przełożą się na konkretne zmiany? Czas pokaże.

Pół wieku starań o nowy międzynarodowy ład ekonomiczny

Trzecie zagadnienie, odnośnie do którego udało się osiągnąć pewien postęp, to zaangażowanie sektora prywatnego w realizację celów rozwojowych. W sytuacji napiętych do granic możliwości budżetów krajów rozwiniętych i cięć w ich wydatkach na pomoc rozwojową, rola sektora prywatnego w finansowaniu rozwoju jest kluczowa. W Kompromisie z Sewilli zapowiedziano działania na rzecz zwiększenia skali mobilizacji (lewarowania) funduszy prywatnych za pomocą środków publicznych. Mechanizmem, w którym wciąż pokłada się wiele nadziei, są transakcje łączące fundusze rozwojowe i komercyjne, czyli tzw. finansowanie mieszane (blended finance). Według danych zebranych przez firmę Convergence, w 2024 r. zawarto 1123 transakcje finansowania mieszanego, opiewające na łączną kwotę 213 mld dol. To sporo, ale nadal poniżej oczekiwań sięgających bilionów dolarów, na które liczono podczas poprzedniej konferencji nt. finansowania rozwoju w 2015 r. W dokumencie końcowym tegorocznego spotkania znalazło się szereg postanowień mających sprawić, że tego typu finansowanie będzie bardziej innowacyjne, zwiększy się jego „efekt rozwojowy” (np. poprzez powiązanie transakcji ze strategiami rozwoju państw, w których są realizowane) oraz że najlepsze transakcje będą mogły być skalowane i replikowane w różnych krajach. Jest to po części odpowiedź na sceptycyzm niektórych państw o niskich dochodach, które obawiają się, że finansowanie mieszane będzie oznaczać sponsorowanie ze środków publicznych prywatnego biznesu lub też przekierowanie funduszy pomocowych z podstawowych usług publicznych – takich jak ochrona zdrowia czy edukacja – do sektorów bardziej atrakcyjnych dla inwestorów prywatnych. W Kompromisie z Sewilli zawarto też apel o szersze stosowanie instrumentów podziału ryzyka, takich jak np. gwarancje. Jeśli te postanowienia będą realizowane, jest szansa, że fundusze prywatne będą dostępne w większej skali i będą skuteczniej angażowane w realizację celów rozwojowych, co oczywiście nie znaczy, że sektor publiczny zostanie zwolniony ze swych zadań w tym zakresie.

…w innych pozostaje niedosyt

Wiele kwestii zostało w „Kompromisie z Sewilli” jedynie odnotowanych, najpewniej z nadzieją, że będą mogły być rozwijane w najbliższych latach, m.in. w ramach „SPA”. Warto wymienić kilka z nich.

Po pierwsze, podatki. Uczestnicy konferencji zobowiązali się do konstruktywnego zaangażowania się w negocjacje dot. ramowej konwencji ONZ nt. międzynarodowej współpracy podatkowej. Zapowiedzieli podjęcie działań, aby „wszystkie przedsiębiorstwa, w tym międzynarodowe korporacje, płaciły podatki rządom krajów, w których prowadzą działalność gospodarczą i tworzą wartość, zgodnie z krajowymi i międzynarodowymi przepisami oraz polityką”, choć nie wiadomo dokładnie jak miałoby to zostać zrealizowane. W trakcie konferencji Hiszpania i Brazylia ogłosiły wspólną inicjatywę mającą na celu promowanie globalnego opodatkowania najbogatszych. Z kolei osiem państw – Francja, Kenia, Barbados, Hiszpania, Somalia, Benin, Sierra Leone oraz Antigua i Barbuda – uruchomiło program mający na celu zbadanie możliwości wprowadzenia podatków od lotów premium (np. prywatnych odrzutowców i klasy biznes).

Druga kwestia, co do której zrobiono pewien krok naprzód, to mobilizacja środków własnych, zwłaszcza pochodzących z podatków, przez kraje rozwijające się z pomocą tych bardziej zaawansowanych. W Sewilli wezwano donatorów do „co najmniej podwojenia” wsparcia dla państw rozwijających się i dążących do zwiększenia udziału podatków w PKB, zwłaszcza tych, które starają się podnieść go do poziomu co najmniej 15 proc. Nie wiadomo jednak, czy w budżetach donatorów znajdą się na to pieniądze. W ramach „SPA” ogłoszono utworzenie kilku koalicji i platform skupiających się na podobnych działaniach. Ale trudno na razie przesądzać jaki będzie ich efekt.

Trzecia kwestia, to działalność i reforma wielostronnych banków rozwoju (MDBs). W dokumencie końcowym z Sewilli dostrzec można duże oczekiwania co do znaczącej roli tych instytucji w finansowaniu globalnego rozwoju w najbliższej przyszłości. Ale wbrew powszechnej opinii rola ta nie jest duża. Obecnie MDBs zapewniają finansowanie w wysokości około 160 mld dol. rocznie w skali globalnej. Według wyliczeń José Antonio Ocampo, środki pochodzące z tych instytucji stanowiły w 2022 r. 0,20 proc. PKB krajów rozwijających się (wzrost z 0,14 proc. w 2020 r.). W Sewilli wsparto realizowane od 2022 r. reformy wielostronnych banków rozwoju mające uczynić je „lepszymi, większymi i bardziej skutecznymi”, w tym poprzez harmonizację ich działań z działaniami innych publicznych banków rozwoju. Zachęcono je do rozwijania innowacyjnych instrumentów finansowych oraz do rozważenia zaplanowania w przyszłości podwyższenia kapitału, o ile okaże się to niezbędne. Ale ambitna i wpisana w tekst Kompromisu z Sewilli idea potrojenia zdolności pożyczkowych MDBs nie ma określonego terminu realizacji i nie została poparta żadnymi konkretnymi środkami służącymi realizacji tego celu.

Czwarte zagadnienie dotyczy kwestii globalnego rządzenia. W ostatnim czasie dokonał się pewien postęp w obszarze zwiększania siły głosu krajów rozwijających się w instytucjach międzynarodowych. Stworzono trzecie „krzesło” w Radzie Dyrektorów MFW dla przedstawiciela Afryki Subsaharyjskiej, włączono też Unię Afrykańską do G20. Ale – jak wyliczył Kevin P. Gallagher – państwa o niskich dochodach wciąż mają tylko niecałe 2 proc. siły głosów w MDBs, zaś te narażone na szoki i należące do grupy Vulnerable 20 – niecałe 9 proc. Uczestnicy konferencji w Sewilli uznali potrzebę poszerzenia oraz zwiększenia „głosu i reprezentacji” krajów rozwijających się w procesie tworzenia norm, globalnym zarządzaniu gospodarczym i podejmowaniu decyzji w międzynarodowych instytucjach gospodarczych oraz finansowych, a także w odniesieniu do kwestii podatkowych. Ale nie uzgodnili zbyt wielu konkretnych działań mających ten cel zrealizować.

Finansowanie globalnego rozwoju: w poszukiwaniu Świętego Graala

W „Kompromisie z Sewilli” odniesiono się też do kwestii ubocznych dla rozwoju efektów działań podejmowanych w zakresie walki z praniem brudnych pieniędzy i terroryzmem. Zachęcono podstawowe gremium współpracy w tym obszarze, czyli Financial Action Task Force do dalszego łagodzenia niezamierzonych skutków działań przeciwdziałających praniu pieniędzy i finansowaniu terroryzmu oraz do zapewnienia znaczącego udziału państw rozwijających się w procesach decyzyjnych, tak aby ich głosy były brane pod uwagę, a działania Task Force uwzględniały ich specyfikę i możliwości. Ale brak konkretów jak te kwestie pogodzić.

Postanowienia dotyczące pomocy rozwojowej dalece niewystarczające

Czego w Kompromisie zabrakło i co się nie udało? Największym rozczarowaniem są chyba uzgodnienia odnoszące się do oficjalnej pomocy rozwojowej (ODA), która wciąż jest traktowana jako rdzeń systemu finansowania rozwoju, choć dawno już przestała być największym jego komponentem, jeśli chodzi o wartość przepływów. Postanowienia dotyczące ODA wyglądają jakby zostały napisane dekadę lub dwie dekady temu w zupełnie innej rzeczywistości politycznej i gospodarczej. Nie uwzględniają obecnego kryzysu współpracy rozwojowej i aktualnych cięć w wydatkach na pomoc zagraniczną, które są podejmowane przez rządy państw OECD (zarówno USA jak i wielu europejskich krajów, z chlubnymi wyjątkami np. gospodarza konferencji Hiszpanii). Według prognoz OECD z lipca 2025 r., w latach 2024–2027 nominalna wartość ODA może spaść o 10–18 proc. Zobowiązania krajów rozwiniętych do przeznaczania na pomoc rozwojową co najmniej 0,7 proc. swego DNB, nierealizowane (z kilkoma wyjątkami) od dziesięcioleci (w 2024 r., według wstępnych danych OECD, było to średnio 0,33 proc.), zostały w „Kompromisie z Sewilli” po raz kolejny powtórzone, co w świetle owych cięć jest absolutnie niewiarygodne. Na plus można zaliczyć to, że uczestnicy konferencji zobowiązali się do zapewnienia wsparcia „przejściowego” państwom przechodzącym do statusu krajów o wyższym dochodzie na mieszkańca (w szczególności tym, które są bardzo podatne na wstrząsy i katastrofy naturalne), aby w momencie przekraczania progu nie zostały gwałtownie odcięte od zewnętrznego finansowania na preferencyjnych warunkach.

Konferencja w Sewilli nie przybliżyła nas do tak bardzo potrzebnej gruntownej reformy światowego systemu pomocowego, mimo apeli wielu krajów rozwijających się i organizacji pozarządowych o zaadresowanie szeregu problemów: niespójności i fragmentacji działań agencji pomocowych, braku przejrzystości w zawieraniu transakcji, skomplikowanych procedur, wysokich kosztów transakcyjnych czy koncentracji kompetencji w rękach dawców a nie biorców. Niewystarczające są na przykład postanowienia dotyczące np. „zmniejszenia fragmentacji”. W tym kontekście nacisk położono na rozwijanie w każdym państwie ram finansowych i platform służących integracji wszystkich funduszy rozwojowych, ich wzajemnej synergii oraz wzmocnieniu roli ONZ w koordynacji międzynarodowej współpracy rozwojowej. Ale to i tak się dzieje i „Kompromis z Sewilli” niewiele tu zmieni. Oczywiście nikt nie wątpi, że jest to trudny problem, bo wymaga zmian w strukturach zarządzania oraz lat negocjacji pomiędzy donatorami. Ale jest wiele rozwiązań, z których nie skorzystano, jak choćby lepszy podział pracy pomiędzy agencjami pomocowymi poprzez powrót do ich oryginalnej misji (nie wszyscy muszą robić wszystko) czy pomysły, które były testowane przez Unię Europejską na początku XXI w. (np. koncepcja współpracy delegowanej, w ramach której jeden donator zarządza środkami innego). Niewystarczające są także postanowienia dot. podziału obciążeń z tytułu finansowania rozwoju pomiędzy tradycyjnymi donatorami (np. państwami europejskimi) a nowymi (jak Chiny czy państwa Zatoki Perskiej). Za absolutne nieporozumienie można z kolei uznać postanowienia dot. spójności polityki na rzecz rozwoju, której istota polega na tym, aby działania każdego kraju w zakresie pomocy dla innych lub globalnego rozwoju nie były niweczone przez jego własne poczynania w innych obszarach np. w polityce handlowej czy rolnej. W „Kompromisie z Sewilli” idea ta została sprowadzona do mało istotnych i w zasadzie niewiele wnoszących kwestii.

Wszystkich nie zadowolisz

„Kompromis z Sewilli”, jak każdy kompromis, nie zadowoli w pełni wszystkich, ale – w ocenie wielu ekspertów – stanowi dość duży sukces współpracy wielostronnej, która ma dziś mocno pod górkę. Można uznać, że taka ocena jest efektem niskich początkowych oczekiwań wobec rezultatów tego spotkania. Według niektórych sukcesem jest już samo dojście do porozumienia w ważnych globalnych kwestiach finansowych w obecnej rzeczywistości politycznej i to mimo wycofania się Stanów Zjednoczonych na pewnym etapie z procesu negocjacyjnego (albo właśnie dzięki temu). Co nie znaczy, że efekt nie mógłby być lepszy.

Inkluzywny wzrost: co się za tym kryje?

Wypowiedzi uczestników konferencji i ostateczny kształt dokumentu końcowego niewątpliwie wskazują na ugruntowanie się pewnych długofalowych tendencji w dyskusjach na temat finansowania rozwoju, jak np. progresywne opodatkowanie i opodatkowanie najbogatszych, szersze uwzględnienie kwestii środowiskowych oraz katastrof w programowaniu budżetowym, dążenie do funkcjonowania wielostronnych banków rozwoju i innych instytucji rozwojowych jako jeden spójny system, czy refleksja nad rolą agencji ratingowych w globalnym rozwoju. Konferencji w Sewilli nie należy traktować jako stacji końcowej, ale jako początek kolejnego etapu ewolucji międzynarodowej architektury finansowania rozwoju i katalizator procesów, które – miejmy nadzieję – wydadzą owoce w najbliższych latach. Z tego względu ważne jest także to, aby pogłębiać i poszerzać uzgodnienia przyjęte podczas sewilskiej konferencji i inicjatywy zgłaszane w ramach Sevilla Platform for Action.

Wiadomo, że papier wszystko przyjmie, a istotnym wyzwaniem będzie wdrożenie już uzgodnionych postanowień, zwłaszcza w świetle wycofania się USA z całego procesu, a także biorąc pod uwagę ich rolę w polityce oraz gospodarce światowej. Bez zaangażowania Waszyngtonu realizacja kluczowych reform w zakresie finansowania rozwoju będzie trudna, szczególnie w obszarach, takich jak międzynarodowe instytucje finansowe, w których Ameryka ma znaczny wpływ. Eksperci z europejskich think-tanków zrzeszonych w grupie ETTG zwracają uwagę na determinację uczestników konferencji, aby dokument końcowy pozostał realistyczny i nie ignorował obecnego kontekstu politycznego. Podczas spotkania zmaterializowała się zarazem – widoczna też w innych obszarach współpracy międzynarodowej – idea ściślejszej kooperacji niektórych krajów w ramach „koalicji chętnych”, określana przez niektórych badaczy terminem like-minded internationalism. Polega ona na tworzeniu innowacyjnych i elastycznych sojuszy międzynarodowych czy też tematycznych koalicji krajów mających wspólne cele i zbliżone poglądy na dany temat, a zarazem reprezentujących różne regiony, poziomy dochodów czy polityczne tożsamości oraz zamazujące podział Północ–Południe. Mariana Mazzucato, ekonomistka, profesor ekonomii University College London i Uniwersytetu Sussex oraz członkini Rady Doradców Ekonomicznych Szkocji, wskazuje natomiast, że postęp nie musi być zakładnikiem pełnego, wielostronnego konsensusu, a strategiczne przywództwo może wychodzić od koalicji krajów gotowych iść naprzód razem.

W tej chwili istotne jest, aby skupić się nie na tym, czego w „Kompromisie z Sewilli” zabrakło, ale jak wdrożyć to, co zostało w nim zapisane, i to nie tylko do współpracy międzynarodowej, ale do polityk wewnętrznych poszczególnych krajów. Wbrew wciąż pokutującemu przekonaniu, że finansowanie globalnego rozwoju to nie finansowanie ubogich krajów zamorskich, ale pośrednio nas wszystkich. W tym kontekście niezwykle ważne jest czy w implementację postanowień włączą się ministrowie finansów i czy „Kompromis z Sewilli” będzie miał przełożenie na konkretne decyzje budżetowe podejmowane zarówno w państwach rozwijających się, jak i rozwiniętych. Warto zaznaczyć, że w dokumencie znajduje się sugestia wyznaczenia „punktów kontaktowych” ds. finansowania rozwoju w ministerstwach finansów i innych odpowiednich ministerstwach oraz utworzenia międzyresortowych platform koordynacji polityki finansowania rozwoju.

Dobrze, że Polska była reprezentowana w Sewilli. Teraz ważne jest abyśmy na tym nie poprzestali i zaangażowali się (np. w ramach różnych „koalicji chętnych”) w proces wdrażania ustaleń tej konferencji. Bo w całym tym procesie nie chodzi tylko o biedne kraje, ale o zrównoważony i inkluzywny rozwój całej ludzkości. To inwestycja w globalną stabilność, a zatem także… w nasze własne bezpieczeństwo.

Autor wyraża własne opinie, a nie oficjalne stanowisko NBP.

(@Getty Images)

Zamknij pokaz zdjęć