Autor: Marcin Jendrzejczak

Dr nauk ekonomicznych w zakresie ekonomii i finansów; dziennikarz i publicysta.

Polityka przemysłowa: klucz do sukcesu lub zagrożenie dla konkurencyjności

Pandemia, problemy z łańcuchami dostaw, przemiany klimatyczne, wojna w Ukrainie i napięcia geopolityczne, a także konkurencja technologiczna (zwłaszcza na rynku samochodów elektrycznych i półprzewodników) postawiły pod znakiem zapytania ideę globalnego wolnego handlu. W efekcie coraz więcej państw i organizacji międzynarodowych wdraża rozwiązania interwencjonistyczne – w tym politykę przemysłową.
Polityka przemysłowa: klucz do sukcesu lub zagrożenie dla konkurencyjności

(@Getty Images)

Polityka przemysłowa to państwowe (finansowe i pozafinansowe) wsparcie dla firm w celu poprawy wydajności lub doprowadzenia do przemian strukturalnych. Można ją podzielić na ogólną oraz selektywną (celowaną, targetowaną). Pierwsza obejmuje wsparcie całej gospodarki, bez preferencji dla konkretnych branż. Realizowana jest choćby przez promocję krajowych produktów, nakłady na infrastrukturę czy wsparcie innowacji w przedsiębiorstwach wszystkich sektorów.

Z kolei selektywna polityka przemysłowa faworyzuje tzw. strategiczne gałęzie przemysłu, a nawet pojedyncze czołowe firmy (co zdaniem krytyków zaburza mechanizm rynkowy).

Wzrost znaczenia polityki przemysłowej

W ostatnich latach znaczenie polityki przemysłowej rośnie na całym świecie. Państwa coraz częściej interweniują w celu ochrony strategicznych sektorów i wspierają transformację technologiczną, by sprostać globalnej konkurencji. Niestabilność geopolityczna (agresja rosyjska na Ukrainę, konflikt izraelsko-palestyński czy rywalizacja amerykańsko-chińska), pandemia oraz globalna inflacja sprawiają, że coraz częściej dostrzega się potrzebę interwencji rządowych w przemysł.

Jak zauważają Anna Ilyina, Ceyla Pazarbasioglu i Michele Ruta z Międzynarodowego Funduszu Walutowego, w 2023 roku państwa na całym świecie dokonały 2500 interwencji związanych z polityką przemysłową. Dwie trzecie z nich skierowano przeciwko podmiotom zagranicznym. Niemal 50 procent interwencji dokonały największe gospodarki: Unia Europejska, Stany Zjednoczone i Chiny. Warto przyjrzeć się bliżej polityce przemysłowej tych graczy.

Polityka przemysłowa w UE

Istotnym elementem agendy Unii Europejskiej jest właśnie polityka przemysłowa. W marcu 2020 r. UE ogłosiła Europejską Strategię Przemysłową, którą zaktualizowała 11 maja 2021 r. Jej celami są wzrost konkurencyjności i innowacyjności europejskiego przemysłu oraz przeprowadzenie transformacji ekologicznej.

Strategia zakłada dążenie do osiągnięcia neutralności klimatycznej zgodnie z Europejskim Zielonym Ładem. Ponadto – wzmocnienie jednolitego rynku UE (w tym udzielenie wsparcia małym i średnim przedsiębiorstwom); zwiększenie niezależności w kluczowych sektorach (półprzewodniki, surowce krytyczne, medycyna, technologie obronne) oraz rozwój współpracy międzynarodowej.

Zobacz również:
Unia Europejska wobec kryzysu liberalnej globalizacji

Ogólnie europejska polityka przemysłowa opiera się na wsparciu przemysłu (i jego niezależności), cyfryzacji i ekologii. Ten ostatni aspekt ściśle wiąże się z Europejskim Zielonym Ładem.

To właśnie transformacja unijnego przemysłu jest niezbędna do osiągnięcia celów ekologicznych. Europejski Zielony Ład zakłada pełną dekarbonizację gospodarki. A także unijne wsparcie zrównoważonych i innowacyjnych ekologicznie technologii. Niezwykle ambitnym celem Zielonego Ładu jest także przeprowadzenie ekologicznej transformacji i osiągnięcie neutralności klimatycznej w 2050 r. Chodzi głównie o zerową emisję CO2 netto (wszelka emisja musi być w pełni równoważona przez pochłanianie CO2).

O ile neutralność klimatyczna do 2050 r. to przede wszystkim zobowiązanie polityczne, o tyle pakiet Fit for 55 jest już wiążący prawnie. Celem, wpisującym się w założenia Zielonego Ładu, jest ograniczenie emisji gazów cieplarnianych netto w UE o przynajmniej 55 proc. do 2030 r. – w porównaniu z poziomem notowanym w 1990 r. Fit for 55 oznacza konieczność radykalnych przekształceń, zwłaszcza w sektorze energetycznym, transporcie i budownictwie. Niekiedy prowadzi jednak to do kontrowersji, czego przykładem jest polskie górnictwo.

W kontekście odgórnego wsparcia dla innowacyjności w UE należy wspomnieć o programie „Droga ku cyfrowej dekadzie”, służącemu cyfrowej transformacji UE do 2030 r. A także o nakierowanym na odbudowę gospodarki UE po pandemii – Europejskim Planie Odbudowy. W jego ramach 750 mld euro (według wartości z 2017 r.) alokuje się na cel ekologicznej transformacji, cyfryzacji i zwiększenia odporności na kryzysy (resilience).

Interesującym przykładem realizacji polityki przemysłowej Unii Europejskiej jest europejski akt w sprawie chipów.

Akt, obowiązujący od 21 września 2021 r., służy zwiększeniu konkurencyjności oraz odporności UE w kwestii półprzewodników. Jego celem jest osiągnięcie transformacji cyfrowej i technologicznej. W ramach zwiększania odporności, akt zakłada przeznaczenie 43 mld euro na inwestycje związane z chipami, w tym budowę na terenie Unii związanych z nimi fabryk.

Zobacz również:
Europa w światowym wyścigu AI

Jest to niezwykle ważne, biorąc pod uwagę skromny obecnie udział UE w globalnym rynku chipów. Szacuje się go bowiem na 10 proc. światowej produkcji. Tymczasem chipy znajdują zastosowanie między innymi w zautomatyzowanych samochodach, technologiach chmurowych czy w internecie rzeczy, a także w przemyśle kosmicznym i obronnym. Mogą również odgrywać istotną rolę w produkcji superkomputerów. Są po prostu niezbędne dla przemysłu technologicznego oraz zielonej transformacji.

Wieloaspektowa polityka przemysłowa UE wyraża się też w takich programach, jak Horizon Europe (finansującym naukę, innowacyjność i technologię) czy programach służącym przekwalifikowaniu pracowników i współpracy międzynarodowej. Z jednej strony jest ona doceniana za dążenie do szeroko rozumianego, zrównoważonego rozwoju, z drugiej zaś jej ekologiczne cele często uchodzą za zbyt ambitne. A przez to nierealne.

Niemcy: wzór polityki przemysłowej?

Mówiąc o Europie, warto zwrócić uwagę na szczególnie ciekawy przykład Niemiec. Kraj ten już po II wojnie światowej łączył zasady wolnego rynku z długoterminowym wsparciem rządu dla kluczowych sektorów gospodarki. Dotyczy to m.in. przemysłu motoryzacyjnego, maszynowego, inżynieryjnego oraz chemicznego. Kolejne niemieckie rządy wspierały także edukację, badania i promowały eksport. W duchu społecznej gospodarki rynkowej powstał model oparty na współpracy państwa, przemysłu (pracodawców) i związków zawodowych.

Niemcy do dziś pozostają, pod pewnymi względami, wzorem polityki przemysłowej. I – podobnie jak cała UE – silnie wspierają transformację ekologiczną i cyfrową. Od dwóch dekad nasz zachodni sąsiad systematycznie zwiększa nakłady na badania i rozwój. Wydatki na ten cel w 2022 r. wyniosły około 3,13 proc. PKB. Dzięki temu kraj ten plasuje się w europejskiej czołówce pod względem nakładów na innowacje.

Warto wspomnieć także o realizacji ambitnego planu transformacji energetycznej (Energiewende), budzącego jednak społeczny opór związany z wysokimi kosztami energii odnawialnej (słonecznej i wiatrowej).

Obecnie Berlin musi też się mierzyć z zagrożeniem chińską konkurencją na rynku pojazdów elektrycznych. Państwo Środka, a konkretnie takie firmy, jak BYD, Nio czy Xpeng, produkują bowiem pojazdy znacznie tańsze niż niemieckie marki premium. Oprócz niższych kosztów pracy, atutem chińskich producentów jest dostęp do kluczowych surowców, takich jak nikiel, kobalt i lit, które są niezbędne do produkcji samochodów elektrycznych. Chińskie przedsiębiorstwa są także wspierane przez zaawansowaną technologię i stosunkowo liberalne regulacje (choćby dotyczące emisji CO2).

Tradycyjnym niemieckim firmom trudno konkurować w takiej sytuacji. Rodzime przedsiębiorstwa motoryzacyjne stoją więc przed poważnym dylematem – czy utrzymać obecne standardy i miejsca pracy w kraju, czy może przenieść część produkcji do Chin, aby móc konkurować z tańszymi markami.

Przemysłowe sukcesy Czech i Węgier

Poruszając temat polityki przemysłowej w UE, warto wspomnieć także o Europie Środkowo-Wschodniej. Jak zauważa Michal Hrubu z think-tanku GMF, region ten staje się coraz istotniejszą częścią krajobrazu produkcyjnego UE.

Dla przykładu, Węgry są czołowym graczem na rynku baterii, kluczowych dla przemysłu motoryzacyjnego i energetycznego – choćby dla samochodów elektrycznych. Z kolei Czechy zaczęły odgrywać istotną rolę w produkcji półprzewodników (dzięki postpandemicznym dotacjom dla firm krajowych i zagranicznych, ale inwestujących w tym kraju).

Zdaniem autora raportu, kraje Europy Środkowej i Wschodniej, aby utrzymać dalszy rozwój, powinny się skupić na finansowaniu innowacji i R&D, a ponadto brać pod uwagę ograniczenia budżetowe, przeprowadzać analizę kosztów i korzyści, a także konsolidować priorytety innowacyjne ze strategiami narodowymi oparte na analizie potencjału długofalowego wzrostu.

Wskazówki te warto wziąć pod uwagę także w Polsce. Polityka przemysłowa naszego kraju nie obejmuje bowiem w dostatecznym stopniu innowacyjności. Wydatki na badania i rozwój wynoszą 1,46 proc. PKB (w 2022 r.), co plasuje nas poniżej średniej unijnej. W świecie dynamicznego postępu technologicznego to stanowczo zbyt mało. Pocieszające jest jednak to, że od 2010 r. nakłady na B&R niemal stale rosną.

Reindustrializacja USA

Stany Zjednoczone, podobnie jak UE, wykazują poważne zainteresowanie polityką przemysłową i reindustrializacją. Bodźcem do tego jest ostra konkurencja z Chinami, problemy z łańcuchami dostaw oraz konieczność przeciwdziałania inflacji.

Zobacz również:
Taktyczna strona polityki gospodarczej Trumpa

Donald Trump, jeden z czempionów amerykańskiej polityki przemysłowej już w czasie swojej pierwszej prezydentury kładł nacisk na konieczność reindustrializacji kraju. Dzięki temu nie tylko zaspokajał potrzeby swojej bazy politycznej (robotnicy, często biali, z tradycyjnych branż), ale również reagował na rosnącą konkurencję ze strony Chin. W odpowiedzi na nią zastosował politykę protekcjonizmu (cła ochronne), a także ulg podatkowych, regulacji i subsydiów. Zachęcał tym samym amerykańskie firmy do przeniesienia swych fabryk z powrotem do Stanów Zjednoczonych.

Politykę „ochrony” przed Chinami kontynuował również prezydent Joe Biden. Za jego kadencji wprowadzono istotne akty prawne, takie jak:

  • Inflation Reduction Act – Ustawa o Redukcji Inflacji, dotycząca przeznaczenia miliardów dolarów na odnawialne źródła energii i produkcję baterii.
  • CHIPS and Science Act – wspomagający odbudowę produkcji półprzewodników w USA niezbędnych do wzrostu niezależności nowoczesnej gospodarki w obszarze technologii strategicznych.
  • Infrastructure Investment and Jobs Act – Ustawa o Inwestycjach Infrastrukturalnych i Miejscach Pracy skupiająca się na inwestycjach w infrastrukturę energetyczną i transport w celu długofalowego wsparcia produkcji.

W duchu tych aktów prawnych administracja prezydenta Bidena podjęła konkretne kroki bezpośrednio zwalczające tzw. nieuczciwą konkurencję ze strony Chin. Działania te są kontynuowane przez obecną administrację Donalda Trumpa.

Zobacz również:
Jak rząd USA mógłby zmienić Rezerwę Federalną

Rozwój nowoczesnych, zaawansowanych technologii stanowi dla USA szansę na uniezależnienie się od importu, zwłaszcza chińskiego. To istotne również z (geo)politycznego punktu widzenia. Choć zachęty podatkowe i finansowe mogą jednak przynieść pewne korzyści, to raczej trudno sobie wyobrazić masową reindustralizację Stanów Zjednoczonych. Niskie koszty pracy w takich krajach, jak Meksyk czy Chiny powodują, że zachęty do powrotu musiałyby być naprawdę ogromne.

Państwo Środka i technologiczna transformacja

Chiny rozwijają się z zupełnie odmiennego pułapu – niż kraje rozwinięte. Od lat wytrwale dążą jednak do przekształcenia się z fabryki świata w globalnego lidera technologicznego. Polityka przemysłowa służy przede wszystkim wzrostowi innowacyjności i ekologicznej produkcji w najważniejszych sektorach gospodarki Państwa Środka.

W kraju tym przykładem zakrojonej na szeroką skalę polityki przemysłowej jest program Made in China 2025, który został rozpoczęty w 2015 r. Program służy wzmocnieniu innowacyjności, ekologiczności produkcji oraz konkurencyjności chińskich firm. Obejmuje kluczowe sektory gospodarki, jak choćby technologię informacyjną, robotykę, lotnictwo, transport kolejowy, biotechnologię oraz produkcję zaawansowanych materiałów.

Zobacz również:
Inwestycja w naukę to klucz do dominacji na świecie

Jednym z celów programu Made in China 2025 jest przekształcenie Państwa Środka w globalnego lidera eksportu samochodów. Choć wcześniej kraj ten ustępował pod tym względem Japonii, to zgodnie z danymi za 2023 r. wysunął się na pierwsze miejsce. Chiny w 2023 r. wyeksportowały 4,91 mln samochodów, podczas gdy wcześniejszy lider – Japonia – sprzedała za granicę ,,tylko” 4,42 mln. Szczególnie istotny jest udział Państwa Środka w rynku samochodów elektrycznych. Chiński BYD wyprzedził nawet amerykańską Teslę pod względem sprzedaży tych innowacyjnych pojazdów.

Chińskie władze wspierają także rozwój kluczowych sektorów poprzez subsydia, programy badawczo-rozwojowe (R&D) oraz kredyty preferencyjne. Ogromny rynek wewnętrzny i popyt ze strony rosnącej chińskiej klasy średniej stanowią dodatkowy bodziec. Konkurencja ze strony takich firm, jak BYD jest poważnym wyzwaniem nie tylko dla Tesli, lecz także dla europejskich, zwłaszcza niemieckich producentów samochodów.

Państwo Środka aspiruje więc do roli światowego lidera nowoczesnego przemysłu i innowacyjności. Jego głównymi atutami nadal pozostają jednak tradycyjnie niskie koszty pracy i liberalne regulacje ekologiczne (emisja CO2). Tymczasem na Zachodzie wymogi środowiskowe i inne regulacje (choćby prawa pracownicze) są znacznie bardziej wymagające. W efekcie konkurencja zachodnich firm z chińskimi jest daleka od zasad fair play.

Polityka przemysłowa – różne podejścia inne cele

Polityki przemysłowe w UE, USA i Chinach mają wiele cech wspólnych (nacisk na innowacyjność, ekologię, niezależność, wsparcie rodzimych przedsiębiorstw). Nie zapominajmy jednak o różnicach pod względem celów i metod wsparcia. Jak zauważa Ludovic Subran, główny ekonomista Allianz SE, na łamach International Politik Quarterly, w Stanach Zjednoczonych aż 43 proc. przypadków interwencji państwowej w polityce przemysłowej służy ochronie bezpieczeństwa narodowego.

Z kolei w UE to zaledwie 18 proc. Wspólnota skupia się bowiem bardziej na wspieraniu i promocji konkurencyjności, rozwoju sektorów strategicznych, a w dalszej kolejności na budowaniu odporności na kryzysy (resilience), zapewnieniu bezpieczeństwa łańcuchów dostaw oraz zarządzania zmianami klimatu.

Zobacz również:
Powrót polityki przemysłowej

Surban zwraca także uwagę na trend państwowego wspomagania konkretnych firm, zamiast całej gospodarki lub przynajmniej poszczególnych branż. Dla przykładu, w 2023 r. w Stanach Zjednoczonych aż 51 proc. subsydiów trafiło do konkretnych firm, a w UE – 23 proc. Obserwujemy zatem nasilenie selektywnej (targetowanej) polityki przemysłowej kładącej nacisk na wspieranie kluczowych krajowych graczy.

Analityk zauważa również, że subsydia (czy to dla firm, czy całej branży) często wywołują odpowiedź konkurencyjnych krajów. Przytaczana przez niego analiza wskazuje, że wprowadzenie nowego subsydium przez Chiny w 92 proc. przypadków doprowadzi do reakcji UE oraz w 71 proc. do reakcji USA (w ciągu jednego roku).

Z kolei na subsydium wprowadzone przez UE Chiny odpowiedzą w 87 proc. przypadków, a na subsydium wprowadzone przez USA – tylko w 8 proc. (też w ciągu roku). Wsparcie krajowych firm czy branż uznawanych za szczególnie ważne często prowadzi więc do reakcji konkurencyjnych krajów. Można zatem mówić o wojnach subsydiowych, w których państwa nawzajem reagują na ,,wrogie” działania konkurentów. Nasila to grę o sumie zerowej, w której globalny dobrobyt bynajmniej się nie zwiększa.

Gra ta pochłania niestety znaczne sumy – np. w 2023 r. same subsydia absorbowały w Niemczech – 3,7 proc. PKB, we Francji – 0,9 procent i ,,jedynie” 0,3 proc. – w całej UE27. Rosnące koszty rodzą pytania o alternatywne i – bardziej efektywne oraz tańsze formy państwowego wsparcia przemysłu.

Blaski i cienie polityki przemysłowej

Jednoznaczna ocena polityki przemysłowej jest w zasadzie niemożliwa. Do jej pozytywów zaliczymy promocję danego kraju czy pomoc w przemianach strukturalnych (w tym w ograniczeniu zmian klimatu), a także niezależność ekonomiczną w obliczu zagrożenia ze strony państw autorytarnych i totalitarnych (Rosja, Chiny).

Zobacz również:
Skuteczna polityka rozwoju a silne państwo

Ponadto, jak zauważają Anna Ilyina, Ceyla Pazarbasioglu i Michele Ruta w analizie Międzynarodowego Funduszu Walutowego, polityka przemysłowa jest o tyle usprawiedliwiona, o ile służy ona naprawie błędów rynku (market failures).

Powinna opierać się na analizie kosztów i korzyści oraz wspierać konkurencję na rynku.

W praktyce polityka przemysłowa, szczególnie w formie selektywnej (targetowanej), niestety często pomija te aspekty. Nadmierny interwencjonizm państwa sprawia, że przedsiębiorcy przestają kierować się motywami gospodarczymi, a zaczynają politycznymi. Pociąga to za sobą ryzyko błędnej alokacji zasobów oraz wprowadzenia zasady ,,wet za wet” w handlu międzynarodowym. Silnie zagraża też konkurencyjności.

Targetowana polityka przemysłowa wiąże się ponadto z ryzykiem podporządkowania celów ekonomicznych cyklowi wyborczemu. Analizy faktycznie wskazują na korelację między liczbą interwencji w ramach polityki przemysłowej a zbliżającymi się wyborami.

Zamiast działań selektywnych i nadmiernego protekcjonizmu lepszym długofalowym rozwiązaniem są neutralne kroki wobec rynku, wspierające całą gospodarkę. Nieostrożne stosowanie polityki przemysłowej może bowiem prowadzić do błędnej alokacji zasobów i potęgowania kosztów, a także do zagrożeń dla konkurencyjności oraz pogorszenia relacji międzynarodowych.

(@Getty Images)

Otwarta licencja


Tagi


Artykuły powiązane

Polityka przemysłowa dla branż strategicznych: przypadek 5G i superkomputerów w Chinach

Kategoria: Trendy gospodarcze
W artykule dowodzę, że polityka przemysłowa Chin w zakresie superkomputerów była dobrze przemyślana – rząd podkreślał konieczność przyspieszonej modernizacji całego łańcucha produkcji – natomiast polityka wobec 5G, zwłaszcza od roku 2015 do maja 2019 r. kierowała firmy i inwestorów na niewłaściwe tory, utrudniała optymalną alokację zasobów i zniekształcała  rozwój branży. Ogromne zasoby gospodarcze kraju oraz interwencja państwa niekoniecznie przekładają się na postęp przemysłowy i przewagę technologiczną.
Polityka przemysłowa dla branż strategicznych: przypadek 5G i superkomputerów w Chinach

Europa innowacji – jak Unia Europejska buduje swoją przyszłość

Kategoria: Trendy gospodarcze
Analizując innowacyjność europejskiej gospodarki, można zauważyć jej złożoność, wynikającą z różnorodności krajów członkowskich, ich sektorów gospodarczych oraz strategii. Unia Europejska nie stanowi jednolitej całości, lecz raczej dynamiczną mozaikę współpracujących podmiotów. To, co jednoczy tę różnorodność, to wspólny cel: budowanie innowacyjnej, zielonej i konkurencyjnej gospodarki.
Europa innowacji – jak Unia Europejska buduje swoją przyszłość