Zaawansowane gospodarki coraz częściej stosują politykę przemysłową (rządowe wsparcie finansowe i niefinansowe dla przedsiębiorstw). W niniejszym artykule omówiono zalety i wady tej polityki oraz przedstawiono zasady stanowiące podstawę wytycznych polityki. Dane z dziewięciu krajów OECD wskazują, że rządy aktywnie wspierają wybrane branże, ale intensywność wsparcia zależy od czasu, kraju oraz branży. Decydenci powinni brać pod uwagę zarówno krótkoterminowe, jak i długoterminowe skutki polityki przemysłowej, w tym skutki uboczne w wymiarze krajowym i międzynarodowym. Polityka powinna być ograniczona pod względem czasu obowiązywania i skali, zachęcać do przejrzystości i niezależnej oceny oraz zapewniać konkurencyjną procedurę wyboru przedsiębiorstw, które mają otrzymać pomoc.
Getty Images
Polityka przemysłowa ponownie zyskała na znaczeniu w gospodarkach zaawansowanych w następstwie serii kryzysów gospodarczych, rosnącego ryzyka geopolitycznego i większej świadomości wyzwań środowiskowych.
Nasz ostatni artykuł (Millot i Rawdanowicz 2024) stanowi przyczynek do wznowionej debaty na temat tej polityki. Omówiliśmy w nim wady i zalety polityki przemysłowej motywowanej różnymi celami i zaproponowaliśmy kilka zasad stanowiących podstawę wytycznych polityki.
Czym jest polityka przemysłowa i jak wiele już się dzieje?
Prowadzone są coraz intensywniejsze dyskusje na temat polityki przemysłowej, które koncentrują się na jej dokładnym opisie i różnicach pomiędzy nią a polityką handlową, środowiskową, podatkową oraz polityką innowacyjności. Polityka przemysłowa zazwyczaj odnosi się do rządowego wsparcia finansowego i niefinansowego dla przedsiębiorstw w celu ożywienia lub przekształcenia określonej działalności gospodarczej. Wsparcie rządowe dla przedsiębiorstw może być szeroko dostępne dla wszystkich podmiotów w całej gospodarce (wsparcie horyzontalne) lub być węższe, ukierunkowane na podstawie rodzaju działalność, technologii lub lokalizacji. W tym artykule skupiamy się przede wszystkim na środkach ukierunkowanych, które w ostatnich latach są coraz częściej stosowane i budzą coraz więcej obaw co do ich wpływu na rynki krajowe i międzynarodowe oraz handel oparty na zasadach.
Niezwykle trudno jest ocenić zakres i skalę rządowej polityki przemysłowej oraz jej rozwój na przestrzeni czasu (Warwick i Nolan 2014, Terzi i in. 2022, OECD 2023). Wynika to z utrzymującego się braku wiarygodnych danych, porównywalnych między państwami (OECD 2023, Juhász i in. 2023) oraz braku konsensusu co do definicji polityki przemysłowej.
OECD poczyniła postępy w uzupełnianiu brakujących danych. Dzięki projektowi „Kwantyfikacji strategii przemysłowych” (Quantifying industrial strategies) (QuIS) i badaniom sektorowym dotyczącym wybranych branż, organizacja ta zebrała ujednolicone dane, które umożliwiają analizę porównawczą strategii przemysłowych w różnych krajach pod względem nakładów na politykę przemysłową, priorytetów, instrumentów i odbiorców wsparcia (Criscuolo i in. 2023, OECD 2023).
Dostępne dane wskazują, że wiele rządów na całym świecie aktywnie udzielało różnych form wsparcia wybranym branżom, choć z różną intensywnością w różnych okresach i krajach, a polityka przemysłowa stanowi ważną część polityki gospodarczej zarówno w zaawansowanych, jak i wschodzących gospodarkach rynkowych.
W dziewięciu krajach OECD dotacje w ramach polityki przemysłowej i ulgi podatkowe wyniosły średnio około 1,4 proc. PKB w 2021 r. Różniły się one jednak znacznie w poszczególnych krajach, wahając się od około 2,25 proc. PKB we Francji i Wielkiej Brytanii do około 0,75 proc. PKB w Irlandii i Kanadzie.
Według danych na poziomie przedsiębiorstw z największych światowych spółek produkcyjnych, wsparcie rządowe (w tym dotacje, pożyczki na warunkach korzystniejszych od warunków rynkowych i ulgi podatkowe) różniło się w zależności od sektora. Średnie wsparcie na poziomie światowym w 2005 r. wahało się od około 2,25-3 proc. całkowitej sprzedaży w sektorze paneli fotowoltaicznych i aluminium do około 0,5 proc. całkowitej sprzedaży w sektorze motoryzacyjnym, lotniczym i obronnym oraz chemicznym. W wielu sektorach, w tym w sektorze aluminium, stali, szkła i ceramiki oraz turbin wiatrowych, wsparcie rządowe przybrało głównie formę pożyczek na warunkach korzystniejszych od warunków rynkowych, choć bardzo ważne były również ulgi podatkowe, zwłaszcza w przypadku sektora sieciowych urządzeń telekomunikacyjnych, półprzewodników i taboru kolejowego.
W ostatnim czasie kilka zaawansowanych gospodarek wznowiło stosowanie polityki przemysłowej, aby wesprzeć transformację ekologiczną i cyfrową, a także zatrudnienie. By osiągnąć te cele, rząd Stanów Zjednoczonych wdrożył m.in w 2022 r. ustawę CHIPS i Science Act oraz ustawę o redukcji inflacji (IRA). Inicjatywy te częściowo motywowano realną potrzebą reagowania na rosnącą potęgę gospodarczą Chin, które od dziesięcioleci stosują interwencjonizm państwowy na dużą skalę. W odpowiedzi na wyzwania strategiczne i środowiskowe, a w niektórych przypadkach także w reakcji na amerykańską i chińską politykę przemysłową, podobne środki zaproponowało lub wdrożyło kilka gospodarek OECD .
Polityka przemysłowa powinna być poparta analizą kosztów i korzyści
Polityka przemysłowa może być pomocna w stawianiu czoła znaczącym wyzwaniom gospodarczym, społecznym i środowiskowym, którym rynki nie są w stanie sprostać samodzielnie. Jeśli jest skuteczna, może przynieść duże korzyści dla kraju. Może również przynieść pozytywne efekty uboczne o charakterze międzynarodowym, jeśli przykładowo obniży koszty transformacji klimatycznej.
Polityka przemysłowa wiąże się jednak z kosztami, również budżetowymi. Mogą one powodować zakłócenia na rynku, wpływając negatywnie na innowacyjność, a także dostępność oraz ceny towarów i usług. Koszty mogą być szczególnie wysokie, gdy de facto ograniczają konkurencję i zwiększają protekcjonizm. W efekcie polityka przemysłowa może zmniejszyć konkurencyjność rynku i negatywnie wpłynąć na system handlu oparty na zasadach.
Debata na temat polityki przemysłowej jeszcze się nie zakończyła ze względu na wyzwania związane z jej oceną oraz istnienie zarówno negatywnych, jak i pozytywnych przykładów (Karp i Stevenson 2012). Mimo to należy podjąć próbę poważnej oceny kosztów i korzyści w celu dostarczenia informacji decydentom. Ocena nie powinna się ograniczać do pomiaru krótkoterminowego bezpośredniego wpływu na docelowe branże, przedsiębiorstwa lub technologie. Analiza powinna skupić się na ogólnych skutkach w dłuższej perspektywie, w tym na krajowych i międzynarodowych skutkach ubocznych oraz na szeroko rozumianych kosztach budżetowych. Niepewność związana z szacunkami kosztów i korzyści wymaga rozważenia różnych alternatywnych scenariuszy możliwych wyników. Należy również ocenić skutki dystrybucyjne polityk przemysłowych dla przedsiębiorstw, gospodarstw domowych i podatników.
Pomimo dobrze umotywowanych ekonomicznych, społecznych i środowiskowych racji przemawiających za poszczególnymi elementami polityki przemysłowej, istnieją uzasadnione obawy, że korzyści z nich płynące mogą być ograniczone, a koszty wysokie. Dotyczy to głównie środków ograniczających konkurencję oraz praktycznych i politycznych wyzwań związanych z opracowywaniem i wdrażaniem skutecznych środków.
Choć rządy mogą chcieć eksperymentować z politykami przemysłowymi zorientowanymi na przyszłość i dobrobyt, powinny zachować umiar jeśli chodzi o ich skalę, ostrożność w ich projektowaniu i wdrażaniu oraz wziąć pod uwagę możliwe negatywne skutki międzynarodowe, które mogą osłabić system handlu oparty na zasadach.
W kierunku wytycznych polityki
Chociaż nasze rozumienie polityki przemysłowej jest niedoskonałe i wciąż się zmienia w miarę pojawiania się nowych danych i dowodów, to fundament wytycznych polityki dla rządów planujących wdrożenie ukierunkowanej polityki przemysłowej stanowią podstawowe zasady.
Należy jasno i realistycznie określić, co się chce osiągnąć. Polityka przemysłowa może pomóc w osiągnięciu pilnych celów klimatycznych, poprawie bezpieczeństwa i odporności gospodarki oraz wspieraniu sprawiedliwego podziału, ale w różnym stopniu.
Należy priorytetowo traktować obszary, w których istniejące problemy strukturalne nie mogą być rozwiązane wyłącznie przez rynki i inne polityki rządowe oraz w których wyzwania te wiążą się z wysokimi i rosnącymi kosztami społecznymi. Należy rozważyć, czy polityka przemysłowa jest skuteczna i efektywna w realizacji tych celów oraz jakie inne programy rządowe mogą być potrzebne do osiągnięcia wszystkich oczekiwanych korzyści.
W oparciu o diagnozę głównych problemów i doświadczenie należy opracować środki, które są dostosowane do potrzeb, proporcjonalne i kompleksowe. Pomoże to zwiększyć korzyści i zminimalizować koszty gospodarcze i budżetowe, zarówno na poziomie krajowym, jak i międzynarodowym. Należy preferować środki, które:
– Nie ograniczają konkurencji i zachęcają do rozwoju rynków i nowych podmiotów, a nie faworyzują dotychczasowych ich uczestników.
– Minimalizują negatywne skutki uboczne na rynkach międzynarodowych i pomagają w promowaniu współpracy międzynarodowej i handlu opartego na zasadach.
– Są ograniczone pod względem czasu obowiązywania i skali, na przykład poprzez zastosowanie klauzul wygaśnięcia i mechanizmów zwrotu. Należy jednak zadbać o to, aby polityka była na tyle trwała i przewidywalna, aby mogła zmienić zachowanie przedsiębiorstw i osób fizycznych, również poprzez jasne i spójne informacje dotyczące czasu obowiązywania i warunków polityki.
– Są przejrzyste, umożliwiając debatę publiczną i niezależną analizę, a także chroniąc przed zawłaszczeniem rynku przez podmioty krajowe (domestic capture).
– Od samego początku zawierają w sobie mechanizm oceny. Należy upewnić się, że zgromadzono dane niezbędne do jej przeprowadzenia. Należy ustanowić mechanizmy regularnego przeglądu i przekazywania informacji zwrotnych oraz modyfikowania polityki w miarę zdobywania wiedzy. Należy wprowadzić zabezpieczenia instytucjonalne, aby móc zakończyć wsparcie rządowe w przypadku, gdy cele nie są osiągane lub niezamierzone skutki zmieniają ocenę kosztów i korzyści programów.
– Zapewniają konkurencyjny, wolny od dyskryminacji i przejrzysty proces wyboru przedsiębiorstw, którym ma zostać udzielona pomoc, aby uniknąć faworyzowania podmiotów długo funkcjonujących na rynku i zachęcić nowe podmioty do wejścia na rynek. Należy rozważyć przekazanie procesów wyboru wyspecjalizowanym instytucjom wolnym od nacisków politycznych, przy jednoczesnym zapewnieniu demokratycznego nadzoru i odpowiedzialności.
Należy współpracować z zainteresowanymi stronami przy określaniu głównych przeszkód w osiąganiu celów polityki, a także potrzeb wprowadzenia i odpowiedniego tworzenia środków polityki przemysłowej, również w celu zapewnienia poparcia społecznego.
Valentine Millot – Economist at Organisation for Economic Co-Operation and Development (OECD)
Łukasz Rawdanowicz – Senior Economist at Organisation for Economic Co-Operation and Development (OECD)
Artykuł ukazał się w wersji oryginalnej na platformie VoxEU, tam też dostępne są przypisy i bibliografia.
Docelowy wzrost PKB Chin w 2024 r. na poziomie 5 proc., zwiększenie krajowej konsumpcji, kontynuacja realizacji celów rozwojowych, w tym nacisk na rozwój nowoczesnego systemu przemysłowego, zmniejszenie barier w dostępie do rynku w celu przyciągnięcia kapitału zagranicznego, poprawa otoczenia biznesowego dla przedsiębiorstw zagranicznych, kontynuacja działań na rzecz obniżania emisji dwutlenku węgla i osiągniecie neutralności węglowej to główne kierunki chińskiej polityki w 2024 r.
W naszym artykule analizujemy wpływ niemieckich reform rynku pracy z początku lat 2000. na szerzej rozumianą strefę euro. Wnioski wskazują na wagę koordynacji prowadzonej polityki na skalę całej Unii.
W artykule dowodzę, że polityka przemysłowa Chin w zakresie superkomputerów była dobrze przemyślana – rząd podkreślał konieczność przyspieszonej modernizacji całego łańcucha produkcji – natomiast polityka wobec 5G, zwłaszcza od roku 2015 do maja 2019 r. kierowała firmy i inwestorów na niewłaściwe tory, utrudniała optymalną alokację zasobów i zniekształcała rozwój branży. Ogromne zasoby gospodarcze kraju oraz interwencja państwa niekoniecznie przekładają się na postęp przemysłowy i przewagę technologiczną.
Polska ma dzisiaj już ponad 500 ton złota, a jego udział w rezerwach przekroczył 20 proc. – poinformował Narodowy Bank Polski 24 kwietnia 2025 r. Obecne rezerwy są niemal 5-krotnie wyższe niż siedem lat temu.
Zaczynał mając 43 lat i 20 tys. juanów w ręku. Założona przez niego firma w 2024 r. osiągnęła 8,6 mld dol. zysku i była jednym z najważniejszych graczy na rynku telekomunikacyjnym. A historię o nim i firmie, którą stworzył opowiada napisana przez Li Hongwena książka „Ren Zhengfei & Huawei”.
Amerykańskie cła spadły na Kanadę w trudnym momencie. Produktywność w gospodarce nie rośnie, a zależność od rynku USA jest bardzo duża. W krótkiej perspektywie kraj nie ma dużego pola manewru.
Kiedyś przeokropna nędza, dziś pieniędzy pod dostatkiem. Miło po wiekach udręki dostać klucze do Sezamu. Mowa o Irlandii, będącej przez stulecia kolonią brytyjską. W połowie XIX w. zmarło tam z głodu milion ludzi. Sto lat potem Dublin stanął z Londynem w biznesowo-finansowe szranki i ma się dziś znakomicie.
Wskaźniki urodzeń spadają na całym świecie, lecz nigdzie bardziej niż w Korei. Ten artykuł poddaje analizie, w jaki sposób normy dotyczące płci, kultura pracy i inne cechy społeczne współdziałają ze sobą i powstrzymują płodność w tym kraju pomimo dużych inwestycji w politykę rodzinną.
W obliczu gwałtownego wzrostu taryf celnych i dużej niepewności politycznej Międzynarodowy Fundusz Walutowy oczekuje, że globalny wzrost gospodarczy spadnie w tym i przyszłym roku, ale światowa gospodarka nie wpadnie w recesję.
Prawdopodobieństwo wyginięcia ludzkości przed końcem XXI w. wynosi około 85 proc. – ocenia prof. Jakub Growiec, doradca ekonomiczny w Departamencie Analiz i Badan Ekonomicznych NBP, wykładowca SGH. Jego zdaniem kluczowym zagrożeniem jest niekontrolowany rozwój sztucznej inteligencji ogólnej (AGI), która może przejąć kontrolę nad światem. O losie ludzkości zadecyduje kilka najbliższych lat.
Czy Polska rzeczywiście dokonała gospodarczego cudu? Ostatnie trzy i pół dekady pokazują, że odpowiedź może być tylko jedna – tak. Nowy numer kwartalnika „Obserwator Finansowy” to opowieść o sukcesie, który nie wydarzył się w naszej gospodarce sam, ale był efektem odwagi, determinacji i pracy całego społeczeństwa. A także o wyzwaniach, które dopiero przed nami.
Do wybudowania elektrowni jądrowej na Pomorzu potrzeba m.in. 39 tys. ton stali. Wylewanie tzw. betonu jądrowego w lokalizacji Lubiatowo-Kopalino rozpocznie się w 2028 r., a pierwszy blok zostanie ukończony w 2035 r.
Pandemia, problemy z łańcuchami dostaw, przemiany klimatyczne, wojna w Ukrainie i napięcia geopolityczne, a także konkurencja technologiczna (zwłaszcza na rynku samochodów elektrycznych i półprzewodników) postawiły pod znakiem zapytania ideę globalnego wolnego handlu. W efekcie coraz więcej państw i organizacji międzynarodowych wdraża rozwiązania interwencjonistyczne – w tym politykę przemysłową.
W ostatnim czasie wiele się mówiło o „metalach ziem rzadkich na terenie Ukrainy”. Wszystko z powodu umowy surowcowej pomiędzy USA a Kijowem. Warto przeanalizować, czym dokładnie są metale ziem rzadkich, jak dużo ich ma Ukraina, a także, dlaczego na tych pierwiastkach tak bardzo zależy Stanom Zjednoczonym.
Kiedy świat wynurzył się z chaosu II wojny światowej, władzę objęli ludzie o przekonaniach makroekonomicznych, ukształtowanych w formacyjnym dla nich doświadczeniu lat 30. XX w.
Cena złota osiągnęła w kwietniu najwyższy poziom w historii. W głównym stopniu przełożyły się na to zakupy dokonywane przez banki centralne, czynniki behawioralne oraz przejściowy wzrost ryzyka geopolitycznego, wynikający z walk na Bliskim Wschodzie.
Mija blisko trzydzieści lat od chwili, gdy Narodowy Bank Polski przeprowadził denominację złotego. Jej przygotowanie było złożonym procesem – należało bowiem wszystko zaplanować, zaprojektować nowe monety i banknoty, zlecić ich produkcję, przygotować całą logistykę, a na koniec przekazać je przy pomocy banków do portfeli wszystkich Polaków.
W ostatnich latach, a szczególnie po rozpoczęciu wojny z Ukrainą, z Rosji płynie nieprzerwany przekaz o sukcesach. Ich skala narasta – gospodarka uodporniła się na sankcje i nawet się rozwija oraz restrukturyzuje, bieda spada, a zamożność rośnie, produkcja krajowa wypiera zaś import. Czy sukcesy mają jednak realny wymiar, czy głównie propagandowomedialny?
Odbudowa gospodarcza kraju i opanowanie chaosu walutowego należały do największych wyzwań, jakie stanęły przed władzami niepodległego państwa polskiego w 1918 r. Sanacja gospodarcza zależała zarówno od skutecznie przeprowadzonych reform finansów publicznych i skarbu państwa, jak również od szybkiego wprowadzenia do obiegu nowej, pełnowartościowej polskiej waluty. A to właśnie dobrze zorganizowany aparat skarbowy, sprawny obieg pieniądza i jego stabilna wartość stanowiły podstawę rozwoju ekonomicznego i społecznego odrodzonej Polski.
W ciągu najbliższych 30 lat rynek pracy będzie podlegał rozmaitym trendom. Do najważniejszych należą rozwój sztucznej inteligencji, starzenie się społeczeństw i ekologiczna transformacja. Każdy z nich będzie się wiązał z nowymi zagrożeniami, ale też i zawodowymi szansami.
