Przyspieszona ewolucja strefy Schengen

Getty Images

Nazwa miejscowości uznawanej za kolebkę „Europy bez granic” jest powszechnie znana, także poza naszym kontynentem, ale niełatwo znaleźć ją na mapie. Schengen leży w południowej części Wielkiego Księstwa Luksemburga, a przepływająca przez nią rzeka Mozela stanowi granicę państwa z Niemcami i Francją.

Gdy 14 czerwca 1985 r. ministrowie pięciu państw Europy Zachodniej właśnie w Schengen, na statku Księżniczka Marie-Astrid, zacumowanym na Mozeli, składali podpisy pod porozumieniem o swobodnym przekraczaniu granic bez kontroli tożsamości, chyba nikt się nie spodziewał, że da to początek wielu brzemiennym w skutkach decyzjom. Regionalna inicjatywa zainaugurowana 40 lat temu przez Belgię, Francję, Holandię, Luksemburg i Niemcy z upływem czasu przekształciła się w ogólnoeuropejski projekt o charakterze polityczno-społeczno-gospodarczym, w którym chodzi o dużo więcej niż tylko o podróżowanie bez paszportu.

Wszystko zaczęło się 40 lat temu

Układ z Schengen to ważny element integracji krajów należących do Unii Europejskiej. „Czterdzieści lat temu narodziła się wizja zbliżenia wspólnoty europejskiej. Obecnie Schengen jest żywym świadectwem zaangażowania Europy na rzecz wolnego, zjednoczonego, dostatniego i bezpiecznego kontynentu. Jako największa i najpopularniejsza na świecie przestrzeń swobodnego przemieszczania się musimy zintensyfikować wysiłki na rzecz dalszego rozwoju, wzmocnienia i modernizacji strefy Schengen. Oznacza to poprawę współpracy w zakresie bezpieczeństwa między organami ścigania w państwach członkowskich, przyspieszenie cyfryzacji systemów zarządzania granicami, takich jak system wjazdu/wyjazdu, w celu zapobiegania zagrożeniom dla bezpieczeństwa i zapewnienia skuteczniejszych powrotów” – stwierdził Magnus Brunner, unijny komisarz do spraw wewnętrznych i migracji.

Zobacz również:

Bułgaria i Rumunia w strefie Schengen to szansa dla polskich firm

W ciągu 40 lat strefa była powiększana już dziewięciokrotnie. Obecnie należy do niej 25 spośród 27 państw zrzeszonych w UE oraz wszyscy członkowie Europejskiego Stowarzyszenia Wolnego Handlu, szerzej znanego pod skrótem EFTA: Islandia, Liechtenstein, Norwegia i Szwajcaria. Strefa ta obejmuje już zatem łącznie 29 krajów. Poza nią są dwa państwa unijne: Cypr i Irlandia. Władze w Nikozji dążą do przystąpienia do strefy już od dawna, a władze w Dublinie wynegocjowały klauzulę opt-out i na razie nie mają takich planów.

Najmłodsi członkowie – Bułgaria i Rumunia – są w pełni zintegrowani ze strefą od 1 stycznia 2025 r., czyli dopiero po upływie 18 lat od przystąpienia do Unii Europejskiej. Dla obu krajów był to bardzo żmudny proces. Zupełnie inaczej było z Polską, która do Schengen przystąpiła 21 grudnia 2007 r., tj. po ponad 3,5-letniej obecności w Unii. Zdjęcia z podnoszenia szlabanów na granicy z Niemcami oraz trzema innymi naszymi sąsiadami, dołączającymi do strefy tego samego dnia – Czechami, Słowacją i Litwą, najpierw trafiły na okładki wielu gazet, a następnie do podręczników historii.

Atut polityczny i gospodarczy

Strefa Schengen jest określana jako jedno z najbardziej widocznych i namacalnych osiągnięć integracji europejskiej po II wojnie światowej. Bez wątpienia to ważny filar UE, a może nawet jej kluczowy fundament. Dla wielu osób podróżowanie bez barier i kontroli stało się symbolem zjednoczonej Europy. Trochę górnolotnie się mówi, że to klejnot koronny czy też bijące serce jednoczącego się kontynentu.

Co poniektórzy określają Schengen jako ucieleśnienie idei Europy bez granic albo przynajmniej kamień milowy na drodze do jej urzeczywistnienia oraz spełnienie marzeń ojców założycieli Wspólnoty Europejskiej, którzy w 1957 r. doprowadzili do podpisania traktatów rzymskich, ustanawiających Europejską Wspólnotę Gospodarczą (EWG) i Europejską Wspólnotę Energii Atomowej (Euratom). Współcześnie w niektórych unijnych dokumentach pojawiają się określenia, że to „największy na świecie obszar wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości bez wewnętrznych granic”.

W obszernym „Raporcie o stanie Schengen 2025” wskazano, że strefa została stworzona z myślą o ludziach i z upływem czasu stała się strategicznym atutem UE, a pod względem gospodarczym stanowi istotny czynnik ułatwiający oraz konsolidujący funkcjonowanie jednolitego rynku, zapewniając swobodny przepływ osób, usług, towarów i kapitału. Tworzy to środowisko bez barier, tak bardzo potrzebne gospodarce. Strefa odgrywa kluczową rolę w utrzymaniu i wzmacnianiu łańcuchów dostaw w całej Europie oraz stała się kluczowym motorem wzrostu gospodarczego. Przyczynia się też do budowania konkurencyjności i suwerenności gospodarczej Unii. W coraz bardziej niestabilnym otoczeniu, pełnym napięć geopolitycznych i rywalizacji geoekonomicznej, wzmacnia odporność zbiorową i ogranicza ryzyka płynące z zależności zewnętrznych. „Cztery dekady po swoim powstaniu, Schengen jest czymś więcej niż tylko symbolem mobilności: jest narzędziem poprawy życia obywateli, ułatwiania prowadzenia działalności gospodarczej i środkiem wzmacniania pozycji globalnej” – dodano w raporcie.

Oszczędność czasu i pieniędzy

Obecnie strefa ta to największy na świecie obszar swobodnego przepływu osób bez kontroli na granicach wewnętrznych. Korzysta z niego – oczywiście w różnym stopniu – ponad 450 mln obywateli państw członkowskich UE. W 2018 r. na stronie internetowej Parlamentu Europejskiego podano, że przywrócenie takich restrykcji wiązałoby się z poniesieniem kosztów rzędu 100–230 mld euro w ciągu 10 lat i utrudniłoby dojazdy transgraniczne 1,7 mln osób, które mieszkają w jednym państwie Schengen, a pracują w innym.

Zobacz również:

Nowe zasady przekraczania granic w strefie Schengen

Brak regularnych kontroli ułatwia podejmowanie zatrudnienia za granicą bez konieczności przeprowadzania się do innego kraju, co przynosi korzyści zarówno pracownikom, jak i firmom. Na oficjalnym portalu Rady UE i Rady Europejskiej można przeczytać, że codziennie około 3,5 mln osób przekracza granice wewnętrzne strefy, żeby pracować, uczyć się lub w celach towarzyskich, odwiedzając rodzinę czy znajomych, a rocznie Europejczycy odbywają 1,25 mld podróży w obrębie Schengen. Oszczędzają sporo czasu i pieniędzy, bo nie stoją w długich kolejkach, tak jak kiedyś.

Z dobrodziejstw strefy korzystają również obywatele państw trzecich, którzy mieszkają lub odwiedzają należące do niej kraje jako turyści czy studenci albo podróżują w celach biznesowych. W 2024 r. była ona najczęściej odwiedzanym miejscem na świecie, a łączna liczba podróżnych, którzy wjechali na podstawie wizy lub byli uprawnieni do podróżowania bezwizowego, przekroczyła 500 mln. W zarządzaniu granicami zewnętrznymi i harmonizowaniu kontroli nad tak liczną rzeszą podróżnych z całego świata, kraje członkowskie wspiera Europejska Agencja Straży Granicznej i Przybrzeżnej, szerzej znana jako Frontex. Warto dodać, że UE ma system bezwizowy z 61 państwami spoza Unii, a także z Tajwanem i dwoma specjalnymi regionami administracyjnymi Chińskiej Republiki Ludowej – Hongkongiem i Makau.

Swobodny przepływ osób i towarów

Rezygnacja z kontroli paszportowych na granicach wewnętrznych wspiera m.in. sektor turystyczny składający się z organizatorów podróży i dostawców rozmaitych usług. Ich działalność przekłada się na rynek pracy i przyczynia się do wzrostu Produktu Krajowego Brutto w państwach członkowskich. Davide Pernice na stronie Europarlamentu wskazuje, że sektor turystyczny w Unii obejmuje 2,3 mln różnych firm, głównie małych i średnich, które zatrudniają prawie 12,3 mln osób, i generuje 10 proc. unijnego PKB. Turystyka jest ważną siłą napędową wpływającą na gospodarkę, poziom zatrudnienia oraz tempo rozwoju społecznego. „Jest ona cennym zasobem w walce z pogorszeniem koniunktury gospodarczej i bezrobociem. Celem polityki UE jest utrzymanie pozycji Europy jako wiodącego kierunku turystycznego, a zarazem maksymalizacja wkładu tego sektora we wzrost gospodarczy i zatrudnienie” – podkreślił Pernice.

Z układem z Schengen jako kamieniem węgielnym jednolitego rynku UE, wiąże się również swobodny przepływ towarów. Zniesienie kontroli granicznych przyczyniło się do jego rozwoju i przyspieszyło ruch pojazdów, umożliwiając optymalizację łańcuchów dostaw i redukcję kosztów związanych z wykorzystaniem floty samochodowej, wynagrodzeniami kierowców, magazynowaniem towarów czy psuciem się żywności. Korzystają na tym firmy z branży transportowej, a także konsumenci, ponieważ kupują towary po niższej cenie, a niektóre produkty szybciej trafiają w ich ręce.

O tym, że przystąpienie do Schengen staje się impulsem do rozwoju gospodarczego, świadczy przykład dwóch państw Europy Środkowo-Wschodniej, które są pełnoprawnymi członkami strefy dopiero od kilku miesięcy. W 2024 r. w raporcie Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego (EKES) oszacowano, że pozostawanie poza „strefą bez granic” kosztowało Rumunię co roku 2,41 mld euro, a Bułgarię – 0,83 mld euro głównie z powodu oczekiwania na granicy i opóźnienia dostaw. „Przy wciąż obowiązujących granicach wewnętrznych firmy działające w tych dwóch krajach musiałyby płacić miliardy euro rocznie w wyniku zwiększonych kosztów logistyki, opóźnień wpływających na dostawy towarów i sprzętu oraz zwiększonych kosztów paliwa i kierowców” – zaznaczono z kolei w „Raporcie o stanie Schengen 2025”.

Przywracanie kontroli granicznych to fakt

Mimo że w strefie co do zasady nie powinny się odbywać kontrole na granicach wewnętrznych, część państw zdecydowała się na ich przywrócenie. Można by wręcz powiedzieć, że to, co miało być wyjątkiem, w ostatnich latach gdzieniegdzie stało się regułą. Odkąd w lipcu 2024 r. zaczął obowiązywać zmieniony Kodeks graniczny Schengen, niektóre kraje ponownie wprowadziły takie kontrole. Austria, Dania, Francja, Niemcy, Norwegia i Szwecja miały je jeszcze przed wejściem w życie nowych przepisów, Niemcy rozszerzyły ich zakres na wszystkie granice, Holandia wprowadziła je na granicach lądowych i powietrznych, a Bułgaria na lądzie. Wprawdzie władze państw członkowskich często zapewniają, że zalecają służbom niesprawdzanie osób dojeżdżających do pracy i niezatrzymywanie pojazdów transportujących towary, ale w praktyce nie zawsze tak się dzieje, bo ostateczna decyzja de facto należy do funkcjonariuszy.

Zobacz również:

Strefa Schengen: rzeczywistość przerosła oczekiwania

Kraje przywracające kontrole na granicach wewnętrznych są zobowiązane do ograniczenia ich negatywnego wpływu na podróże transgraniczne, operacje towarowe i funkcjonowanie regionów transgranicznych. W 2020 r. KE wydała komunikat w sprawie wdrożenia uprzywilejowanych korytarzy mających zapewnić mieszkańcom UE dostępność do podstawowych towarów i usług. Podkreślono w nim, że przejścia graniczne na trasie tychże szlaków powinny być otwarte dla wszystkich pojazdów wykonujących przewozy towarowe, a łączne opóźnienia przy przekraczaniu granic wewnętrznych w ramach transeuropejskiej sieci transportowej (TEN-T) niezależnie od ładunku nie powinny przekraczać 15 minut.

Zmiana dokonuje się na naszych oczach

Pełne przywrócenie kontroli miałoby niekorzystny wpływ na transport drogowy w ramach rynku wewnętrznego UE. Mimo to władze niektórych państw decydują się na taki krok m.in. w obawie przed falą nielegalnych migrantów i w celu ograniczenia skali tzw. wtórnych przepływów migracyjnych, czyli przemieszczania się ich z jednego państwa do innych. Wizerunek Schengen mocno nadszarpnął kryzys migracyjny, wzmagając społeczny opór przed wprowadzaniem w życie idei „Europy bez granic”, ponieważ unaocznił słabość – a zdaniem niektórych osób wręcz niechęć – instytucji unijnych do powstrzymania napływu dziesiątek tysięcy przybyszów nielegalnie przekraczających granice. Z tego powodu państwa narodowe zaczęły przypominać sobie o posiadanych kompetencjach w zakresie decydowania o tym, kto może wjechać na ich terytorium, a kto nie.

Od kilku lat ma miejsce przyspieszona ewolucja Schengen z systemu opartego na zarządzaniu granicami zewnętrznymi w obszar, w którym równie istotne stają się kwestie związane z szeroko rozumianym bezpieczeństwem wewnętrznym i migracjami. W debacie publicznej pojawiają się opinie, że bez skutecznej ochrony granic zewnętrznych przyszłość strefy może stanąć pod znakiem zapytania, a bez podjęcia stanowczej walki z nielegalną migracją dojdzie do dalszego rozluźnienia postanowień, które legły u podstaw jej utworzenia. Tym bardziej, że kontrole czasami wprowadzają kraje o dużej sile głosu w strukturach UE, a część polityków uważa za nieuzasadnione skargi przedstawicieli firm transportowych czy osób dojeżdżających do pracy, zwłaszcza jeśli płyną z zagranicy. W wielu państwach jest to temat obecny nie tylko podczas kampanii wyborczej.

Nie powinno zatem zaskakiwać, że w Brukseli musiały się wreszcie rozpocząć prace nad przepisami ułatwiającymi i przyspieszającymi powroty, co w slangu urzędników z Brukseli oznacza deportacje. W kwietniu 2025 r. na stronach internetowych związanych z KE zostały opublikowane komunikaty poświęcone najnowszemu sprawozdaniu o stanie strefy Schengen. W każdym z nich ważny wątek stanowi kwestia nielegalnej migracji. Najbardziej ogólnikowa informacja na ten temat ukazała się na stronie Dyrekcji Generalnej ds. Migracji i Spraw Wewnętrznych. Wskazano w niej, że dzięki zacieśnieniu współpracy w 2024 r. doszło do gwałtownego spadku liczby przypadków nielegalnego przekraczania wspólnych granic zewnętrznych i znacznego wzrostu liczby powrotów obywateli państw trzecich nieposiadających prawa pobytu.

Zobacz również:

Złożona Europa: obliczanie kosztów dezintegracji

Bardziej szczegółowy jest komunikat na stronie głównej KE, gdzie poinformowano, że nasilone wysiłki ze strony UE doprowadziły do spadku liczby nielegalnych przekroczeń granic zewnętrznych Schengen do około 240 tys., co jest najniższym wynikiem od 2021 r. Jeszcze więcej szczegółów na ten temat można znaleźć na stronie Przedstawicielstwa KE w Polsce, gdzie główny nacisk położono m.in. na skuteczność środków podejmowanych w celu wydalania cudzoziemców, którzy nie mogą legalnie przebywać na terytorium wspólnoty. „W 2024 r. nastąpił prawie 12-procentowy wzrost liczby powrotów obywateli państw trzecich nieposiadających prawa do pobytu w strefie Schengen, jednak ogólny wskaźnik powrotów nadal wymaga dalszego zwiększenia” – podkreślono w komunikacie.

Kontekst krajowy

Zmiana podejścia Brukseli do presji migracyjnej jest ważna także dla Polski, ponieważ nasz kraj odpowiada za ochronę części wschodniej granicy strefy Schengen. Od strony Białorusi próbują ją przekraczać m.in. zorganizowane grupy atakujące polskich funkcjonariuszy i żołnierzy. „Ich działania są dobrze skoordynowane, a migranci ignorują wezwania do przestrzegania prawa” – podkreśliło Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji na początku czerwca 2025 r. w komunikacie w sprawie przedłużenia o kolejne 90 dni strefy buforowej na granicy z Białorusią.

Henna Virkkunen, wieloletnia eurodeputowana z Finlandii, a obecnie wiceprzewodnicząca wykonawcza KE do spraw suwerenności technologicznej, bezpieczeństwa i demokracji, oceniła, że „Rosja instrumentalnie traktuje migrację jako nowe narzędzie w wojnie hybrydowej przeciwko UE”. Z kolei pochodzący z Austrii Magnus Brunner, komisarz do spraw wewnętrznych i migracji, mówił wprost, że „Rosja wykorzystywała jako broń przeciwko UE energię i cyberataki, a obecnie wykorzystuje migrantów”. Ze strony najważniejszych gremiów decyzyjnych Unii dociera więcej podobnych głosów niż jeszcze rok czy dwa lata temu, na co wpływ mogły mieć zmiany w KE, która w nowym składzie pracuje od początku grudnia 2024 r.

Być może nowy krajobraz geopolityczny i zapoznanie się z nieznanymi wcześniej faktami także rzutują na zmianę opinii, co przekłada się na treść dokumentów publikowanych przez KE. W jednym z ostatnich komunikatów skierowanym do Parlamentu Europejskiego i Rady Europejskiej wskazano m.in. na „wyzwania wynikające z obecnego środowiska geopolitycznego, w tym hybrydowe zagrożenia ze strony Rosji, które mają istotne implikacje dla bezpieczeństwa wewnętrznego Schengen”, dodając, że Białoruś wykorzystuje migrację jako „narzędzie militarne”. Obecność takich sformułowań w ważnych unijnych dokumentach jest godna odnotowania, ponieważ do niedawna w Brukseli nie postrzegano kryzysu na granicy polsko-białoruskiej w taki właśnie sposób.

Bez bezpieczeństwa nie ma rozwoju

Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji, poproszone przez „Obserwatora Finansowego” o komentarz, przekazało, że uczestnictwo w strefie Schengen wiąże się m.in. z ujednoliconą współpracą organów ścigania oraz wykorzystywaniem narzędzi i mechanizmów, które wpływają na zwiększenie poziomu bezpieczeństwa obywateli. Chodzi np. o możliwość korzystania z wielkoskalowych systemów teleinformatycznych UE, w tym Systemu Informacyjnego Schengen (SIS) i Wizowego Systemu Informacyjnego (VIS), funkcjonowanie wspólnych centrów współpracy granicznej, celnej i policyjnej, odbywanie wspólnych patroli, prowadzenie pościgów i obserwacji transgranicznych czy dostęp do zasobów Europolu, czyli unijnej agencji ds. organów ścigania. To także jednolite standardy zabezpieczenia granic zewnętrznych oparte na zintegrowanym mechanizmie zarządzania granicami (EIBM).

Zobacz również:

Polska prezydencja w UE: gospodarka i finanse pod lupą

„Kwestie bezpieczeństwa są priorytetowe dla każdego państwa. Bez zapewnionego bezpieczeństwa nie może być mowy o innych działaniach państwa, w tym o jego rozwoju” – w taki sposób Ministerstwo Spraw Zagranicznych odpowiedziało na pytanie „Obserwatora Finansowego”, co jest priorytetem dla Polski w kontekście granic zewnętrznych Schengen: czy przyspieszenie i uproszczenie ich przekraczania, czy szeroko rozumiane kwestie bezpieczeństwa? Podobny punkt widzenia zwycięża w niektórych europejskich stolicach, choć nie wszystkie rządy deklarują to wprost. Takich oporów nie ma m.in. Friedrich Merz, nowy kanclerz Niemiec, kluczowego kraju tranzytowego w UE, który kilka tygodni temu w swoim pierwszym exposé poinformował o zamiarze zaostrzenia działań wobec nielegalnych imigrantów.

Znalezienie równowagi między zagwarantowaniem bezpieczeństwa mieszkańcom Schengen a humanitarnym podejściem do osób często pochodzącym z innych kontynentów, które za wszelką cenę chcą się dostać do najbogatszych państw strefy, wydaje się mieć duże znaczenie zarówno dla jej dalszego funkcjonowania, jak i dla przyszłości projektu integracji europejskiej.

Getty Images

Zamknij pokaz zdjęć