Doradca w Wydziale Analiz Gospodarki Światowej Departamentu Analiz Ekonomicznych NBP
(©Envato)
Wybuch pandemii COVID-19 w 2020 r. spowodował bezprecedensowe załamanie gospodarcze w strefie euro. PKB w 2020 r. zmniejszył się o 6,6 proc. wobec poziomu z poprzedniego roku, przebijając spadek wywołany przez globalny kryzys finansowy w 2009 r., kiedy to jej gospodarka skurczyła się o 4,5 proc.
Jednak przyglądając się sytuacji na rynku pracy, można odnieść wrażenie, że nie pogorszyła się ona tak silnie, jak można by wnioskować z głębokości spadku aktywności gospodarczej. Zatrudnienie w strefie euro w ubiegłym roku spadło „zaledwie” o 1,6 proc., a stopa bezrobocia przeciętnie w 2020 r. wyniosła 7,8 proc., co oznacza, że wzrosła jedynie o 0,3 pkt. proc. wobec poprzedniego roku. Nawet w najsilniej dotkniętych branżach takich jak handel, hotele i restauracje liczba pracujących zmniejszyła się o 3,6 proc., podczas gdy spadek aktywności wyniósł 12,9 proc.
Nieco inny obraz wyłania się, jeżeli spojrzymy na liczbę przepracowanych godzin. Tutaj wyraźnie już widać skalę pandemicznego kryzysu. W strefie euro spadła ona o 7,7 proc., czyli silniej niż PKB w tym okresie. We wspomnianym sektorze handlu, gastronomii i hotelarstwa spadek ten był niemal dwukrotnie większy niż w całej gospodarce.
Z czego więc wynika ta dysproporcja? Odpowiedzią jest większy niż kiedykolwiek wcześniej stopień korzystania przedsiębiorców z programów wspierania zatrudnienia w niepełnym wymiarze czasu, które były wprowadzane w mniejszej lub większej, z naciskiem na większej, skali przez rządy wszystkich krajów członkowskich strefy euro.
Czym są programy wspierania pracy w skróconym wymiarze czasu (ang. short-work schemes, furlough schemes, job retention schemes)?
W skrócie, są to programy finansowane przez rządy, mające na celu zapobieganie zwalnianiu pracowników przez firmy znajdujące się w przejściowej trudnej sytuacji finansowej. W tym celu przedsiębiorstwa mogą tymczasowo zmniejszyć godzinowy wymiar pracy pracownika, a nawet zrezygnować z jego usług na krótki okres, jednak formalny stosunek pracy musi zostać utrzymany. Wówczas rządy zobowiązują się do wypłaty rekompensaty za te godziny, których pracownik nie przepracował, a na które opiewa jego kontrakt pracowniczy. Ponadto często uczestnictwo w programie wiąże się z zachętami do podjęcia szkolenia przez korzystających z niego pracowników.
Programy wspierania pracy w skróconym wymiarze czasu nie są nowym pomysłem, który znalazł zastosowanie dopiero w trakcie kryzysu wywołanego pandemią COVID-19. W wielu krajach strefy euro funkcjonowały one już w XX wieku, jednak były wykorzystywane w ograniczonym zakresie, w większości dla pojedynczych, dotkniętych chwilowym kryzysem branż lub nawet pojedynczych przedsiębiorstw.
Opóźnianie przejścia na emeryturę a poziom płac i tempo awansów
Na przykład w Niemczech program Kurzarbeitergeld został wprowadzony już w 1910 r., w celu pomocy osobom zatrudnionym w przeżywającym wówczas załamanie przemyśle produkcji nawozów sztucznych. Na dużą skalę, choć jeszcze zdecydowanie mniejszą niż w ubiegłym i bieżącym roku, programy te zaczęły być stosowane przez rządy krajów strefy euro podczas globalnego kryzysu finansowego w latach 2008-2010. Według raportu OECD z 2010 r., odsetek pracowników, którzy zostali objęci tego typu programami w 2009 r. w Niemczech i we Włoszech wyniósł średnio ponad 3 proc., a w Belgii niemal 6 proc. Najwięcej osób zgłoszonych do programów, zatrudnionych było w przemyśle, średnio 9 proc. wszystkich pracowników w 11 badanych w raporcie krajach. Według OECD program wspierania pracy w skróconym wymiarze czasu zdołał ocalić w samych tylko Niemczech ok. 215 tys. miejsc pracy.
W kolejnych latach skala wykorzystania tych programów spadła, aczkolwiek kryzys zadłużeniowy strefy euro wpłynął na ponowny wzrost zainteresowania taką formą wspierania zatrudnienia, zwłaszcza w krajach peryferyjnych strefy euro, w latach 2012-2014. We Włoszech i Hiszpanii liczba zgłoszonych osób przewyższyła nawet tę z 2009 r.
Rządy krajów strefy euro postanowiły rozbudować i przebudować już istniejące programy dopłat do skróconego czasu pracy i uczynić je swoim kluczowym narzędziem polityki antykryzysowej.
W 2020 r. w strefie euro miał miejsce nie tylko renesans polityki dopłat do skróconego czasu pracy, ale też zastosowanie tych rozwiązań osiągnęło niespotykaną dotychczas skalę. W I kw. 2020 r., kiedy to w Europie wykryto pierwsze przypadki COVID-19, przez kraje strefy euro przelała się fala lockdownów i zamknięć całych branż usług związanych z bezpośrednim kontaktem z klientami, a w niektórych krajach także przemysłu i budownictwa. Pojawiła się zatem potrzeba szybkiej reakcji polityki gospodarczej, która pozwoliłaby utrzymać zatrudnienie i zapobiec gwałtownemu spadkowi dochodów ludności. Rządy krajów strefy euro, w oparciu o dobre doświadczenia z poprzednich okresów załamań gospodarczych, postanowiły rozbudować i przebudować już istniejące programy dopłat do skróconego czasu pracy i uczynić je swoim kluczowym narzędziem polityki antykryzysowej.
Rozszerzenie programów wspierania pracy w skróconym wymiarze, jakie miało miejsce w krajach strefy euro pod koniec I kw. 2020 r. spotkało się z bardzo dużym i szybkim odzewem przedsiębiorstw. O ile jeszcze w lutym 2020 r. jedynie ok. 0,3 proc. wszystkich aktywnych zawodowo w krajach strefy euro korzystało z takich rozwiązań, o tyle już dwa miesiące później było to ok. 18 proc. aktywnych zawodowo, czyli 27,6 mln osób.
Spośród największych gospodarek strefy euro proces ten był najbardziej widoczny we Francji, gdzie wypłaty z programu Chômage partiel otrzymało w kwietniu 2020 r. ponad 30 proc. aktywnych zawodowo. Jeszcze większy odsetek można było zauważyć w mniejszych krajach takich jak Cypr i Luksemburg. Wysoka popularność dopłat do niepełnego czasu pracy obserwowana była także we Włoszech, nieco mniejsza, choć i tak osiągająca najwyższe poziomy w historii, w Niemczech i Hiszpanii. W początkowych miesiącach pandemii zgłoszenia o dopłaty do zmniejszonego zatrudnienia zgłaszały firmy niemal ze wszystkich sektorów gospodarki, jako że decyzje administracyjne, spadek mobilności oraz zaburzenia w funkcjonowaniu globalnych łańcuchów dostaw ograniczały działalność zarówno w usługach czy handlu detalicznym, ale też w przemyśle i budownictwie.
Wraz z poprawą sytuacji epidemicznej latem 2020 r., znoszeniem restrykcji i powrotem do normalnej działalności gospodarczej w strefie euro, liczba osób zgłaszanych do programów zauważalnie spadła. Jednakże już jesienią, wraz z pojawieniem się drugiej fali pandemii i powrotem restrykcji ograniczających rozprzestrzenianie się koronawirusa liczba zgłoszeń ponownie zaczęła rosnąć, choć była ona zdecydowanie mniejsza niż podczas wiosennego szczytu. Ostatnie dostępne dane dla strefy euro pokazują, że jesienno-zimowy szczyt wykorzystania dopłat do skróconego czasu pracy przypadł na listopad 2020 r., kiedy to otrzymało je 10 mln osób, czyli 6,4 proc. osób aktywnych zawodowo w strefie euro. Wzrost wniosków dotyczył przede wszystkim osób pracujących w sektorach związanych z bezpośrednią obsługą klienta (gastronomia, hotelarstwo, rekreacja i kultura, handel detaliczny), co wynikało z jednej strony z faktu, że nakładane restrykcje obejmowały przede wszystkim te sektory, a z drugiej było wynikiem reform samych programów, które coraz bardziej skupiały się na pomocy dla branż najciężej dotkniętych przez kryzys.
Choć cel i ogólna zasada działania programów w krajach strefy euro w okresie pandemii były podobne, to jednak kryteria dostępności oraz forma i skala wspierania pracowników w poszczególnych krajach różniły się.
Ważną rolę w prowadzeniu polityki ograniczającej zwolnienia pracowników w strefie euro w czasie pandemii odegrał Europejski instrument tymczasowego wsparcia w celu zmniejszenia zagrożeń związanych z bezrobociem w sytuacji nadzwyczajnej (ang. Support to mitigate Unemployment Risks in an Emergency – SURE). Zapewniał on rządom krajów UE możliwość współfinansowania polityk utrzymania zatrudnienia, co okazało się szczególnie ważne w przypadku silnie zadłużonych krajów strefy euro lub tych, których zdolności pozyskiwania środków na rynku kapitałowym były ograniczone albo było to zbyt kosztowne. W sumie do maja 2021 r. UE wypłaciła 90 mld euro w ramach pożyczek dla 19 krajów UE (z planowanych 100 mld euro), a największymi beneficjentami programu były Włochy i Hiszpania, którym przyznano ponad połowę tej kwoty. Wśród krajów intensywnie korzystających z pożyczek SURE są też Grecja, Belgia, Portugalia i Irlandia.
Warto zauważyć, że nie we wszystkich krajach rozwiniętych polityka ochrony zatrudnienia i dochodów pracowników opierała się w tak dużym stopniu na programach dopłat do skróconego czasu pracy. W Stanach Zjednoczonych władze zdecydowały się na inne podejście. Podstawowymi instrumentami były bezpośrednie transfery dla gospodarstw domowych, m.in. poprzez zwiększenie kwoty zasiłków dla bezrobotnych, a także pożyczek dla firm, dzięki którym mogły one kontynuować swoją działalność i utrzymać zatrudnienie (m.in. Paycheck Protection Program).
Tę różnicę w podejściu do problemu wspierania pracowników w czasie kryzysu wywołanego przez COVID-19 można zauważyć, porównując statystyki rynku pracy w obu gospodarkach. W Stanach Zjednoczonych w pierwszym okresie pandemii wzrost liczby bezrobotnych był zdecydowanie wyższy niż w strefie euro. Wyższy był także spadek liczby pracujących w gospodarce, natomiast skala spadku liczby przepracowanych godzin była już ewidentnie niższa niż w strefie euro.
Zwiększone zainteresowanie krajów strefy euro, i nie tylko, programami dopłat do pracy w niepełnym wymiarze czasu wynika naturalnie z korzyści, jakie przynoszą one gospodarce, zwłaszcza w pierwszym okresie silnego, choć w założeniu krótkotrwałego, załamania gospodarczego. Podstawowym zadaniem jest stabilizacja dochodu pracowników, którzy zagrożeni byli utratą pracy, a w konsekwencji stabilizacja konsumpcji prywatnej. Jednak tę funkcję mogą spełniać także wypłaty zasiłków dla bezrobotnych czy też innych transferów rządowych. Jakie są wiec dodatkowe korzyści płynące z tych programów?
Po pierwsze, pracownicy cały czas są zatrudnieni w swoich zakładach pracy, przez co mogą czuć się pewniej niż gdyby zostali zwolnieni, a środki do życia czerpali z zasiłków. To z kolei wpływa na ich mniejszą skłonność do oszczędności i w konsekwencji przekłada się na większe zakupy konsumpcyjne. Po drugie, rozwiązanie to jest korzystne dla firm. Przedsiębiorcy utrzymują doświadczonych, wyszkolonych pracowników, a dodatkowo zmniejszają czas i koszty związane ze zwalnianiem, a następnie zatrudnianiem nowych osób w okresie ożywienia gospodarki po kryzysie.
Stosowanie programów na tak dużą skalę jak miało to miejsce w krajach strefy euro niesie za sobą także pewne zagrożenia dla gospodarki. Zwłaszcza jeżeli mamy do czynienia nie z krótkotrwałym załamaniem gospodarczym, a z poważnym kryzysem, który wywołuje zmiany strukturalne. Wydaje się, że właśnie tę drugą sytuację obserwujemy jako skutek pandemii COVID-19. Konsumenci zaczęli częściej korzystać z zakupów online. Zmniejszyło się także zainteresowanie usługami wymagającymi bezpośredniego kontaktu, jak usługi hotelowe, restauracje czy rozrywka i rekreacja (takie wnioski wypływają m.in. z artykułów Barrero i inni, 2020 i Eyméoud i inni, 2021).
Szerokie stosowanie programów wspierających zatrudnienie może spowalniać proces przenoszenia się pracowników z branż mniej rentownych do tych bardziej perspektywicznych.
Oznacza to, że zmiany w strukturze popytu wymagać będą zmiany w alokacji pracowników, żeby lepiej dostosować się do wymogów rynku. W tym przypadku szerokie stosowanie programów wspierających zatrudnienie, które z założenia mają chronić już istniejące relacje pracy, może spowalniać proces przenoszenia się pracowników z branż mniej rentownych do tych bardziej perspektywicznych. Zwłaszcza, że często uczestnictwo w tych programach wymaga na firmach utrzymanie zatrudnienia nawet przez okres kilku miesięcy po zakończeniu korzystania z pomocy państwa.
W efekcie intensywne wykorzystywanie programów wspierania pracy w niepełnym wymiarze czasowym, jakie miało miejsce w krajach strefy euro, może przynajmniej przejściowo zaburzyć proces dostosowań strukturalnych gospodarki i tym samym spowolnić proces wychodzenia z kryzysu.
Artykuł wyraża osobiste opinie autora i nie może być utożsamiany z oficjalnym stanowiskiem NBP.
