(Envato)
System bankowy jest procykliczny (Borio 2014). Istnieje silne poparcie dla antycyklicznych, makroostrożnościowych wymogów kapitałowych. Sugerujemy wzmocnienie dotychczasowego bufora zabezpieczającego. W tych nowych uwarunkowaniach regulacyjnych banki mogłyby wypłacać zyski udziałowcom lub zwiększać premie menedżerom wyższego szczebla. Silniejszy bufor mógłby działać jak automatyczny stabilizator w warunkach zmian koniunktury gospodarczej.
System bankowy jest z natury procykliczny. W okresach dobrej koniunktury odczuwalne ryzyko jest niskie, co prowadzi do obniżenia wymogów kapitałowych opartych na analizie ryzyka i odwrotnie (Brunnermeier i inni 2009). Co więcej, zyski są dodawane do kapitału w lepszych czasach, a straty od niego odliczane w czasach kryzysu. W swoim niedawnym opracowaniu Huizinga i Laeven (2019) wskazują, że tworzenie przez banki rezerw na straty kredytowe również jest procykliczne. Takie skumulowane skutki prowadzą do bardzo procyklicznego systemu bankowego. Borio (2014) wyraźnie pokazuje, że system finansowy oddziałuje silnie na cykl makroekonomiczny w gospodarce. Cykl finansowy jest silniejszy niż cykl koniunkturalny.
Z tego powodu Brunnermeier i inni (2009) opowiadają się za antycyklicznymi wymogami kapitałowymi jako narzędziem makroostrożnościowym. Umowa Bazylea III zawiera kapitałowy bufor antycykliczny na poziomie do 2,5 proc. wymogów kapitałowych opartych na analizie ryzyka oraz bufor kapitałowy zabezpieczający na poziomie 2,5 proc. Oba bufory są częścią kapitału podstawowego Tier 1 (CET1).
Na początku aktywacja antycyklicznego bufora kapitałowego wydawała się bardzo trudna. Kiedy luka w relacji kosztów kredytu do PKB przekracza określony próg, organ makroostrożnościowy powinien aktywować ten bufor. Uznaniowe podejście pozostawia swobodę w opóźnianiu aktywacji lub nieaktywowaniu bufora. Aż do teraz tylko kraje skandynawskie, Wielka Brytania, Francja, Irlandia, Luksemburg, Czechy, Bułgaria, Słowacja i Litwa aktywowały bufor antycykliczny w Europie (podsumowanie z dnia 7 lipca 2019 r., Europejska Rada ds. Ryzyka Systemowego). To dziwne, że kraje, które ostatnio odnotowały solidny wzrost gospodarczy (takie jak Niemcy i Holandia) nie aktywowały (jeszcze) bufora antycyklicznego. Niektóre silniejsze banki w tych krajach rozpoczęły odkupywać udziały, tak jak zdarzyło się to podczas okresu poprzedzającego globalny kryzys finansowy. Spowoduje to, że kapitalizacja banków znajdzie się na poziomie niezbędnego minimum w przypadku zmiany cyklu koniunkturalnego.
Z łatwością można wykazać, że próg techniczny nie został (jeszcze) osiągnięty, więc bufor nie musi być aktywowany. W przypadku Niemiec słabość niektórych większych banków mogła być przyczyną opóźnionego działania (BaFin ogłosił aktywację pod koniec maja). W przypadku Holandii przyczyną bierności mogły być wyższe wymogi (dolne granice) kapitałowe dla hipotek w zmienionych przepisach Bazylei III z grudnia 2017 r. Przykłady te pokazują, że ekonomia polityczna wymogów kapitałowych może prowadzić do ich tendencyjnego stosowania.
Bufor antycykliczny jest jedynie częścią wymogów kapitałowych opartych na analizie ryzyka. Wskaźnik dźwigni finansowej jest stały. Im niższy wskaźnik dźwigni, tym mocniejszy cykl finansowy. Do małej bazy kapitałowej dodawane są zyski, co umożliwia dalsze zwiększenie sumy bilansowej w kolejnym okresie. Schoenmaker i Wierts (2015) pokazują, że niższe wskaźniki dźwigni powodują większe wahania cyklu finansowego.
Rozwiązaniem jest oparcie umów kapitałowych w większym stopniu na zasadach (Hanson i inni 2011). Dlatego proponujemy rozszerzenie bufora zabezpieczającego z 2,5 proc. do 5 proc. wymogów kapitałowych opartych na analizie ryzyka oraz włączenie bufora zabezpieczającego do wskaźnika dźwigni. Przełożyłoby się to w pewnym stopniu na dodatkowy wskaźnik dźwigni na poziomie 2,5 proc., ponieważ aktywa ważone ryzykiem stanowią około połowę całkowitych aktywów. Dodatkowy narzut kapitałowy dla globalnych banków o znaczeniu systemowym (tak zwany wymóg kapitałowy G-SIB) odnosi się również do 50 proc. przeliczonych na wskaźnik dźwigni w aktualizacji Bazylei III z grudnia 2017 r. W takim przypadku banki G-SIBs miałyby dźwignię na poziomie 6 proc. w czasie dobrej koniunktury (podstawowe wymagania 3 proc., bufor zabezpieczający 2,5 proc. i systemowy narzut 0,5 proc.).
Ten powiększony i rozszerzony bufor zabezpieczający działałby jak automatyczny stabilizator w procyklicznym systemie finansowym. Może być przydatny nie tylko dla banków, ale także dla firm ubezpieczeniowych, które doświadczają procyklicznych zachowań inwestycyjnych (Duijm i Steins Bisschop 2018).
Ponieważ obecny cykl makroekonomiczny słabnie, sugerujemy wprowadzenie rozszerzonego bufora zabezpieczającego tuż przed kolejnym ożywieniem gospodarczym. Mógłby zostać włączony w następną ocenę regulacji Bazylei oraz nadchodzący przegląd dyrektywy Wypłacalność II.
Charles Goodhart, Dirk Schoenmaker
