Wyższe podatki nie są drogą do zrównoważonego budżetu

Alberto Alesina (CC BY Wikimedia Commons)

Obserwator Finansowy: Czym właściwie jest to słynne „austerity”? W Polsce mamy problemy z precyzyjnym przetłumaczeniem tego terminu. Mówi się o „programach oszczędnościowych”, „cięciach budżetowych”, „równoważeniu budżetu”?

Prof. Alberto Alesina: Najprościej rzecz ujmując, „austerity” to polityka redukcji deficytu budżetowego, a w efekcie redukcji przyrostu zadłużenia publicznego. Ten efekt można osiągnąć dwoma sposobami: podnosząc podatki bądź redukując wydatki. Często robi się to, stosując hybrydę tych dwóch rozwiązań.

Wielu lewicowo nastawionych ekonomistów twierdzi, że w ostatnich latach ta redukcja była zbyt radykalna, co opóźniło wychodzenie z kryzysu gospodarek wielu krajów. Bardziej wolnorynkowi ekonomiści przekonują zaś, że była to raczej budżetowa kosmetyka bez większego wpływu na wzrost PKB. Który z tych kręgów ma rację?

Wraz kolegami w jednej z prac analizujemy efekty aż 3,5 tys. różnego typu środków równoważenia budżetu zaimplementowanych na przestrzeni lat 1978-2014 w 16 krajach OECD. Rozumiem jednak, że chce pan rozmawiać o czasie po ostatnim kryzysie ekonomicznym. Tutaj nie ma wątpliwości, że wiele krajów wprowadziło realne, daleko idące programy redukcji deficytu. Są to m.in. Portugalia, Hiszpania, Anglia, Irlandia, Grecja, czy Włochy. Nie wiem, jak sytuacja w Europie Środkowej i Wschodniej, ale w Zachodniej polityka „austerity” była popularnym lekarstwem antykryzysowym. I faktycznie wywiązał się spór, co do tego, czy aby polityki tego typu nie były za ostre. Pojawiają się nawet głosy, że gdyby nie one, kryzys zażegnano by szybciej. Są to głosy pochodzące z różnych szkół keynesistowskich, przekonanych, że w kryzysie należy zwiększać deficyty, gdyż ma to stymulować wzrost gospodarczy. Wydaje mi się, że nie mają jednak żadnych dowodów, że taka stymulacja była możliwa w czasie ostatniego kryzysu zadłużenia publicznego w Europie.

Keynesizm został sfalsyfikowany?

Nie o to chodzi. Są czasy, gdy można stymulować gospodarkę i gdy się tego robić nie powinno. Nawet jednak najbardziej ekstremalny keyensista nie stwierdzi, że politykę deficytu należy utrzymywać nieustannie. W tej szkole ekonomicznej częstym poglądem jest ten głoszący, że stymulowanie jest dopuszczalne i wskazane w czasie recesji, a w czasie prosperity należy utrzymywać nadwyżkę budżetową, czyli oszczędzać. Tak czy siak, dana polityka gospodarcza musi być dopasowana do odpowiedniego kontekstu czasowego, do okoliczności. Jeśli np. wyczerpujesz już antykryzysowe narzędzia polityki pieniężnej, możesz sięgnąć po stymulację fiskalną, ale tylko jeśli jest to budżetowo bezpieczne, tj. gdy nie ma zagrożenia, że rynki przestaną cię finansować. Dlatego wydaje mi się np., że w trakcie kryzysu finansowego 2008 r. zarówno stymulowanie gospodarki przez prezydenta George’a Busha, jak i potem przez Baracka Obamę było uzasadnione, chociaż ja wolałbym, żeby odbywało się ono przez obniżanie podatków bardziej niż przez zwiększanie wydatków. Ale na to ostatnie mogły sobie Stany Zjednoczone pozwolić, bo i nie groził im kryzys budżetowy. Rynki wciąż miały ich za wiarygodnego kredytobiorcę.

Rozumiem, że co ujdzie w USA, w Europie już nie?

Rzadko który kraj europejski, dotknięty przez kryzys, miał tak stabilną sytuację kredytową, jak USA. W związku z tym, gdyby zdecydowano w Europie, że zamiast wprowadzać „austerity” będzie się zwiększać deficyty, trudniej byłoby finansować dług na rynku, co zmusiłoby rządy do dużych podwyżek podatków, a te wywołałyby recesje. Tymczasem nasze badania pokazują, że wobec wydarzeń ostatnich 8 lat, polityka „austerity” miała pozytywny wpływ na wzrost gospodarczy. Co może oznaczać, że rację mają ci, którzy twierdzą, że uchroniła ona Europę przed scenariuszem efektu domina, gdy kraje jeden po drugim w wyniku coraz większych deficytów stawałyby się niewypłacalne, bankrutowałyby banki i w efekcie weszlibyśmy w kolejny etap kryzysu, poważniejszą i głębszą recesję. Nie jest to oczywiście pewne, że tak by się właśnie stało. To tylko uprawdopodobnione przypuszczenie.

Czy można więc powiedzieć, że redukcja deficytu w trakcie kryzysu zyskała twarde uzasadnienie ekonomiczne?

Są dowody, że jest korzystna. Teraz trzeba zastanowić się nad tym, jak ten deficyt redukować. Wiadomo, że zarówno zbyt mocne i nagłe obcięcie wydatków publicznych, jak i zbyt mocne podniesienie podatków, mogą prowadzić do recesji. Są przecież badania pokazujące negatywny wpływ na wzrost PKB każdego dodatkowego wzrostu przychodów budżetowych o 1 proc.

Na szczęście, teraz jesteśmy bliżsi rozwiązania tego dylematu. Mnożnik fiskalny, czyli efekt gospodarczy danego działania budżetowego na PKB, w odniesieniu do redukcji wydatków jest mniejszy niż w odniesieniu do podnoszenia podatków.

Rząd, redukując wydatki, mniej szkodzi statystykom PKB niż podnosząc podatki?

Tak.

Mimo to wielu upiera się np. przy twierdzeniu, że tak rozumiana „austerity” zaszkodziła gospodarce brytyjskiej.

To nieprawda. Takie twierdzenia są motywowane ideologicznie. Wielka Brytania to przykład sukcesu – po zaimplementowaniu polityki oszczędnościowej jej gospodarka zaczęła relatywnie szybko rosnąć. Przypomnijmy, że Międzynarodowy Fundusz Walutowy odradzał rządowi brytyjskiemu tak śmiałe kroki w kierunku ograniczania wydatków, a ten nie posłuchał i dobrze na tym wyszedł. Z kolei np. w Portugalii i Hiszpanii „austerity” wprowadzono jako program hybrydowy. Połowę zamierzonego efektu chciano osiągnąć po stronie wydatków, które obcięto, a połowę po stronie podatków, które podniesiono. W efekcie kraje te zaliczyły jeszcze w krótkim terminie dość poważne recesje.

Czyli Brytyjczycy mieli rację!

Tak. Doszło do tego, że władze MFW publicznie przepraszały Brytyjczyków za nietrafione rady.

Międzynarodowy Fundusz Walutowy. Właśnie. Trudno nie wspomnieć o nim w kontekście polityki antykryzysowej. Ekonomiczny wymiar działania tej instytucji zaczął po 2008 r. nabierać także politycznego charakteru. Pojawiły się głosy mówiące, że MFW w zamian za udzielanie pożyczek ratunkowych, wymusza na kredytobiorcach pewne konkretne zachowania, dla których nie ma poparcia społecznego. Innymi słowy – że MFW promuje antydemokratyczne postawy. Pan zgadza się z taką diagnozą?

Międzynarodowe organizacje finansowe mogą się mylić i mylą się. Jeśli jednak chodzi o Grecję, to największe błędy popełnili sami Grecy, manipulując swoimi statystykami budżetowymi i wprowadzając w błąd kredytodawców. W końcu jednak musiało wyjść na jaw, że realny deficyt budżetowy Grecji to 15 proc. PKB i wówczas wszystko runęło. Zgadzam się, że nikt nie miał pomysłu, jak zatrzymać katastrofę i że programy polegające na cięciach wydatków i podnoszeniu podatków, które doradzali greckiemu rządowi kredytodawcy, były być może zbyt pośpiesznie opracowane i wdrożone. Gdyby skupili się na stronie wydatków, a nie na podatkach, recesja mogłaby być krótsza.

Mogli po prostu nie posłuchać rad MFW, jak Wielka Brytania?

Każdy kraj jest w innej sytuacji. Gdy masz kłopoty, kredytodawcy raczej nie pukają do twoich drzwi, oferując pomoc. Kolejność wydarzeń wygląda tak: kraj X prowadzi daną politykę gospodarczą, która budzi nieufność rynków, wobec czego trudniej jest się na nich zapożyczać. Wówczas X zgłasza się do danej instytucji, np. do MFW, i prosi o pomoc. Zazwyczaj odpowiedź jest taka: uporządkujcie swoje finanse publiczne, a potem pomożemy wam razem z „rynkami” sfinansować wasze zobowiązania. Wybór jest wasz. Niczym to się nie różni od sytuacji, w której idziesz do banku i chcesz kredyt, ale bank odkrywa, że już masz sporo kredytów na głowie. Nie odprawia cię z kwitkiem, ale mówi ci: musimy mieć pewność, że będziesz mniej wydawał, oszczędzał więcej i stabilnie zarabiał. Zagwarantuj nam to, a damy ci kredyt. Czy to jest narzucanie czegoś? Nie sądzę.

Politykę „austerity” można interpretować jako powrót do normalności po latach rozpasania budżetowego. Jak jednak definiować, czy też określać, co jest normalne dla budżetu w dobie, gdy trzeba zeń finansować tyle przeróżnych i kosztownych funkcji państwa?

Generalnie ekonomiści zgadzają się, że w długiej perspektywie deficyt powinien wynosić 0 proc. Wówczas w trakcie kryzysów, można obniżać podatki i delikatnie zwiększać wydatki, żeby gospodarka łatwiej zdrowiała. Zyskuje się wówczas poduszkę bezpieczeństwa. Trzymanie budżetu na poziomie 0 jest w długim okresie gwarantem, że dany kraj nie będzie musiał wprowadzać programów oszczędnościowych. Problem w tym, że rządy utrzymują deficyty nawet w trakcie prosperity i zadłużają się, finansując nowe wydatki. Tracą przez to sterowność w czasach dekoniunktury.

Słynne kryteria z Maastrichu, warunkujące przyjęcie do strefy euro, dopuszczają jednak deficyt budżetowy na poziomie 3 proc. PKB. To źle?

Te kryteria to kompromis pomiędzy stanowiskiem, że budżet zawsze musi być zrównoważony a stanowiskiem, że czasem może notować antykryzysowe deficyty, czy zapobiegawcze nadwyżki. Ekonomiści wciąż zastanawiają się, jakie są granice takich dopuszczalnych deficytów, czy nadwyżek. Tu wciąż trwa spór. W praktyce politycznej kryteria z Maastrichtu okazują się na tle stanowiska wielu rządów europejskich nawet zbyt restrykcyjne! Są także często łamane i każde wykroczenie przeciw nim ośmiela kolejne kraje do podobnych kroków.

Rządem, któremu nie podoba się, że kryteria dopuszczają deficyt na poziomie zaledwie 3 proc. PKB, jest nowy gabinet włoski pod wodzą Giuseppe Conte. Jaką przyszłość gospodarczą wróży pan własnej ojczyźnie?

Włochy mają bardzo poważne problemy strukturalne, które od 20 lat hamują ich rozwój. Nie należy się spodziewać, że ktokolwiek rozwiąże je jutro czy pojutrze. Na te problemy nakłada się słaba kondycja naszego budżetu i tu faktycznie miałem pewne obawy, gdy do władzy dochodził nowy, uchodzący za populistyczny, rząd. Jego przedstawiciele zapowiadali m.in. próbę opuszczenia strefy euro, a takie zapowiedzi wytworzyły dużo niepewności. Jednak, gdy teraz obserwuję realne posunięcia rządu, jestem spokojniejszy, wydają się dość rozsądne. Można powiedzieć, że jestem pesymistą, jeśli idzie o naprawę włoskiej gospodarki w długim terminie, ale optymistą w tym sensie, że nie obawiam się natychmiastowego kryzysu.

Czy można stwierdzić, że Europa wychodzi na prostą? Że kryzys zadłużenia publicznego został zażegnany?

Że zażegnany – nie, ale że został znacznie dzięki działaniom m.in. Europejskiego Banku Centralnego załagodzony – już tak. Obecnie większym problemem wydaje mi się wojna handlowa, którą próbują wywołać Stany Zjednoczone z Unią i z Chinami.

Protekcjonizm może doprowadzić do kolejnego kryzysu?

Tak. Jeśli groźba wojny handlowej się spełni, to spadną międzynarodowe obroty handlowe, za nimi spadną przychody podatkowe, a Chiny mogą w ramach protestu przestać inwestować w amerykańskie obligacje Wówczas faktycznie stanie przed nami widmo ogólnoświatowego kryzysu.

Rozmawiał Sebastian Stodolak

Prof. Alberto Alesina – włoski ekonomista, wykładowca Harvardu, specjalizuje się w polityce fiskalnej, uniach walutowych, integracji ekonomicznej

Alberto Alesina (CC BY Wikimedia Commons)

Zamknij pokaz zdjęć