Ekonomista i socjolog. Pracownik Departamentu Polityki Makroekonomicznej Ministerstwa Finansów
(©PAP)
Według szacunków ONZ liczba cywilnych ofiar wojny w Ukrainie wynosi około 7 tys. osób (znacznie więcej, gdy uwzględni się siły zbrojne). Konflikt zmusił kolejne około 3 mln osób do opuszczenia Ukrainy, wywołując kryzys uchodźczy na niespotykaną w ostatnich dekadach skalę. Bank Światowy szacuje uszkodzenia budynków i infrastruktury na sumę 60 miliardów dolarów. A to wszystko ostrożne szacunki – prawdopodobnie silnie zaniżone. Rosyjska inwazja to dramat milionów ludzi, gigantyczne straty materialne dla Ukrainy i rosnąca niepewność co do przyszłości pokoju w Europie i dla całego świata.
Wojna to jednak dużo więcej niż starcia militarne. W tryby machiny wojennej zaprzęgnięte są również elity społeczne. Wpływ ekonomistów, prawników, dyplomatów czy ekspertów od wojskowości na przebieg wojny, choć mniej widoczny, jest równie znaczący. Spójrzmy na ostatnie wydarzenia, pierwszą reakcją Zachodu na agresję Rosji na Ukrainę było nałożenie sankcji gospodarczych na agresora. Rezerwy walutowe banku centralnego Rosji zostały zamrożone, banki komercyjne odcięto od systemu rozliczeń transakcji finansowych, wprowadzono szereg ograniczeń handlowych w stosunkach z Rosją, a niektóre państwa podjęły próbę przejęcia majątków rosyjskich oligarchów.
Choć sankcje uznawane są za pokojowy instrument politycznego wpływu, trudno oprzeć się wrażeniu, że działania Zachodu przypominają wojnę. Czy wykończenie gospodarki przeciwnika jest czymś innym niż pokonanie wroga w starciu militarnym? Gdzie jest granica między pokojową presją gospodarczą a wojną?
Każdy konflikt zbrojny toczy się w dwóch wymiarach. Po pierwsze, na froncie, w zniszczonych miastach, okopach i w powietrzu. Druga wojna jest mniej spektakularna, lecz równie znacząca, prowadzona z zacisza politycznych gabinetów przez dyplomatów i ekspertów. Mowa o wojnie ekonomicznej – w której broń stanowią blokady, cła, sankcje czy embargo. Ekonomiści, politolodzy i eksperci wojskowi szukają słabych punktów gospodarki wroga, w które można uderzyć przy pomocy instrumentów gospodarczych.
Celem wojny ekonomicznej jest doprowadzenie do materialnej deprywacji społeczeństwa. Od dawnych czasów wojska otaczały miasta i ograniczały dostęp do żywności, aby zagłodzić mieszkańców i armię wroga, a w konsekwencji zmusić przeciwnika do kapitulacji. W taki sposób w 1871 roku upadł rewolucyjny zryw francuskiego społeczeństwa, Komuna Paryska. W podobny sposób przebiegało oblężenie Leningradu w czasie II wojny światowej oraz walka o kluczowe miasta w czasie wojny domowej w Syrii. Otoczenie oraz odcięcie od świata miasta to prosty sposób na pokonanie przeciwnika, ponieważ miasta z reguły nie są samowystarczalne. Głodzenie ludzi jest jednak wyjątkowo bezpośrednią i w swej istocie brutalną metodą wojny ekonomicznej, która budzi poważne wątpliwości etyczne, dlatego zwykle stosuje się bardziej subtelne rozwiązania.
Współzależność gospodarcza umożliwiła „wynalezienie” nowych instrumentów wojny ekonomicznej – najpierw, podczas dwóch wojen światowych, zaczęto stosować blokady wojenne, a w kolejnych dekadach popularność zyskały sankcje gospodarcze.
Globalizacja sprawiła, że gospodarki narodowe stały się wyjątkowo podatne na wpływy innych państw. W literaturze ekonomicznej najczęściej nazywa się to współzależnością gospodarczą. Współzależność gospodarcza umożliwiła „wynalezienie” nowych instrumentów wojny ekonomicznej – najpierw, podczas dwóch wojen światowych, zaczęto stosować blokady wojenne, a w kolejnych dekadach popularność zyskały sankcje gospodarcze. Państwa dokonały uzbrojenia współzależności – sieć globalnych powiązań gospodarczych zaczęła być wykorzystywana jako broń. W drugiej połowie XX wieku w taki brutalny, lecz subtelny sposób, presji ekonomicznej poddawane były na przykład Iran, Korea Północna czy Kuba.
W historii można odnaleźć wiele przykładów, które potwierdzają olbrzymie znaczenie tych mechanizmów. Jednym z najczęściej przywoływanych jest blokada wojenna przeciwko Niemcom w czasie I wojny światowej. W latach 1914-1919 państwa wchodzące w skład Ententy (Wielka Brytania i Francja) wprowadziły blokadę morską przeciwko niemieckiej gospodarce. Chodziło o to, aby siłami zbrojnymi odizolować terytorium Niemiec i ograniczyć transport żywności, zaopatrzenia i broni. Blokowano nie tylko eksport do Niemiec, ale również do państw, które zadeklarowały neutralność w czasie konfliktu. Co ciekawe, Ententa kupowała przechwycone towary, aby uniknąć konfliktu z państwami eksportowymi (głównie ze Stanami Zjednoczonymi). W taki sposób, poprzez wyszukaną kontrolę łańcuchów dostaw, Niemcy zostały odcięte od światowego handlu.
Na czym polegała skuteczność blokady? Niemiecka gospodarka przed I wojną światową w znacznym stopniu oparta była na imporcie towarów z obydwu Ameryk (m.in. żywności i broni, ale również kluczowych dla rolnictwa nawozów). Na początku wojny zależność ta wzrosła, bo masowy pobór do armii ograniczył zdolności wytwórcze lokalnego sektora rolniczego. Władze brytyjskie uznały, że blokada handlu z Niemcami może odegrać kluczową rolę w konflikcie. Przewożenie towarów do Niemiec zostało uznane przez Wielką Brytanię za kontrabandę wojenną, a jej flota morska zawracała transport cargo na Morzu Północnym i przy kanale La Manche. W ramach odwetu Niemcy próbowały blokować transport do Wielkiej Brytanii, ale znacznie słabsza flota niemiecka nie miała szans z brytyjską Royal Navy. Kryzys polityczny szybko przerodził się w kryzys gospodarczy w Niemczech i sojuszniczych Austro-Węgrach.
Choć historycy spierają się o to, w jakim stopniu blokada przesądziła o wyniku wojny, to w większości są zgodni, że miała potężny wpływ na niemiecką gospodarkę. W 1915 roku import towarów do Niemiec był niższy o ponad połowę w stosunku do poziomu sprzed wybuchu wojny. Blokada uniemożliwiła Niemcom zaopatrzenie się w kluczowe surowce oraz ograniczyła dostępność żywności. Ludzie zmuszeni zostali do spożywania gorszej jakości tzw. produktów zastępczych takich jak mleko w proszku czy chleb wojenny (zawierający mniej mąki i zbóż). Społeczne skutki blokady były znaczące – w Niemczech, ale także w Wiedniu czy Budapeszcie doszło do protestów oraz grabieży sklepów. Z kolei w 1918 roku Austro-Węgry przechwyciły transport żywności z Rumunii do Niemiec, co doprowadziło do nagłego pogorszenia się stosunków na linii Berlin-Wiedeń.
Pod koniec lat 40. XX wieku niemiecki urząd statystyczny ujawnił szacunki, według których blokada wojenna doprowadziła do śmierci z powodu niedożywienia i chorób prawie 800 tys. Niemców. Kolejne niezależne badania niemieckich ekonomistów sugerowały, że szacunki te były zawyżone, a prawdziwa liczba to około 400 tys. ofiar. Bez względu na rzeczywistą liczbę ofiar, blokada odcisnęła piętno na niemieckim społeczeństwie. Według badań Mary Elisabeth Cox w czasie blokady wojennej niemieckie dzieci cierpiały na poważne niedożywienie, które było szczególnie silne wśród tych pochodzących z klasy robotniczej. Badaczka wymownie nazwała blokadę „igrzyskami śmierci”. Wojna ekonomiczna mogła więc nie przesądzić o końcowym rezultacie konfliktu, ale bez wątpienia była brzemienna w skutkach dla zwykłych ludzi – doprowadziła do masowego głodu i ubóstwa.
W odróżnieniu od blokad, sankcje gospodarcze, w postaci barier, ceł, ograniczeń transakcji finansowych czy embarg, popularne stały się dopiero w dwudziestoleciu międzywojennym. W 1919 roku prezydent USA Woodrow Wilson, gorący zwolennik sankcji, opisał je jako „coś dużo gorszego od wojny”, tworzącego zagrożenie „absolutnej izolacji” i „przywracające rozsądek narodowi, tak jak duszenie usuwa z jednostki wszelką skłonność do walki”. Sankcje określane były powszechnie mianem broni ekonomicznej. Uchodziły wśród polityków za pokojowy i cichy, lecz śmiertelny instrument wojny ekonomicznej. Zacierały granicę między wojną i pokojem, doprowadziły do zmiany prawa międzynarodowego i budziły postrach wśród potencjalnych ofiar.
Sankcje były wynalazkiem liberalnego internacjonalizmu – doktryny w stosunkach międzynarodowych, która zakładała ścisłą współpracę między państwami.
Sankcje były wynalazkiem liberalnego internacjonalizmu – doktryny w stosunkach międzynarodowych, która zakładała ścisłą współpracę między państwami. Liberałowie w międzywojniu wierzyli, że włączenie jak największej liczby państw do systemu globalnej gospodarki zapewni światu pokój. Entuzjazm ten znalazł potwierdzenie w prawie międzynarodowym. W 1934 roku sankcje wpisane zostały do artykułu 16. konwencji Ligi Narodów. Konwencja stanowiła, że Liga Narodów może wykorzystać sankcje w przypadku groźby wojny, w celu utrzymania pokoju. Groźba finansowej i handlowej izolacji miała zniechęcać państwa do podejmowania działań militarnych i łamania prawa międzynarodowego. To odróżniało sankcje od stosowanych wcześniej blokad wojennych, które były instrumentem typowo wojennym.
Groźba finansowej i handlowej izolacji miała zniechęcać państwa do podejmowania działań militarnych i łamania prawa międzynarodowego.
Historia XX wieku prędko pokazała jednak, że sankcje są znacznie mniej skuteczne, niż zakładano. Mimo kilku małych sukcesów (m.in. w czasie kryzysu albańsko-jugosłowiańskiego w 1921 roku), sankcje poniosły spektakularną porażkę przed II wojną światową. Nie powstrzymały dojścia do władzy nazistów w Niemczech ani wybuchu wojny, choć w teorii właśnie temu miały służyć.
Historia XX wieku prędko pokazała jednak, że sankcje są znacznie mniej skuteczne, niż zakładano.
Często przywoływanym przykładem nieskuteczności sankcji jest kryzys abisyński z 1934 roku. W tamtym czasie Królestwo Włoch, rządzone przez Mussoliniego, przedstawiało roszczenia terytorialne wobec Abisynii (obecnie Etiopia). Aby przeciwdziałać konfliktowi, Liga Narodów uznała Włochy za agresora i nałożyła na nie sankcje. Te były jednak ograniczone i nie zostały zastosowane przez wszystkie państwa członkowskie – Stany Zjednoczone nadal sprzedawały Włochom broń, a Wielka Brytania i Francja nie zablokowały Kanału Sueskiego. Ostatecznie dziurawe rozwiązania nie powstrzymały faszystowskich Włoch przed inwazją i rozpoczęciem wojny z Abisynią. W 1937 roku Włochy wystąpiły z Ligi Narodów, a Europa rozpoczęła powolny proces osuwania się w stan wojny.
Sankcje okazały się nieskuteczne także dlatego, że uważane były za poważne zagrożenie przez nazistowskie Niemcy i prowokowały Hitlera do ekspansji terytorialnej. Wśród nazistów wciąż żywe było wspomnienie blokady ekonomicznej z czasów I wojny światowej, która doprowadziła do masowego głodu w Niemczech. Obawa o to, że sankcje mogą zostać ponownie użyte napędzała ambicję Hitlera, aby zaatakować państwa Europy Wschodniej. Tuż przed inwazją na Polskę, w rozmowie ze szwajcarskim dyplomatą Hitler stwierdził: „Potrzebuję Ukrainy, aby nie mogli nas ponownie zagłodzić, jak podczas poprzedniej wojny”. Następnie podpisany został pakt Ribbentrop-Mołotow, który gwarantował Niemcom dostawę kaukaskiej ropy i zbóż z Ukrainy. Hitler oświadczył, że Niemcy nie muszą się już obawiać blokady ekonomicznej. Parę dni później wybuchła II wojna światowa.
Dwudziestolecie międzywojenne dowiodło, że sankcje nie rozwiązują problemów na arenie międzynarodowej. Co więcej, okazało się, że mogą prowokować państwa do działań, których być może dałoby się uniknąć na drodze dyplomatycznej.
Dwudziestolecie międzywojenne dowiodło, że sankcje nie rozwiązują problemów na arenie międzynarodowej. Co więcej, okazało się, że mogą prowokować państwa do działań, których być może dałoby się uniknąć na drodze dyplomatycznej. Hitlerowskie Niemcy sprzeciwiły się liberalnemu porządkowi międzynarodowemu i w obawie przed sankcjami budowały odporność ekonomiczną poprzez ekspansję terytorialną. Faszystowskie Włochy opuściły Ligę Narodów ze względu na sankcje nałożone na Włochy podczas kryzysu abisyńskiego. Choć nie są to ostateczne dowody na nieskuteczność sankcji, historia uczy nas, że nie należy ich traktować jako cudownego remedium przeciwko wojnie, ponieważ z reguły nie powstrzymują agresorów i mogą pogłębiać destabilizację polityczną.
Pomimo tego, od dekad sankcje zyskują na popularności. Według Global Sanctions Data Base od 1950 roku liczba obowiązujących sankcji na świecie wzrosła z kilku do prawie 200. Dlaczego popularność sankcji tak drastycznie rośnie?
Brytyjski poeta i polityk William Arnold-Forster stwierdził kiedyś, że: „Pióra to znacznie bardziej schludne narzędzia niż bagnety”. Sankcje stanowią prostą odpowiedź na złożone problemy, rządy wolą przerzucić odpowiedzialność za zabijanie na tworzących ustawy biurokratów niż wysyłać żołnierzy na front. Biurokratyzacja zabijania to element współczesnego technokratycznego porządku – nałożenie sankcji pozwala w czysty, tani i społecznie akceptowalny sposób imitować działania wojenne. Konwencjonalna wojna jest z kolei brudna, kosztowna i kontrowersyjna. Wydaje się nie przystawać do cywilizowanych realiów świata Zachodu.
Skuteczność sankcji najczęściej ocenia się przez pryzmat bezpośrednich skutków ich wdrożenia, a ignoruje się dalsze konsekwencje. Sankcje skutecznie osłabiają gospodarki – według badań w latach 1976–2012 kraje objęte sankcjami ONZ i Stanów Zjednoczonych odnotowały wzrost PKB per capita mniejszy średnio o 2,3–3,5 punktów procentowych. Efekt ten słabnie jednak po 10 latach od wprowadzenia sankcji. Celem sankcji jest jednak doprowadzenie do zmiany politycznej, a nie osłabienie gospodarki. Zamknięcie gospodarki na rynki międzynarodowe jest jednak prostą drogą do nadużyć i tworzenia przywilejów dla wąskiej elity, zwykle autorytarnego państwa. Politycy i biznesmeni najczęściej są w stanie obejść sankcje, ale większość ludzi już nie.
Zwolennicy sankcji twierdzą, że niższe dochody mogą skłonić ludność cywilną do rewolty i osłabić możliwość finansowania wojny przez wrogie państwo. W praktyce jednak rzadko kiedy to się dzieje, bo rządy adaptują się do reżimów sankcyjnych – z jednej strony konsolidują władzę, a z drugiej strony finansują wojnę z monopolistycznych rent (np. z wydobycia surowców naturalnych). Za przekonaniem, że sankcje mogą nawrócić nieposłuszne narody na właściwą drogę stoi wiara w skuteczność mechanizmów demokratycznych. Jeżeli ludzi podda się odpowiedniej presji, to doprowadzą do obalenia autorytarnego reżimu. Niestety, dynamika społeczna podlega bardziej złożonym procesom. Ocena społeczna sankcji jest pochodną kreowanego przez elity dyskursu, który zwykle opiera się na resentymencie wobec Zachodu i głębokim poczuciu krzywdy. To z kolei przesądza o tym, że wpływ sankcji na społeczeństwa jest co najmniej nieoczywisty.
Kolejny rozdział historii niepowodzeń sankcji, pisze się w tej chwili, w trakcie wojny Rosji z Ukrainą – skuteczność działań ekonomicznych jest daleka od oczekiwanej, a olbrzymi wysiłek międzynarodowy nie spotyka się, póki co, z deeskalacją inwazji na Ukrainę. Wojna postępuje, a rozmowy pokojowe regularnie kończą się fiaskiem. Dla rosyjskiej oligarchii wojna w Ukrainie stała się konfliktem, który przesądzi o jej politycznym bycie lub niebycie. Trudno wyobrazić sobie, co musiałoby się stać, aby pod wpływem ekonomicznej presji Rosja wycofała się z wojny.
Niepowodzenie bierze się stąd, że sankcje gospodarcze są narzędziem długoterminowego wpływu – gospodarka Rosji odczuje izolację gospodarczą, ale najprawdopodobniej dopiero za parę lat.
Niepowodzenie bierze się stąd, że sankcje gospodarcze są narzędziem długoterminowego wpływu – gospodarka Rosji odczuje izolację gospodarczą, ale najprawdopodobniej dopiero za parę lat. Duże gospodarki są w znacznym zakresie samowystarczalne i mniej podatne na presję zewnętrzną, a dodatkowo reżim Putina latami budował odporność ekonomiczną, ograniczając zagraniczny dług publiczny do rekordowo niskich poziomów i gromadząc rezerwy walutowe (obecnie zamrożone, ale Rosja szykuje pozew wobec zachodnich państw). Jeżeli celem sankcji jest zniechęcenie Rosji do kontynuowania wojny, to stanie się to zapewne dopiero wtedy, kiedy Ukrainie na niewiele się to już zda.
Należy przy tym pamiętać, że dalsza izolacja gospodarki Rosji może pociągnąć za sobą wiele niespodziewanych konsekwencji. Przykłady? Odcięcie Rosji od Zachodu zwiększa zacieśnienie współpracy między Rosją a Chinami. Odcięcie rosyjskich banków od opartego o dolara systemu SWIFT zwiększa potencjał globalnej ekspansji opartego na juanie chińskiego systemu CIPS. Nie wiemy również, jak Rosja reagować będzie na postępującą wojnę ekonomiczną z Zachodem. Ryzyko destabilizacji politycznej jest znaczące i będzie rosło wraz z pojawieniem się kolejnych pakietów sankcji.
Skoro sankcje gospodarcze w obecnym kształcie nie działają, to co innego można zrobić, aby pomóc Ukrainie?
Kluczowa jest intensyfikacja wsparcia – Ukraina otrzymuje pomoc humanitarną, finansową i militarną z Zachodu. Kongres Stanów Zjednoczonych podpisał ustawę Ukraine Democracy Defense Lend-Lease Act, w ramach której na wsparcie Ukrainy przeznaczone zostanie około 22 mld dolarów (prawie 4-krotność budżetu militarnego Ukrainy). Można zrobić jednak więcej – jednym z problemów gospodarczych Ukrainy są wysokie koszty zadłużenia publicznego. Według MFW dług oraz gwarancje publiczne Ukrainy wzrosły z 50 proc. PKB w 2019 roku do około 65 proc. PKB w 2020 roku, a średnia ważona oprocentowania większości długu jest na wysokim poziomie około 12 proc. Jaka logika stoi za wspieraniem Ukrainy przy wymaganiu, aby równocześnie, w wyjątkowo trudnych okolicznościach, Ukraina spłacała dług wobec zamożnych zachodnich wierzycieli?
Jaka logika stoi za wspieraniem Ukrainy przy wymaganiu, aby równocześnie, w wyjątkowo trudnych okolicznościach, Ukraina spłacała dług wobec zamożnych zachodnich wierzycieli?
W samym 2022 roku koszt obsługi długu publicznego Ukrainy wyniesie 14 mld dolarów, czyli około 12 proc. budżetu państwa (a to przy założeniu wykonania ustawy budżetowej, co w obecnych okolicznościach jest niemożliwe, więc koszt będzie prawdopodobnie większy). Ta suma to ponad połowa wartości pomocy otrzymanej od Stanów Zjednoczonych w ramach Lend-Lease Act. Co prawda, po aneksji Krymu w 2014 roku Ukraina przeszła restrukturyzację zadłużenia należnego MFW, ale na wyjątkowo niekorzystnych warunkach. Obecnie miliardy dolarów wędrują do kieszeni zachodnich inwestorów, a następnie z powrotem do Ukrainy z budżetu zachodnich państw. Jednym z rozwiązań byłoby częściowe lub całkowite anulowanie zadłużenia Ukrainy. Apelują o to aktywiści związani z Ukrainą oraz niektórzy ekonomiści.
Jeżeli środkiem nacisku ma być utrzymywanie reżimu sankcyjnego, to powinno się go zorganizować w inny sposób. Sankcje gospodarcze zawsze niosą ze sobą ryzyko destabilizacji politycznej, ale jeżeli są dobrze zaprojektowane, pozwalają działać skutecznie i z mniejszą szkodą dla niewinnych ludzi. Dotychczasowe embargo handlowe, izolacja rosyjskiego systemu finansowego czy wycofanie firm z Rosji to rozwiązania proste, ale skazane na nieskuteczność, bo uderzają w gospodarkę Rosji w całości, a nie w kluczowe z punktu widzenia wojny sektory.
Dotychczasowe embargo handlowe, izolacja rosyjskiego systemu finansowego czy wycofanie firm z Rosji to rozwiązania proste, ale skazane na nieskuteczność, bo uderzają w gospodarkę Rosji w całości, a nie w kluczowe z punktu widzenia wojny sektory.
Jakie byłyby alternatywne rozwiązania?
Po pierwsze, kluczowe jest uderzenie w najczulszy punkt gospodarki Rosji, czyli w eksport paliw kopalnych. Przychody ze sprzedaży paliw kopalnych odpowiadają za 30 proc. wpływów do budżetu rządu Rosji. To już się dzieje, ponieważ kraje UE ogłosiły wprowadzenie stopniowego zakazu importu ropy z Rosji do końca roku. Równie kluczowe będzie jednak wprowadzenie podobnego zakazu w stosunku do gazu.
Po drugie, aby nałożyć sankcje na rosyjskich oligarchów UE musi stworzyć przejrzysty system rejestracji aktywów. Apelują o to ekonomiści zrzeszeni wokół EU Tax Observatory w Paryżu. Obecnie majątki rosyjskich oligarchów są ukryte, a skuteczne nałożenie sankcji praktycznie niemożliwe.
Cudowne recepty na pokój nie istnieją, ale odnaleźć można lepsze i gorsze rozwiązania. Historia gospodarcza przestrzega nas przed pochopnym rozpętywaniem wojny ekonomicznej – która może nie tylko nie zapobiec eskalacji militarnej, ale nawet ją pogłębić. Potrzebne jest szerokie wsparcie ekonomiczne Ukrainy, uderzenie w najczulsze punkty rosyjskiej gospodarki i zajęcie ukrytych na świecie majątków rosyjskiej oligarchii.
Artykuł opiera się w dużym stopniu na wiedzy zgromadzonej przez historyka Nicholasa Muldera (Cornell University) w wydanej w 2022 roku przez Yale University Press książce pt. „The Economic Weapon. The Rise of Sanctions as a Tool of Modern War”.
W styczniu 2020 roku Wielka Brytania formalnie opuściła Unię Europejską. Oczekiwane korzyści z brexitu, poza odzyskaniem suwerenności w zakresie kształtowania prawa i zewnętrznych relacji gospodarczych, jednak się nie zmaterializowały. Widoczny jest natomiast spadek wydajności i konkurencyjności brytyjskiej gospodarki, co wpływa także na kondycję rynku pracy.
