Serial emerytalny, czyli trzy warianty tego, czego rząd nie będzie musiał zrobić

02.07.2013
Doszliśmy do punktu kulminacyjnego serialu emerytalnego. Koniec nastąpi w sierpniu - wraz wyborem jednego z trzech proponowanych wariantów reformy OFE. Ale już wiadomo, że OFE, w kształcie jaki znamy dziś, przechodzi do historii.

Minister finansów Jacek Rostowski i minister pracy Władysław Kosiniak - Kamysz. (CC By NC ND Kancelaria Premiera)


Zgodnie z ustawą o ubezpieczeniach społecznych, którą posłowie przyjęli w 2011 r. obniżając składkę przekazywaną z ZUS do OFE z 7,3 do 2,3 proc., rząd co trzy lata musi przyjrzeć się temu, jak wygląda system emerytalny. I zdecydować, czy nie trzeba dokonać korekty kursu. Stąd przedstawiony w ubiegłym tygodniu „Przegląd funkcjonowania systemu emerytalnego” przygotowany przez Ministerstwo Finansów i Ministerstwo Pracy i zaproponowane zmiany.

Co do modyfikacji funkcjonowania OFE, to wymusza ją, podobnie jak dwa lata temu, kondycja finansów publicznych i ryzyko niedomknięcia się budżetu. Krótko mówiąc, minister finansów ma nóż na gardle. Ponieważ dług publiczny, trochę niespodziewanie dla rządu, przekroczył próg ostrożnościowy, czyli 50 proc. PKB, deficyt budżetowy nie może być większy niż w roku ubiegłym. Według szacunków BCC w kasie państwa zabraknie 20-25 mld zł. W tej sytuacji rządowi pozostają do dyspozycji jedynie manipulacje np. z Funduszem Rezerwy Demograficznej (jak co roku).

>>czytaj też: Stanowisko prof. Balcerowicza w sprawie zmian w OFE

To jednak nie koniec problemów. Rząd ma bowiem kłopot także ze skonstruowaniem budżetu państwa na przyszły rok. Dług publiczny znów zbliża się do 55 proc. PKB. Rząd żeby kupić sobie trochę oddechu fiskalnego potrzebuje więc zmiany jednego ze stałych elementów wydatków państwa, a jest nim doliczanie aktywów OFE do zobowiązań sektora finansów publicznych.

Dlaczego OFE są problemem?

Środki przepływające przez konta zarządzane przez Polskie Towarzystwa Emerytalne podlegają rachunkowości memoriałowej, czyli brane są pod uwagę zobowiązania wynikające z wpływu składek na te konta. Natomiast środki przepływające przez analogiczne konta zarządzane przez ZUS podlegają rachunkowości kasowej, która nie bierze pod uwagę powstających zobowiązań. Mimo, że faktyczne zobowiązania emerytalne państwa w obu wypadkach są takie same, to inne rachunkowe ujęcie kont rodzi u ministra finansów pokusę, by jak największa część składki przepływała przez ZUS.

Wszystko przez to, że w 2004 r., kiedy Eurostat zastanawiał się nad tym, jak klasyfikować zobowiązania kapitałowe części systemu emerytalnego, uznał, że nie należą one do systemu ubezpieczeń społecznych, a są gwarancjami państwa dla kapitału prywatnego. W efekcie OFE mają negatywny wpływ na poziom deficytu i długu sektora instytucji rządowych i samorządowych, gdyż ubytek składki, czyli wypłaty emerytur dla tych, którzy są jeszcze w starym systemie, i koszty jego finansowania są rejestrowane w tym sektorze, zaś składka w części przekazywanej do OFE – poza. Gdyby utrzymana została interpretacja sprzed 2004 r., to skutek wprowadzenia kapitałowego filaru w systemie emerytalnym byłby dla długu publicznego i deficytu Polski znacząco mniejszy niż obecnie.

Zgodnie z rządowym raportem, OFE w dwojaki sposób negatywnie wpływają na dług i deficyt: po pierwsze powodują ubytek środków trafiających do Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (zarządzanego przez ZUS), przez co budżet musi je co roku refundować; po drugie, PTE kupują obligacje państwowe (powiększając zobowiązania finansowe).

Łącznie z tytułu finansowania OFE powstał dług rzędu 132,5 mld zł, który nie został kupiony przez same OFE. Natomiast przyrost zadłużenia w skarbowych papierach wartościowych wobec inwestorów zagranicznych na rynku krajowym, wyniósł 128,2 mld zł. Według autorów rządowego raportu, gdyby nie OFE, zadłużenie mogłoby nominalnie nie wzrosnąć, ponieważ popyt inwestorów zagranicznych przy mniejszej podaży podwyższyłby ceny obligacji.

Teraz, co miesiąc ZUS przekazuje do OFE 2,8 proc. z wypłacanych wynagrodzeń (składka ta rośnie by osiągnąć poziom 3,5 proc. zgodnie z przepisami ustawy z 2011 r.). Pozostała część z 19,52 proc. składki emerytalnej zostaje w ZUS. Na kontach w OFE Polacy zgromadzili ok. 280 mld zł. Fundusze pomnażają je, inwestując głównie w obligacje Skarbu Państwa, akcje polskich spółek i obligacje infrastrukturalne.

Problemem jest jednak to, że do tej pory wypłaty emerytur z OFE nie zostały uregulowane. Pierwsze osoby zaczęły otrzymywać emerytury z OFE już w 2009 r. – są to kobiety urodzone po 1948 r., które przeszły na emeryturę pięć lat wcześniej niż mężczyźni. W lipcu 2014 r. emerytury zacznie pobierać już cały rocznik kobiet i mężczyzn z pierwszego powojennego wyżu i do tego czasu rząd musi uporać się ze zmianą systemu.

Co proponuje rząd

Ministrowie pracy i finansów w raporcie z audytu systemu emerytalnego zaproponowali nowy system wypłat emerytur z OFE – ma ich dokonywać wyłącznie ZUS. Przez dziesięć lat przed osiągnięciem przez uczestnika OFE wieku emerytalnego, co roku dziesiąta część środków z jego konta miałaby trafiać do zakładu. Środki przeniesione do ZUS będą podlegać waloryzacji na tej samej zasadzie, co te obecnie tam zgromadzone

>>czytaj też: Konsekwencje rządowych propozycji dotyczących OFE

Rozwiązanie to obniży ryzyko wypłaty emerytur podczas dekoniunktury. Ważniejsze, że zmniejszy potrzeby pożyczkowe państwa już w 2014 r., bo do ZUS trafią środki zgromadzone w OFE z kont wszystkich, którzy zaczną pobierać emerytury w najbliższym czasie, czyli około 50 mld zł.

Debacie publicznej, co prawda prowadzonej w wakacje, pozostawiono to, co się stanie z OFE. Do wyboru są trzy warianty.

Pierwszy, to likwidacja nieakcyjnej części OFE i wprowadzenie składki wynoszącej 2,92 proc. wynagrodzenia. Po tym ruchu progi ostrożnościowe długu publicznego zostałyby obniżone o wartość przeniesionych środków, czyli ok. 11 proc. PKB. Równolegle rząd skłoniłby OFE do inwestowania w realną gospodarkę, poprzez likwidację limitu inwestycji w akcje oraz zakaz kupowania obligacji skarbowych.

Drugi wariant, to dobrowolność udziału w OFE, przy utrzymaniu wysokości składki do nich trafiającej, czyli 3,5 proc. od 2017 r. Indywidualne aktywa zostałyby przeniesione do ZUS, o ile ubezpieczony w ciągu trzech miesięcy nie zadeklaruje, że chce je pozostawić w II filarze. Składki i aktywa osób, które nie zdecydowałyby się zostać w OFE, zostałyby przeniesione na subkonto w ZUS i waloryzowane, tak jak dziś. Decyzja o przejściu do ZUS byłaby nieodwołalna. Osoby pozostające w OFE mogłyby w przyszłości zmienić decyzję. Państwo gwarantowałoby wysokość emerytury minimalnej. Można szacować, że 15-30 proc. Polaków mogłoby się zdecydować oszczędzać w ten sposób.

Trzeci wariant, to tzw. model czeski. Przewiduje on dobrowolność udziału w OFE, jak w wariancie drugim oraz obowiązek przekazywania dodatkowych 2 proc. wynagrodzenia do OFE, jeżeli ubezpieczony chciałby oszczędzać w funduszu. W efekcie jego całkowita składka emerytalna wyniosłaby 21,52 proc. płacy brutto. W tym wypadku środki nie byłyby przenoszone do ZUS na 10 lat przed emeryturą. Ubezpieczeni mogliby też wypłacić zgromadzone środki jednorazowo. OFE najpewniej połączyłyby się z dzisiejszym III filarem, czyli dobrowolnymi kontami emerytalnymi. W Czechach na taką formę oszczędzania na emeryturę zdecydowało się jedynie 3 proc. pracujących.

Wpływ na wysokość emerytur

Światowy kryzys finansowy istotnie uderzył w fundusze emerytalne na całym świecie, co spowodowało, że ich wyniki gwałtownie się pogorszyły. Krótkookresowe tempo przyrastania kont w OFE spadło poniżej tempa osiąganego dla kont ZUS. Wraz z ożywieniem giełd światowych tendencja znowu się odwróciła.

Rząd te wahania przedstawia jako problem, choć nie wiadomo, czy przypadkiem nie porównuje w swoim raporcie gruszek z jabłkami, ponieważ najpewniej odniesiono średnią geometryczną z rocznych stóp waloryzacji w ZUS do wewnętrznych stóp zwrotu (odpowiadają kosztowi kapitału i zawierają ocenę ryzyka dotyczącego przyszłych przepływów pieniężnych). Rządowi wyszło, że OFE po pobraniu opłat nie opłacało się przyszłemu emerytowi. Profesorowie Marian Wiśniewski i Wojciech Otto twierdzą inaczej.

Porównanie efektywności OFE i waloryzacji w subkoncie w ZUS

Wewnętrzna stopa zwrotu* OFE ZUS
po opłatach 6,12 proc. netto 5,7 proc. netto

* Wewnętrzna stopa zwrotu – jest to miernik finansowy pozwalający oszacować rentowność inwestycji. Przedstawia rzeczywistą stopę zysku z przedsięwzięcia.

Źródło: Marian Wiśniewski, Wojciech Otto (2013), „Stopy zwrotu OFE vs ZUS”.

Wewnętrzna stopa zwrotu dla ZUS jest znacznie poniżej 6,8 proc., czyli zysku wypracowanego przez OFE, a przecież ZUS nie pobiera opłat od składki emerytalnej. Gorsze wyniki inwestycyjne oraz zamrażarka dla nowych składek (wpłacane do ZUS w 2013 r. zostaną po raz pierwszy zwaloryzowane dopiero w czerwcu 2015 r.) sprawiają, że ZUS osiągał wewnętrzną stopę zwrotu 5,7 proc.

W obszarze projekcji przyszłych emerytur w perspektywie 2060 r. wszystko rozbija się o trzy problematyczne założenia:

– wysokość wzrostu PKB; już w 2012 r. wzrost był niższy niż zakładał model FUS liczący emerytury – wyniósł 1,9 proc. a nie 2,51 proc. A od wzrostu PKB zależy waloryzacja w ZUS.

– wysokość wzrostu indeksu warszawskiej giełdy, który jest kluczowy dla OFE. Do 2008 r. w literaturze naukowej z zakresu rynków finansowych dominował pogląd o wysokich stopach zwrotu z akcji w relacji do wzrostu PKB, zresztą potwierdzały to dane historyczne. Kryzys finansowy lat 2007-2009 podważył jednak ten pogląd. Autorzy raportu Credit Suisse, na który powołuje się rząd, szacują, że w okresie najbliższych 20-30 lat, po opłaceniu wszystkich podatków i opłat za zarządzenie, inwestorzy mogą spodziewać się co najwyżej 3,5 proc. rocznej realnej stopy zwrotu z portfela akcji, a w przypadku funduszy ze zdywersyfikowanym portfelem między akcje i obligacje – ok. 2 proc.

– wysokość stopy zwrotu z inwestycji giełdowych PTE. O ile można było szacować, jakiej wysokości zyski są w stanie wygenerować fundusze na podstawie danych historycznych, w każdym z wariantów rządowych powstaną tak naprawdę nowe strategie inwestycyjne oparte tylko i wyłącznie na akcjach. Nie wiadomo, jaka będzie stopa zwrotu z takich inwestycji.

Przyjmując określone założenia wzrostu PKB i stopy zwrotu z inwestycji OFE jesteśmy w stanie uzyskać wyniki, które będą bardziej odpowiadać narracji anty-OFE realizowanej przez rząd, albo przemawiać na korzyść OFE.

Zrobiłem tego typu ćwiczenie przeliczając emeryturę dla mężczyzny wchodzącego do nowego systemu emerytalnego i oszczędzającego przez 35 lat. Biorąc pod uwagę konserwatywne założenia wynika, że każdy z wariantów powinien w małym stopniu wpłynąć na wysokość emerytury – różnica wynosi kilka procent. Podobnie w 2011 r. rząd szacował, że dzięki waloryzacjom w ZUS „przez” PKB, redukcja przekazywanej do OFE składki da około 2,25 proc. emerytury więcej.

Problemem jest także spadek wartości funduszu płac, który uwzględniany jest przy liczeniu waloryzacji w ZUS. Według ostatniego artykułu Loukasa Karabarbounis i Brenta Neimana z Uniwersytetu w Chicago wartość pracy w PKB maleje. Oznacza to, że po pierwsze może nas czekać okres nie tylko mniejszego wzrostu PKB, ale też zmniejszających się dochodów z pracy. Wartości obydwu wskaźników obniżą waloryzację w ZUS, czyli przy większym jego udziale w generowaniu świadczeń, emerytury mogą okazać się niższe.

Nie wiadomo więc, czy jeżeli chodzi o same zyski dla emeryta bardziej opłaca się grać na giełdzie, czy jedynie waloryzować środki. Lepsza wydaje się jednak sytuacja, gdy środki pracują w realnej gospodarce, niż gdy giną w zapisach księgowych ZUS.

Dlaczego system się nie bilansuje?

Oficjalnie obowiązuje w Polsce system zdefiniowanej składki, w którym wysokość emerytury zależy od tego ile lat pracujemy i ile zarabiamy. Są jednak w systemie wyrwy, które powodują, że może on się wywrócić w długim terminie, o czym rząd nie pisze w swoim raporcie.

Po pierwsze, ZUS nadal wypłaca emerytury osobom ze starego systemu emerytalnego – te świadczenia były liczone inaczej, w ramach tzw. pay-as-you-go, czyli wpływające środki służyły na bezpośrednie wypłaty emerytur w tym samym roku. Dziś jest tak, że przez mniejszą składkę trafiającą do ZUS (bo OFE zabiera 2,8 proc.) trudniej jest znaleźć środki dla tych, którzy już są na emeryturze tylko z ZUS.

Po drugie, jeżeli zgromadzonych środków będzie za mało to państwo będzie dopłacać do emerytur minimalnych. Wysokość emerytury zostanie podwyższona, jeżeli ubezpieczony ukończy 67 lat życia, a jego okres składkowy (czyli pracy) i nieskładkowy (np. pięć lat studiów) wyniesie co najmniej 25 lat. Dzisiaj 4 z 16 mln ubezpieczonych nie płaci składek emerytalnych albo płaci minimalne, przez co istnieje ryzyko, że po latach staną się obciążeniem dla budżetu państwa. Mowa tutaj o emigrantach, osobach na umowach-cywilnoprawnych i przede wszystkim samozatrudnionych. Płacący podatek liniowy przedsiębiorca odkłada na emeryturę około 612 zł miesięcznie (przy 200 tys. zł obrotów rocznie). Oznacza to, że odprowadza w ciągu roku jakieś 7,5 tys. zł.

Po trzecie, system emerytalny destabilizują także renty rodzinne po zmarłym małżonku, jeżeli miał on prawo do emerytury lub świadczeń przedemerytalnych. Wdowie lub wdowcowi może przysługiwać nawet 85 proc. świadczenia, jeżeli skończyli 50 lat lub są niezdolni do pracy. Dzieci uprawnionego, jeżeli się uczą, mają prawo do wypłaty świadczenia do 25 roku życia. Ryzyko wypłat rent rodzinnych nie jest brane pod uwagę przy wyliczaniu wysokości wypłat emerytur.

Po czwarte, pomimo prób reform górnicy, rolnicy i służby mundurowe nadal nie należą do powszechnego systemu emerytalnego. Górnicy mogą przechodzić na emeryturę po 25 latach, naliczanych w tempie 1,5-1,8 roku za każdy rok przepracowany pod ziemią. Rolnicy w KRUS mają składkę ustalaną od wielkości gospodarstwa w wysokości 375-1572 zł za kwartał, a minimalny okres pracy wynosi 25 lat. Funkcjonariusze służb mundurowych zatrudnieni przed 2013 r. nabywają prawo do emerytury po 15 latach pracy – dopiero zatrudnieni od tego roku będą musieli przepracować co najmniej 25 lat i mieć 55 lat.

Po piąte, emerytury w samym ZUS muszą być waloryzowane, nawet jeśli Polska znalazłaby się w recesji. Obowiązująca procentowa waloryzacja opiera się na wskaźniku będącym sumą wskaźnika inflacji w gospodarstwach emeryckich oraz 20 proc. realnego wzrostu funduszu płac. Najwyższa waloryzacja była w latach 2006-2007, kiedy wzrastało zatrudnienie w gospodarce. Poziom świadczeń w ramach „czystego” ZUS musi więc rosnąć nawet wówczas, gdy gospodarka się nie rozwija.

Co gorsza Polacy nie będą podejmowali racjonalnych decyzji o systemie emerytalnym z powodu ograniczonego zaufania do niego i ogólnej niechęci do ubezpieczeń społecznych. Jedynie 19 proc. uważa, że obecny system nadaje się „do użytku”. Tylko Łotysze, Portugalczycy, Rumuni i Bułgarzy mają gorszą opinię o swoim systemie ubezpieczeń społecznych. Trudno zresztą oczekiwać, by obywatele zachowywali się rozsądnie skoro nikt ich nie przygotowuje do umiejętnego oszczędzania na emerytury. Z tego powodu dobrowolne oszczędzanie w ramach tzw. III filaru okazało się porażką reformy z 1999 r. Wprowadzenie kolejnych „dobrowolnych” elementów raczej skończy się anihilacją OFE.

Kupowanie zaniechań

Moim zdaniem rację mają ci, którzy twierdzą, że pieniądze powinno się trzymać jak najdalej od polityków. Podlegają oni presji bieżących problemów, a ich głównym celem, z nielicznymi wyjątkami, jest wygranie kolejnych wyborów. Tymczasem interes uczestników systemu emerytalnego obejmuje kilka dziesięcioleci (ok. 40 lat opłacania składek i ok. 20 lat wypłaty świadczeń).

Ta niespójność czasowa sugeruje, by unikać wystawiania systemu emerytalnego na ryzyko krótkowzrocznych, dyskrecjonalnych interwencji politycznych. Dlatego lepiej, by tzw. realnymi pieniędzmi nie zarządzały instytucje publiczne. Los FRD jest właśnie przykładem sytuacji, w której krótkookresowy interes polityczny wygrał z długookresowym interesem publicznym. Środki Polaków, które miały być gromadzone w tym funduszu zostały właśnie z niego zabrane. Podobny charakter ma propozycja ministrów finansów i pracy, dotycząca pieniędzy Polaków gromadzonych w OFE.

Większy „jawny” dług to także presja do przeprowadzenia reform strukturalnych, obejmujących między innymi KRUS i emerytury górnicze, ale także politykę społeczną wobec określonych grup społecznych. Tymczasem premier na ostatniej konwencji programowej PO zapowiedział, że zmian w zakresie emerytur górniczych nie będzie.

Z grubsza nie ma znaczenia, którą opcję emerytalną wybierze rząd, ale ważne, by zastanowił się nad sprawą emerytur minimalnych i czynnikami, które destabilizują system. Cała sprawa nie rozbija się o stopy zwrotu – tylko o to ile zaniechań rząd „kupi sobie” w każdym z trzech wariantów oraz ile dodatkowych podatków będzie to kosztowało obywateli później, przy braku rezerw: demograficznej i innych.

Po 2020 r. nie będzie środków europejskich, mogących ratować nas z opresji, które jakoś ustabilizują sytuację ekonomiczną. Starzejemy się szybciej niż inne państwa i mamy niski poziom zatrudnienia. Jego wzrost będzie ograniczony, bo społeczeństwo podzieli się na rzeszę starych lub bardzo młodych ludzi. Wszystkie te czynniki odbiją się na tempie rozwoju. Ale nawet wysoki wzrost PKB nie przełożył się na racjonalność decyzji rządzących.

OF


Tagi


Artykuły powiązane

Popularne artykuły