Biurokracja jest jak lek: w dobrze dobranych dawkach leczy i daje ukojenie, a przedozowany - w pierwszej fazie otumania, potem odbiera siły i w końcu zabija. W Polsce działalność regulacyjna państwa wymknęła się spod kontroli. W 2014 r. weszło w życie 25 tys. stron nowych przepisów, lecz państwo nie ustało w znoju. W 2015 r. powstało kolejnych 30 tys. stron. Horror!

Rozpasanie legislacyjne zwane także burzą, hydrą, a najbardziej barwnie i prawdziwie – biegunką, czuje się bez receptorów, lecz w przekonującym opisie tej „ospo-cholero-dżumy” przydają się też liczby. Chwała za nie firmie doradczo-audytorskiej Grant Thornton. Jej cykliczne badanie obejmuje akty prawne najwyższej rangi, tj. ustawy i rozporządzenia.

>>> Czytaj >>> Mamy o wiele za dużo prawa

W ubiegłym roku wprowadzone zostały w życie aż 2372 tego rodzaju źródła prawa o objętości aż 29 800 stron maszynopisu. Mechaniczne przeczytanie twego zbioru zajęłoby Polakowi pół dnia z każdej dniówki, dokładnie 3 godziny i 59 minut. W innym ujęciu, na czytanie nowych ustaw i rozporządzeń trzeba byłoby poświęcić aż 983 godziny, czyli 41 dób. A co z czytaniem ze zrozumieniem? Ile czasu więcej należałoby zmarnotrawić, aby zrozumieć „o co się Państwu, proszę Państwa, rozchodzi”?

Akty prawne pisane są w Polsce najczęściej językiem niestrawnym, pokrętnym i tak marnym, że w zacnej szkole ich autorzy nie mieliby prawa zdać matury, a zdali. Nie odwrócą tej oceny żadne tłumaczenia „gildii”, że taki jest język prawniczy, bo takie wyjaśnienia dyskwalifikują. W dobrej i czytelnej polszczyźnie wyłożyć można wszystko, byle nie był to bełkot.

W dobrej próbie uplastycznienia problemu eksperci Grant Thornton ubrali go w kilka soczystych porównań. Gdyby każdy nasz przedsiębiorca chciał wydrukować całe prawo wyprodukowane w Polsce w 2015 r., trzeba by wyciąć na papier niemal 6 tys. hektarów lasu, a w nim 11,5 mln drzew. Najmniejsza terytorialnie gmina wiejska w Polsce to Jejkowice opodal Rybnika. Jej powierzchnia to 759 hektarów. Trzeba było zatem (Ojej!) wytrzebić pod jednoroczną karmę dla biurokracji aż siedem i pół Jejkowic.

Hipotetyczni obrońcy status quo mogliby próbować ripostować, że wiele z najwyższych aktów prawnych ma niewiele lub w ogóle nie ma nic wspólnego z codziennym życiem ludzi, w tym także przedsiębiorców, których – mówią – trzeba jednak pilnować i trzymać na krótkiej smyczy, bo inaczej wygryzą niecnoty do gołej kości tę resztkę tkanki, nieopatrzoną jeszcze przepisami.

Istotnie, w 2015 r. zaczęło obowiązywać „zaledwie” 9847 stron nowego prawa bezpośrednio regulującego działalność firm. Akty te stanowiły (objętościowo) jedną trzecią całości legislacyjnego rozpasania. Grant Thornton (GT) nie uwzględnia jednak aktów niższego rzędu, w tym stanowienia przepisów przez ministrów. Dodatkowym składnikiem nawału lektury prawnej obowiązkowej dla biznesu są interpretacje podatkowe, których samo tylko Ministerstwo Finansów wydaje ok. 30 tys. rocznie. Dochodzą do tego orzeczenia sądowe sądów administracyjnych i gospodarczych, które też są ważnym źródłem prawa, według mniej formalnego wykazu tych źródeł.

Rodzi się z tego wniosek o samoistnie napędzającym się mechanizmie, w którym jakość, czytelność i finezja stanowionych przepisów przegrały z nagą siłą symbolizowaną przez ilość. Przypomina się stary dowcip z PRL-u o robotnikach krążących po budowie z pustymi taczkami i zapytanych wreszcie, co do diaska wyrabiają. Padła na to bardzo treściwa odpowiedź: Panie Kierowniku, zapieprz taki, że nie ma czasu załadować.

Rok 2015 zaznaczył się jako najintensywniejszy w produkcji prawa nie tylko w okresie transformacji ustrojowej, ale także w całej historii porozbiorowej liczonej od 1918 r., a więc już niemalże od stulecia. Od momentu wejścia do Unii Europejskiej powstało w Polsce 235 600 stron nowego prawa. Byłoby z tego jakieś 240 pięćsetstronicowych tomów (zadrukowanych jak książki – dwustronnie). Oddalić tu trzeba zdecydowanie bardzo częste tłumaczenie, że niemal wyłącznym winowajcą ostrej biegunki legislacyjnej w Polsce jest Unia i jej brukselskie władze urzędnicze.

Po pierwsze, nie ma przymusu wdrażania słowo w słowo wszystkich regulacji unijnych, a już zwłaszcza rozszerzania zakresu tego co uchwalono w Brukseli.

Po drugie, w latach 2012-2014 w Czechach wchodziło średnio w życie 450 ustaw i rozporządzeń rocznie, podczas gdy w Polsce wskaźnik ten był czterokrotnie wyższy (1749 takich aktów średniorocznie). W świetle tego porównania teza o brukselskim pochodzeniu źródeł biegunki wyczerpującej Polaków i Polskę byłaby prawdziwa wyłącznie wtedy, gdyby udało się komuś udowodnić zależność liczby aktów prawnych od powierzchni i ludności państwa.

Po trzecie i najważniejsze, a przynajmniej równie ważne, jesteśmy w Unii pełnoprawnym członkiem i aspirujemy do grona liderów, choćby tylko politycznych. W tej roli – prawdziwej, czy wymarzonej – mamy święty obowiązek walczyć w Unii z przesadą na gruncie regulacji, a nie chować głowy w piasek, wyciskać, jak się tylko da, „brukselkę” i nic tylko rytualnie narzekać.

Teza o naszej własnej winie w dopuszczeniu do rozpasania prawodawczego nabiera wyrazistości na tle zestawianego przez GT wskaźnika „zmienności otoczenia prawnego”. Jesteśmy pod tym względem absolutnym liderem w UE – zmienność prawa w Polsce była w latach 2012-14 prawie 56 razy intensywniejsza niż w Szwecji, gdzie prawo jest najmniej zmienne i która stanowi w tym wskaźniku punkt odniesienia.

Chwiejność prawa zmierzona została łączną objętością wprowadzonych w życie najwyższych aktów prawnych, a miernikiem była liczba znaków pisarskich ze spacjami, przy czym wszystkie wyniki zostały oczyszczone z wpływu różnic w zwięzłości/rozwlekłości poszczególnych języków. W Polsce ustawy i rozporządzenia miały razem 66,07 mln, a w Szwecji 1,18 mln znaków.

Opisany wskaźnik jest więcej niż syntetyczny i ma wyłącznie charakter poglądowy, więc wniosek z niego wyciągnąć z niego można wyłącznie taki, że z przeskalowaniem prawodawstwa jest w Polsce naprawdę bardzo niedobrze i szybko należy zrobić z tym coś mądrego.

Infografika: Bogusław Rzepczak

Infografika: Bogusław Rzepczak

Pojedynczym jasnym punktem w historii legislacyjnej ostatnich lat jest ujednolicanie aktów prawnych. W warunkach nawałnicy legislacyjnej jest to wielkie ułatwienie pozwalające na sprawniejsze poruszanie się w gąszczu n-tych nowelizacji do uprzednich nowelizacji danej ustawy. GT obliczył, że jednolite akty prawne stanowią od 2 do 5 proc. oceanu nowego prawa wdrażanego co roku w Polsce, więc słuszna ta praktyka nie jest istotną przyczyną nasilającego się potopu. Przyjmowanie i publikowanie jednolitych tekstów nie byłoby tak potrzebne, gdyby prawo w Polsce było budowlą z kamienia, najlepiej z najszlachetniejszych marmurów, a nie domkiem z kart.

Jeśli przejść zatem do przyczyn prawnego ADHD w Polsce, to na czoło wysuwa się niska jakość stanowionego prawa za co odpowiadają kolejne rządy i większości parlamentarne. Złe, czy mierne prawo wymaga zmian, lecz bardzo często nie są to zmiany na lepsze, bo ich promotorzy zadowalają się kolejnymi naszywanymi na „szaty” łatami.

Powtarzać trzeba tu z nieugiętym uporem, że polskie prawo wymaga systematycznego, skupionego, profesjonalnego przeglądu, czego końcowym rezultatem będzie (po stosownie długim czasie poświęconym na bardzo uważne analizy) usuwanie aktów zbędnych, wtórnych, sprzecznych, niespójnych, krańcowo ogólnych, niejasnych itd. i uchwalenie w ich miejsce w danej dziedzinie zbioru praw przemyślanych, świetnych pod względem legislacyjnym, ale przede wszystkim rozsądnie trwałych, więc służących długofalowym interesom obywateli Polski.

Dobroczyńcy z Grant Thornton twierdzą, że unikać trzeba drobnych korekt przepisów rangi ustawowej, zwłaszcza w materii gospodarczej, bowiem przynoszą one z reguły więcej szkody niż korzyści. Warto tej ocenie przyklasnąć, bowiem lepsze niedoskonałe prawo już „oswojone” i zakorzenione w orzecznictwie, niż kolejne ulepszenia według PRL-owskiej formuły „racjonalizatorskiej”, że jakoby system całkiem dobry, tylko część drobnych podzespołów nie taka jak trzeba.

Gdy chodzi o prawo oddziałujące na sferę gospodarki, to słabym punktem jest niska świadomość procesów i zależności ekonomicznych u legislatorów, a dodam także – u sędziów, wyłączywszy (częściowo) z tej surowej oceny sądownictwo administracyjne. Jest to problem niesłychanie poważny, bo de facto dotyczy całego społeczeństwa. Łatwo w tej sytuacji ulec populistycznym hasłom.

Prawo w ogromnym nadmiarze i wielkim bezładzie to efekt przedziwnego przekonania, że jedynym skutecznym lekiem na kłopoty i tarapaty wszelkiej natury jest potężne państwo i wszechogarniająca regulacja.

Uczony profesor Jagiellonki , niesłusznie zapomniany Feliks Koneczny (zm. 1949) pisał w „Państwie i prawie w cywilizacji łacińskiej”: „Jest pewien grzech przeciwko siódmemu przykazaniu, z którego Polacy zazwyczaj nie zdają sobie sprawy, chociaż bardzo ciężki. Najgorszą społecznie ze wszystkich kradzieży jest kradzież czasu, gdyż demoralizuje okradzionego. Jest to specjalność biurokracji względem obywateli, wybujała oczywiście najbardziej tam, gdzie biurokracja najbardziej się rozrosła, tj. w Polsce. Im więcej urzędów, tym więcej czasu się marnuje; im liczniejsi są w jakimś urzędzie urzędnicy, tym wymyślniejsze formy przybiera rabunek czasu.” Ta stale aktualna ocena wiąże się nierozerwalnie z konstatacją rodem z Ameryki, bo skąd by indziej, że „Czas to pieniądz”. Miał to zauważyć jako pierwszy Benjamin Franklin i szacunek zdobył tym tak wielki, że już od ponad stulecia obserwuje z uwagą nasz świat ze studolarówek.

Dorobek Konecznego przypomnieli podczas prezentacji „Barometru stabilnosci otoczenia prawnego w polskiej gospodarce” mec. Grzegorz Maślanko i partner zarządzający Tomasz Wróblewski, obaj z Grant Thornton. Dodajmy do tego radę praktyczną, świetną na każdą okazję, a więc także w dziedzinie stanowienia i porządkowania prawa. Henry John Heinz – twórca koncernu wytwarzającego najsłynniejszy chyba ketchup świata mawiał, że sukces pojawia się, gdy pospolite czynności wykonuje się niepospolicie dobrze. Uważał również, że „heartpower is better than a horsepower”, co rozumie się w ten sposób, że „sercem (i rozumem) zdziała się więcej niż jeno siłą”.