Witold Gadomski fot. arch. autora
Z jednej strony sytuacja finansowa kliku krajów peryferyjnych Unii, zwanych popularnie PIIGS (Portugal, Ireland, Italy, Greece, Spain) jest niepokojąca i istnieje poważna groźba rozprzestrzenienia „zarazy” na większe kraje tej grupy. Z drugiej istnieją prawne i biurokratyczne przeszkody, utrudniające sprawną akcję ratunkową. Istnieje też opór polityczny, zwłaszcza w kraju, który jest największym płatnikiem netto i w największym stopniu uczestniczy w unijnych akcjach ratunkowych – czyli w Niemczech.
Choć Niemcy są nieformalnym liderem Unii i wraz z Francją promotorem kolejnych inicjatyw na rzecz integracji Europy, ratyfikacja Traktatu Lizbońskiego w Niemczech była wstrzymywana przez Niemiecki Federalny Sąd Konstytucyjny (Bundesverfassungsgericht) z siedzibą w Karlsruhe. Ostatecznie w lipcu 2009 sąd w składzie ośmiu sędziów stwierdził jednomyślnie, że Traktat nie stoi w sprzeczności z niemiecką konstytucją. Uznał jednak, że zanim prezydent Niemiec podpisze ratyfikację traktatu, należy wzmocnić pozycję obu izb parlamentu: Bundestagu i Bundesratu w unijnym procesie decyzyjnym. Zalecił, by rząd federalny i Bundestag zwracały większą uwagę na to, by Unia nie przejmowała w swe ręce kompetencji znajdujących się w ich gestii. Unia nie może, zdaniem Sądu, naruszać tożsamości konstytucyjnej państw członkowskich.
Według opinii niektórych prawników, zwłaszcza niemieckich, pomoc dla Grecji, zorganizowana przez kraje strefy euro i MFW w maju 2010 była nielegalna, zarówno na gruncie prawa unijnego, jak i niemieckiego. Znany krytyk euro profesor Wilhelm Hankel wysłał w tej sprawie do kanclerz Merkel dwa listy otwarte, podpisane przez wielu profesorów i prawników – w sumie przez kilka tysięcy osób. Zapisy niektórych artykułów Traktatu Lizbońskiego zakazują pomocy dla kraju, zagrożonego bankructwem, zwłaszcza strefy euro.
Artykuł 123.1 Traktatu stanowi: „Zakazane jest udzielanie przez Europejski Bank Centralny lub banki centralne Państw Członkowskich, zwane dalej „krajowymi bankami centralnymi”, pożyczek na pokrycie deficytu lub jakichkolwiek innych kredytów instytucjom, organom lub jednostkom organizacyjnym Unii, rządom centralnym, władzom regionalnym, lokalnym lub innym władzom publicznym, innym instytucjom lub przedsiębiorstwom publicznym Państw Członkowskich, jak również nabywanie bezpośrednio od nich przez Europejski Bank Centralny lub krajowe banki centralne ich papierów dłużnych”.
Artykuł 124: „Zakazany jest każdy środek nieoparty na względach o charakterze ostrożnościowym, ustanawiający uprzywilejowany dostęp instytucji, organów lub jednostek organizacyjnych Unii, rządów centralnych, władz regionalnych, lokalnych lub innych władz publicznych, innych instytucji lub przedsiębiorstw publicznych Państw Członkowskich do instytucji finansowych”.
Kropkę nad „i” stawia Artykuł 125: „Unia nie odpowiada za zobowiązania rządów centralnych, władz regionalnych, lokalnych lub innych władz publicznych, innych instytucji lub przedsiębiorstw publicznych Państwa Członkowskiego, ani ich nie przejmuje, z zastrzeżeniem wzajemnych gwarancji finansowych dla wspólnego wykonania określonego projektu. Państwo Członkowskie nie odpowiada za zobowiązania rządów centralnych, władz regionalnych, lokalnych lub innych władz publicznych, innych instytucji lub przedsiębiorstw publicznych innego Państwa Członkowskiego, ani ich nie przejmuje, z zastrzeżeniem wzajemnych gwarancji finansowych dla wspólnego wykonania określonego projektu.
2. Rada, stanowiąc na wniosek Komisji i po konsultacji z Parlamentem Europejskim, może w razie potrzeby sprecyzować definicje w celu zastosowania zakazów, o których mowa w artykułach 123 i 124, jak również w niniejszym artykule”.
Krótko mówiąc – zarówno utworzenie Europejskiego Funduszu Stabilizacji Finansowej, jak i polityka Europejskiego Banku Centralnego, polegająca na przyjmowaniu w zastaw obligacji rządowych, a zwłaszcza zakupywaniu obligacji, jest sprzeczna z Traktatem, przyjętym zaledwie przed rokiem. Świadczy to o braku wyobraźni twórców Traktatu Lizbońskiego (i traktatów poprzednich), gdyż zakaz interwencji EBC w celu ratowania krajów zagrożonych niewypłacalnością (a w konsekwencji banków, mających w swych portfelach papiery dłużne rządów) oznacza, że strefa euro funkcjonuje bez Pożyczkodawcy Ostatniej Instancji. W Europie, a zwłaszcza w Niemczech, obsesyjnie wręcz przywiązanych do silnego pieniądza, istnieje duży opór przed polityką pieniężną à la Fed, to znaczy skupowaniem obligacji rządowych. Według Traktatów Europejskich stabilność euro miała być zapewniona przez rozważną politykę fiskalną rządów. Ale polityka ta okazała się nierozważna, a kryzys finansowy zmusił niektóre rządy (najbardziej skrajny przypadek to Irlandia) do przejęcia na swoje barki konsekwencji złych kredytów. W tej sytuacji brak instytucji, działającej w strefie euro, mogącej w ostateczności gwarantować każdą pożyczkę, stał się podstawowym problemem Unii Europejskiej.
W sytuacji kryzysowej EBC przeszedł do porządku dziennego nad zakazem, zapisanym w Traktatach Europejskich, a w maju 2010 politycy nie przejmując się Traktatami uratowali Grecję od bankructwa. Powoływali się przy tym na artykuł 122.2 Traktatu, który brzmi: „W przypadku gdy Państwo Członkowskie ma trudności lub jest istotnie zagrożone poważnymi trudnościami z racji klęsk żywiołowych lub nadzwyczajnych okoliczności pozostających poza jego kontrolą, Rada, na wniosek Komisji, może przyznać danemu Państwu Członkowskiemu, pod pewnymi warunkami, pomoc finansową Unii. Przewodniczący Rady informuje Parlament Europejski o podjętej decyzji”.
Interpretacja tego artykułu jest naciągana. Twierdzenie, iż kryzys grecki wynikał z „nadzwyczajnych okoliczności pozostających poza kontrolą rządu” jest trudne do udowodnienia i sytuacja ta niepokoiła konstytucjonalistów i polityków, zwłaszcza niemieckich. Stąd inicjatywa przeprowadzenia doraźnej zmiany Traktatu Lizbońskiego, bez uruchamiania skomplikowanej procedury i referendów.
Propozycje zmian przygotował rząd belgijski, a szefowie rządów Unii Europejskiej zaaprobowali poprawki. Do artykułu 136 Traktatu dopisany zostanie podpunkt 3, w brzmieniu: „Państwa Członkowskie, których walutą jest euro, mogą ustanowić mechanizm stabilizacyjny uruchamiany, jeżeli będzie to niezbędne do ochrony stabilności strefy euro jako całości. Udzielenie wszelkiej niezbędnej pomocy finansowej w ramach takiego mechanizmu będzie podlegało rygorystycznym warunkom”. Poprawka ma wejść w życie 1 stycznia 2013 r., o ile zostanie na czas zaakceptowana przez wszystkie państwa, zgodnie z wymogami ich konstytucji. Tym samym zostaną stworzone mocne podstawy prawne dla akcji ratunkowych w przyszłości.
Ale w Brukseli nie podjęto żadnych decyzji, dotyczących obecnego kryzysu, który jest daleki od rozwiązania. Politycy jedynie zaklinali rzeczywistość. – Zrobimy wszystko, by zapewnić stabilność finansową całej strefie euro – zapewniała kanclerz Merkel.
Przedstawiciele Niemiec, Finlandii, Holandii i Szwecji domagali się szybkiego wprowadzenia bardziej restrykcyjnych reguł fiskalnych I karania krajów, które je naruszają. – Tradycyjnie, kraje północne widzą sytuację podobnie i sądzą, że nie można oczekiwać cudów – komentował Jyrki Katainen, fiński minister finansów. – Jeśli ktoś ma większe wydatki niż dochody, musi obie strony równania dopasować.
W 12-letniej historii euro żaden kraj nie był ukarany za przekroczenie deficytu. We wrześniu Komisja Europejska zaproponowała kary od 0,1 do 0,2 proc. PKB. – składanych przez „winowajcę” w postaci depozytu. 19 grudnia prezydent Unii Europejskiej Herman von Rampuy stwierdził, że być może konieczne będą kary nawet do 0,5 proc. PKB.
To pomysł wart rozważenia, ale wciąż nie rozwiązuje problemów, wynikających z długów już powstałych. Zimnym prysznicem dla polityków europejskich była decyzja Moody’s Investors Service, który dzień po szczycie w Brukseli obniżył rating Irlandii z Aa2 do Baa1. – To decyzja niezrozumiała – komentował prezydent Francji Sarkozy, ale rynki uznały, że jest to dowód fiaska brukselskich rozmów. Rentowność 10-letnich obligacji irlandzkich wzrosła do 8,677 proc. Co gorsza, w ubiegłym tygodniu Moody’s ostrzegł, że rozważa możliwość obniżenia ratingu obligacji hiszpańskich. To może zwiastować przejście kryzysu strefy euro na wyższy poziom.
Przed pół rokiem wydawało się, że problemy strefy euro zostały ostatecznie rozwiązane. 9 maja 2010 został utworzony fundusz nazwany European Financial Stability Facility (EFSF), którego celem jest obrona finansowej stabilności strefy euro i pomoc krajom zagrożonym kryzysem. 16 krajów strefy euro zobowiązało się dostarczyć fundusze – do wysokości 440 mld euro. Papiery EFSF mają rating AAA przyznany przez trzy główne agencie ratingowe. Siedzibą funduszu jest Luksemburg i działa on, w postaci spółki według prawa luksemburskiego. EFSF może być dodatkowo uzupełniony sumą 250 mld euro z MFW oraz 60 mld euro z podlegającego Komisji Europejskiej funduszu European Financial Stabilisation Mechanism. Stabilności strefy euro bronią zatem fundusze o łącznej wartości 750 mld euro.
To suma wystarczająca dla obrony stabilności małego lub średniego kraju, lecz może okazać się za mała, jeśli kłopoty ze sprzedażą swych obligacji będzie miała Hiszpania, a tym bardziej Włochy.
W przyszłym roku rząd hiszpański będzie musiał sprzedać obligacje, wartości 170 mld euro, w celu rolowania swego długu. Dodatkowo 30 mld euro potrzebować będą hiszpańskie regiony, a 90 mld hiszpańskie banki. Zapowiedź obniżenia ratingu spowodowała wzrost rentowności hiszpańskich obligacji. Na ostatniej aukcji – 14 grudnia sprzedawano obligacje za 2,5 mld euro, choć rząd hiszpański spodziewał się sumy 3 mld. Ich rentowność wyniosła 3,45 proc. – o ponad 1 punkt procentowy wyżej niż podczas aukcji poprzedniej. To wciąż poziom znacznie niższy niż w Grecji, Irlandii, a nawet Portugalii, lecz są powody do niepokoju.
Rządowe obligacje stanowią duży procent aktywów banków europejskich. Paradoksalnie – w kulminacyjnym okresie kryzysu finansowego, jesienią 2008 roku, nadzory finansowe zalecały bankom inwestowanie w obligacje rządowe, uznawane wówczas za całkowicie bezpieczne. Banki, nie chcąc tworzyć rezerw na kredyty ryzykowne masowo kupowały rządowe papiery. W roku 2009 wiele rządów zwiększyło swoje wydatki, traktując to jako działanie antyrecesyjne, co jeszcze bardziej zwiększyło zaangażowanie banków komercyjnych. Niewypłacalność któregoś rządu oznacza zatem potężne kłopoty dla banków komercyjnych, których ratowanie było zresztą przyczyną kłopotów finansowych wielu rządów. Mamy więc klasyczny przykład za krótkiej kołdry – raz ciągną ją do siebie banki, raz rządy.
Zdaniem wielu komentatorów politycy są nieustannie dwa kroki za wydarzeniami, które ich zaskakują. Starają się znaleźć delikatną równowagę między zasadami, obowiązującymi w normalnej sytuacji i zapisanymi w Traktatach Unijnych, a rozwiązaniami kryzysowymi. Europejski Bank Centralny jest krytykowany zarówno przez przeciwników polityki à la Fed, jak i przez zwolenników znacznie większego zaangażowania się w ratowanie rządów, a pośrednio banków. EBC od maja zainwestował w zakup na wtórnym rynku obligacji rządowych za sumę 72 mld euro. Dla jednych to operacja niebezpieczna, dla innych – suma śmiesznie mała, nie przystająca do potrzeb pożyczkowych państw. Prezes EBC Jean-Claude Trichet nie chce jednak angażować się mocniej. Namawia rządy, by ciężar ratowania euro wzięły na siebie. Ale w ubiegłym tygodniu EBC ogłosił, że podniesie kapitał z 5,8 do 11,6 mld euro, by stworzyć większe pole dla własnych działań.
Można rozważyć kilka sposobów ustabilizowania sytuacji finansowej w strefie euro.
– Wspólną emisję euro obligacji, które finansowałyby długi (zapewne część) krajów europejskich. Ich rentowność byłaby niższa niż obligacji krajów PIIGS, choć zapewne nieco wyższa niż „bundów.” Mogłyby być sprzedawane poza Europą, na przykład w Azji. Propozycję taka złożył premier Luksemburga Jean-Claude Junker, lecz zdecydowanie przeciwni są przywódcy Niemiec i Francji;
– Zwiększenie zaangażowania rządów strefy euro w fundusz EFSF
– Restrukturyzację części długów rządowych i wzięcie części kosztów przez wierzycieli.
– Zmianę polityki EBC i zagwarantowanie przez bank pełnej wypłacalności wszystkich krajów strefy euro.
Rozwiązań, które warto rozważyć może być więcej, ale wiele wskazuje na to, że europejscy politycy nie zdecydują się na żadne z nich, czekając na rozwój wypadków.
W styczniu 2020 roku Wielka Brytania formalnie opuściła Unię Europejską. Oczekiwane korzyści z brexitu, poza odzyskaniem suwerenności w zakresie kształtowania prawa i zewnętrznych relacji gospodarczych, jednak się nie zmaterializowały. Widoczny jest natomiast spadek wydajności i konkurencyjności brytyjskiej gospodarki, co wpływa także na kondycję rynku pracy.
