Resolution – parasol na bankową niepogodę

Co to jest procedura „resolution”? Po polsku brak precyzyjnego odpowiednika tego określenia – mówimy np. o procesach bądź mechanizmach kontrolowanej likwidacji. Takie mechanizmy zostały stworzone na świecie po to, by uniknąć poważnych negatywnych konsekwencji problemów, w jakie mogą popaść banki – mówi Jerzy Pruski, prezes Bankowego Funduszu Gwarancyjnego.
Resolution – parasol na bankową niepogodę

Jerzy Pruski, fot. K. Łopieńska

Tym negatywnym konsekwencjom nie zapobiegną standardowe procedury upadłościowe, bowiem licencjonowana działalność bankowa ma charakter szczególny. Ich upadłości boleśnie dotykają innych aktorów życia gospodarczego. Grożą rynkową paniką – a groźba ta jest tym większa, im większa jest dana instytucja i im większa jest rola pieniądza w gospodarce. Upadłość zwykłego przedsiębiorstwa – na przykład sklepu – bolesna jest przede wszystkim dla jego właściciela, dla pracowników, ewentualnie dla dostawców, którzy przywieźli towar, a nie dostali zapłaty. Tymczasem w Polsce mamy banki mające po kilka milionów klientów. Gdyby któremuś z takich banków coś się stało i tych kilka milionów osób straciłoby dostęp do swych pieniędzy, to efekt byłby podobny, jakby w dużym mieście wyłączono prąd i wodę.

We współczesnych gospodarkach usługi bankowe są tak powszednie jak elektryczność – nie da się bez nich normalnie funkcjonować. Są krwioobiegiem gospodarki i przerwanie tego krwioobiegu powoduje panikę – jak w przypadku Lehman Brothers. Niekontrolowana upadłość tej instytucji, z jej złożonymi interesami i powiązaniami, wystarczyła, by na kilka miesięcy sparaliżować świat finansów. Nic dziwnego, że w razie kłopotów dotykających banki decydenci stają przed poważnym dylematem: albo dopuszczą do ich bankructwa, z trudnymi do przewidzenia konsekwencjami dla gospodarki, albo przeprowadzą ich nacjonalizację. Przykładem pierwszego z tych rozwiązań jest bankructwo Lehman Brothers, drugiego – nacjonalizacja Royal Bank of Scotland.

Purchase and Assumption

Można jednak szukać rozwiązań, które pozwolą nie stawiać problemu tak ostro, a dla stabilności finansowej danego kraju czy regionu są mniej groźne niż upadłość i mniej kosztowne niż nacjonalizacja. Rozwiązania takie określane są właśnie mianem „resolution”. W Stanach Zjednoczonych zostały przyjęte po doświadczeniach Wielkiego Kryzysu, a w Azji, w Ameryce Południowej, w niektórych krajach afrykańskich najczęściej po doświadczeniach kryzysów – walutowych, finansowych, bankowych – drugiej połowy lat 90. Kraje te uzbroiły się w rozmaite narzędzia, dzięki którym, gdy coś złego dzieje się z bankiem, odpowiednie instytucje wkraczają i przeprowadzają jego likwidację – niekiedy niemal niezauważalną dla postronnych. Najważniejsze jest –­ gdy coś złego dzieje się z instytucją finansową – aby zachowała ona podstawowe funkcje. Żeby na przykład można było wejść do oddziału i zrobić przelew, skorzystać z karty kredytowej czy wziąć pieniądze z bankomatu.

W efekcie np. w Stanach Zjednoczonych zeszłoroczna likwidacja 140 banków, dzięki procedurom resolution nie doprowadziła do żadnej katastrofy. Procedury te przeprowadza Federal Deposit Insurance Corporation gwarantujący depozyty do wysokości 250 tys. dolarów.

FDIC ma ogromne uprawnienia. Może np. wejść do banku, w którym dzieje się coś złego, aby zdecydować, czy akcjonariusze muszą go dokapitalizować. A jednocześnie bada, czy nie lepiej przeprowadzić jego restrukturyzację bądź likwidację, z możliwie najmniejszymi negatywnymi konsekwencjami. Może sprzedać cały portfel kredytowy, albo tylko dobre kredyty, by jak najszybciej dostać gotówkę i wypłacić pieniądze depozytariuszom. Albo na odwrót – sprzedać właśnie gorsze kredyty, za to z opcją partycypacji FDIC w ryzyku.

FDIC w odniesieniu do małych i średnich banków ma ok. 60 dni na przeprowadzenie procesu resolution. Szybkość podejmowania decyzji jest kluczowa, gdyż likwidacja banku powoduje, że po pewnym czasie przestają być wykonywane jego kontrakty – przede wszystkim spłaty kredytów, których nie ma kto windykować. Zwykły syndyk nie ma przecież ani mechanizmów, ani bodźców, by prowadzić tzw. miękką windykację, nie mówiąc już o twardej. W banku w pionach miękkiej windykacji pracuje wielu specjalistów, a syndyk może tylko czekać, czy mu kredytobiorcy wpłacą ratę. A kredytobiorcy w takiej sytuacji po pewnym czasie przestają to robić. W związku z tym w normalnym procesie upadłościowym skala odzysku jest zdecydowanie mniejsza niż wtedy, jeśli sprzedaje się innemu bankowi cały portfel kredytowy.

FDIC wobec małych i średnich banków stosuje najczęściej właśnie środki z palety Purchase and Assumption (P&A) – a więc sprzedaje różne części banku w taki sposób, aby zmaksymalizować wpływy i zminimalizować koszty całej operacji. W Polsce, gdyby doszło do podobnej sytuacji (co mam nadzieję nigdy się nie stanie, ale przygotowanym być warto), właściwie nie mamy żadnej innej możliwości niż wypłata pieniędzy przez BFG. Tymczasem w krajach, w których wprowadzono procedury resolution, wypłatę środków przez fundusz gwarancyjny uznaje się za ostateczność. Sprzedaje się różne części banków, w tym również depozyty. Co w praktyce taka sprzedaż depozytów oznacza? Otóż instytucja przeprowadzająca likwidację banku X znajduje partnera, bank Y, któremu transferuje zobowiązania w stosunku do klientów, ale także daje mu gotówkę, aby miał z czego te zobowiązania pokryć.

Jest to rozwiązanie efektywne – banki z reguły konkurują o klientów i dlatego można „sprzedać” te depozyty z dyskontem, zamiast wypłacać depozyty i w części tracić klienta dla sektora bankowego. Zarazem kosztuje to mniej niż wypłata depozytów, bo ów bank Y pewnie zaakceptuje nieco mniej niż wynosi wartość nominalna – może np. za przejęcie depozytów otrzymać 99 proc. ich wartości. W końcu banki konkurują o klientów, a taki transfer depozytów to prosty sposób na zwiększenie udziałów w rynku. Dla klienta, który dostanie informację, że jego pieniądze są w banku „po przeciwnej stronie ulicy”, jest to co najwyżej drobna niewygoda, którą warto znieść, jeśli alternatywą byłby może nawet paromiesięczny brak dostępu do ulokowanych pieniędzy. W tym czasie w Polsce – w hipotetycznym przypadku – sprawa przez długie miesiące byłaby w gestii syndyka masy upadłościowej i z braku innych rozwiązań doszłoby do wypłaty środków gwarantowanych. Oczywiście szansa na skuteczne przeprowadzenie P&A jest tym większa, im bardziej rozwinięty jest rynek finansowy, im więcej jest na nim wyspecjalizowanych instytucji

Istotą amerykańskiego systemu są znaczne uprawnienia, pozwalające FDIC wchodzić de facto w kompetencje akcjonariuszy. FDIC może nawet w pewnych okolicznościach cofać podjęte już przez zarząd decyzje, jeżeli np. uzna, że byłyby one z krzywdą dla klientów banku. Przyjmuje na siebie ryzyko trudnych decyzji, ale dzięki temu może szybko przeprowadzić proces kontrolowanej upadłości, bo zdecydowanymi posunięciami minimalizuje ryzyko paniki i koszty działania.

Recepta dla dużych banków

Co jednak zrobić, gdy w kłopoty wpadnie nie mały ani średni bank, tylko duży? Taki jak Lehman Brothers?

Moim zdaniem najważniejszą częścią reformy finansowej, jaką przeprowadzono w Stanach Zjednoczonych po kryzysie, było zwiększenie uprawnień FDIC w zakresie uporządkowanej likwidacji. Obecnie na wniosek systemu Rezerwy Federalnej, który nadzoruje banki mające powyżej 50 miliardów dolarów aktywów, Federal Deposit Insurance Corporation może procesy resolution przeprowadzać także w stosunku do dużych instytucji bankowych i dużych nie bankowych instytucji finansowych. Jednak stosuje się tu inne środki, niż w przypadku banków mniejszych. Praktyka międzynarodowa – nie polska, bo takich doświadczeń nie mamy – pokazuje, że w odniesieniu do systemowo ważnych banków albo instytucji finansowych, bardzo często stosowane są bądź mechanizmy tak zwanego banku pomostowego, bądź mechanizmy Open Bank Assistance, czyli pomocy bankowi bez jego likwidacji. Prawa akcjonariuszy zostają ograniczone, dąży się do tego, aby koszty pomocy w ostatecznym rozrachunku ich właśnie obciążyły, jako odpowiedzialnych za kłopoty banku, by nie dopuścić do powstania „moral hazard”, ale instytucja pozostaje ta sama.

Dlaczego tworzy się bank pomostowy lub przeprowadza Open Bank Assistance zamiast P&A? Dlatego, że np. w sytuacji kryzysowej, jak w Europie dwa lata temu, trudno znaleźć w krótkim czasie nabywcę na duży bank. Na dodatek duże grupy bankowe mogą mieć nawet ponad tysiąc spółek zależnych w kilkudziesięciu krajach, których wzajemne zależności są bardzo złożone i trudne do rozszyfrowania. Jeśli na due dilligence w niewypłacalnym banku jest ledwie weekend, czy nawet tydzień, nie sposób sprawdzić, jakie ryzyko wiąże się z zakupem takiego banku. Czy na przykład nie okaże się – co się w różnych instytucjach finansowych zdarzało w kryzysu – że istotne zobowiązania pozabilansowe są „wpięte” w trzecią czy piątą w łańcuszku spółkę.

A więc, skoro kupujący nie może poprawnie ocenić ryzyka, niewykonalny jest proces częściowej sprzedaży banku, czy też „sprzedaży banku po kawałku” (Purchase & Assumption). Tak więc OBA stosuje się do instytucji systemowo ważnych i o wysokim stopniu złożoności, których nie sposób szybko sprzedać, bo uniemożliwia to m.in. asymetria informacji. Jeżeli w takim przypadku chce się szybko opanować sytuację, to trzeba włożyć kapitał w taką instytucje bankową (OBA), albo zlikwidować ją i dobre aktywa umieścić w banku pomostowym. Przy czym niewątpliwie Open Bank Assistance jest rozwiązaniem najdroższym i niepewnym – Amerykanie mówią, że to „tricky business”. Właśnie dlatego, że do końca nie wiadomo, jakie jest faktyczne ryzyko – zarówno pod względem kwoty, jak i czasu operacji resolution, której cała idea polega na tym, by np. w trzy lata postawić bank na nogi i sprzedać. Państwo nie ma przecież być właścicielem banków, od tego jest sektor prywatny. Tymczasem w trakcie OBA może się po paru miesiącach okazać, że koszt operacji resolution jest znacznie większy niż sądzono i wybór ogranicza się do utraty już włożonych w operację trzydziestu miliardów, albo wydania kolejnych trzydziestu. Ratowanie średniej wielkości instytucji jaką był bank Northern Rock, kosztowało 50 miliardów funtów!

Bank pomostowy jest podobnym rozwiązaniem, tyle że następuje likwidacja istniejącej instytucji, a w jej miejsce powstają dwie nowe. Do jednej zostają przeniesione złe aktywa i specjalistyczna grupa zajmuje się ich windykacją, natomiast depozyty i dobre aktywa przenosi się do drugiej, która istnieje do czasu znalezienia nabywcy. To rozwiązanie jest stosowane także wtedy, gdy z jakichś powodów nie opłaca się przeprowadzać operacji typu Open Bank Assistance.

Także w tym wypadku trzeba włożyć pieniądze, aby bank pomostowy – z którego zostały wyjęte aktywa – zasilić w gotówkę, dzięki której może on normalnie prowadzić swoje operacje.

Przy wyborze metody przeprowadzenia uporządkowanej likwidacji bierze się pod uwagę trzy kryteria – czy instytucja jest systemowo ważna, jaki jest stopień złożoności jej powiązań z innymi instytucjami finansowymi (a więc na ile instytucja jest skomplikowana) oraz kryterium efektywności kosztowej. Te trzy kryteria decydują o wyborze najlepszego rozwiązania. Doświadczenia ze świata pokazują, że jeśli kłopot ma duża instytucja ma, to bardzo trudno zastosować Purchase & Assumption, gdyż w krótkim okresie nie ma rynku, na którym tego typu operacje można przeprowadzić. Dlatego często stosowanym wyjściem jest wtedy rozwiązanie typu bank pomostowy albo Open Bank Assistance. Dopiero na samym końcu, gdyby już nic się nie udało, jest miejsce na wypłatę środków gwarantowanych. Dodajmy, że obecnie w ramach reform systemowych na świecie analizowana jest koncepcja tzw. „living wills”, czyli swego rodzaju „testamentów” instytucji, gotowych koncepcji likwidacji, które na wszelki wypadek muszą przygotować właściciele.

Potrzebne są narzędzia

Zakres rozwiązań w ramach resolution powinien być kompletny i powinno się skorzystać z narzędzia optymalnego w danej sytuacji i dostosowanego do specyfiki banku. Ważne jest, by w ramach uporządkowanej likwidacji w maksymalnym stopniu zachować bank jako instytucję wypełniającą swoje podstawowe funkcje. Sprzedaż części lub całości aktywów jest wówczas de facto sprzedażą pracujących aktywów. Należy pamiętać, że im dłużej będzie prowadzony proces likwidacyjny, tym bardziej malała będzie wartość rynkowa banku i jego aktywów. Bank ma najwyższą cenę wtedy, gdy ma klientów i przeprowadza standardowe operacje. Kiedy jest żywy.

W Europie tylko Wielka Brytania – jedyny kraj kontynentu zaskoczony runem na banki – dość szybko zrozumiała potrzebę posiadania narzędzi koniecznych, by dać sobie radę ze znajdującymi się w kłopotach instytucjami finansowymi. W Anglii w roku 2009 wprowadzono wzorowane na amerykańskich rozwiązaniach mechanizmy typu resolution, przy nieco innym układzie instytucji odpowiedzialnych za ten proces. Amerykanie są pod tym względem szczególni, gdyż instytucja, która odpowiada za proces uporządkowanej likwidacji, jest jednocześnie nadzorcą i funduszem gwarancyjnym.

W większości krajów resolution operacyjnie jest wykonywane przez fundusze gwarantowania depozytów, takie jak BFG. Występują bowiem naturalne synergie między prowadzeniem przez te organizacje uporządkowanej likwidacji, a wypłatą środków gwarantowanych. O ostatecznym wyborze metody uporządkowanej likwidacji powinno rozstrzygać właśnie odniesienie kosztowe, jakim jest taka wypłata. Światowe doświadczenia wskazują, że właściwe decyzje podejmowane są w trójkącie pomiędzy np. ministrem finansów, organem nadzoru i funduszem gwarancyjnym.

Mechanizmy likwidacyjne bez zbędnej zwłoki powinny zostać wprowadzone zarówno na poziomie europejskim jak i w rozwiązaniach krajowych. Powinno się je wprowadzić szczególnie w okresie dobrej sytuacji sektora bankowego. Tak właśnie jest w Polsce. Nie ma powodu, by w okresie spokoju nie przygotować się na okoliczność zaburzeń i kryzysów.

Notował: Ryszard Holzer

Jerzy Pruski, fot. K. Łopieńska

Tagi


Artykuły powiązane

Jak Europa radzi sobie z problemowymi bankami

Kategoria: Instytucje finansowe
Były prezes Banku Anglii, Mervin King, podczas seminarium w 2010 r. powiedział: „… large complex financial institutions are global – at least in life if not in death”. Zaakcentował w ten sposób brak międzynarodowych ram zarządzania kryzysem bankowym oraz podkreślił odpowiedzialność, jaka ciąży na poszczególnych krajach w radzeniu sobie z upadłościami banków.
Jak Europa radzi sobie z problemowymi bankami

How does Europe deal with problem banks?

Kategoria: Macroeconomics
In 2010, former Governor of the Bank of England, Mervin King, said that “large, complex financial institutions are global — at least in life if not in death.” He highlighted the lack of an international framework for bank crisis management and underlined the responsibility of individual countries in dealing with bank failures.
How does Europe deal with problem banks?

5 lat unii bankowej. Doświadczenia i wyzwania na przyszłość.

Kategoria: Trendy gospodarcze
Wprowadzenie unii bankowej w strefie euro spowodowało, że banki działają w jednolitym środowisku regulacyjnym, co ma duże znaczenie szczególnie w przypadku transgranicznych grup bankowych. Wciąż brakuje trzeciego filara unii, którym ma być wspólny system gwarantowania depozytów.
5 lat unii bankowej. Doświadczenia i wyzwania na przyszłość.