Bezrobocie – bez łatwych recept

06.06.2012 06:35

Bezrobocie w wielu krajach o gospodarce rynkowej było trudnym problemem zanim zaczął się kryzys. Jeśli chcemy trwale zmniejszyć bezrobocie, musimy zreformować wiele obszarów gospodarki, ale jeśli chcemy szybko stworzyć miejsca pracy, konieczny jest wzrost gospodarczy.

(CC BY-NC-SA Ed Yourdon)

W 2007 roku stopa bezrobocia w UE wynosiła 7,2 proc., zaś w Stanach Zjednoczonych 4,5 proc. Tempo wzrostu obu obszarów było zbliżone. Europa w latach 2005-2007 rozwijała się w średnim tempie 2,8 proc., zaś USA w tempie 2,6 proc. Mimo to bezrobocie po drugiej stronie Atlantyku było zdecydowanie niższe.

Niskie bezrobocie w USA do niedawna wydawało się zjawiskiem trwałym. Podczas ośmiomiesięcznej recesji, trwającej od lutego do września 2001 roku bezrobocie wzrosło do 6,4 proc. W tym czasie w Unii Europejskiej wynosiło blisko 9 proc. , mimo że piętnaście krajów Unii zanotowało wówczas wzrost ponad 2-procentowy.

W latach 1990-2007 w Stanach Zjednoczonych miejsca pracy powstawały, gdy wzrost gospodarczy przekraczał 0,5 proc. rocznie, w Europie – gdy był wyższy niż 3 proc. W latach 1980-2005 w Stanach Zjednoczonych powstało 57 mln nowych miejsc pracy, w Europie 4 mln, w tym spora część w … państwowej administracji.

Sytuacja zmieniła się w 2009 roku, gdy kraje po obu stronach Atlantyku pogrążyły się w głębokiej recesji. Gospodarka USA skurczyła się w roku 2009 o 3,5 proc., a gospodarka europejska o 4,3 proc. Ale wzrost bezrobocia w Stanach Zjednoczonych był dotkliwszy niż w Europie. Skoczyło ono z 4,9 proc. w lutym 2008 (najniższy poziom w ostatnich czterech latach) do blisko 10 proc. w następnym roku. Tymczasem bezrobocie w 27 krajach Unii Europejskiej od początku recesji wzrosło z 7,1 do 9,5 – pod koniec roku 2009. Po trzech latach recesji, przerywanej krótkimi okresami ożywienia (w 2010 roku) i stagnacji bezrobocie w „starej” Unii Europejskiej (UE-15) jest obecnie takie same, jak w latach 1994-1996. Wówczas Unia rozwijała się w tempie 2 proc. rocznie.

Nie ma jednej przyczyny, która tłumaczy utrzymywanie się bezrobocia i zróżnicowany jego poziom w różnych krajach. Jest wiele przyczyn, często trudnych do skwantyfikowania. Wśród ekonomistów nie ma też zgody, które z przyczyn grają role pierwszoplanową, a które można pominąć w konstruowaniu polityki gospodarczej, zmierzającej do pełnego zatrudnienia. Główny spór idzie o to, czy najlepszym sposobem na spadek bezrobocia i tworzenie miejsc pracy jest stymulowanie wzrostu gospodarczego, czy też poprawa funkcjonowania rynku pracy i ograniczanie kosztów pracy.

Zróżnicowanie bezrobocia w Europie i USA

Jedną z fundamentalnych zasad Unii Europejskiej jest swoboda przepływu siły roboczej. Przepływ (tak jak w fizyce) powinien wyrównywać poziomy – w tym wypadku poziomy zatrudnienia. Ale statystyki bezrobocia w Europie pokazują zupełnie co innego. W Hiszpanii w marcu 2012 wynosiło 24,1 proc. i było przeszło 2-krotnie większe od średniej w Unii Europejskiej, która wynosi obecnie 10,9 proc.

Hiszpanii udało się zwalczyć bezrobocie na początku ubiegłej dekady. Bezrobocie było odziedziczone po rządach socjalistów trwających od 1982 do 1996 roku. Socjaliści starali się „podkręcać” wzrost gospodarczy, zwiększając zamówienia publiczne. Efektem był chroniczny deficyt finansów publicznych.

Po wygranych w 1996 r. wyborach lider prawicowej Partii Ludowej José María Aznar zmienił politykę gospodarczą Hiszpanii. Zaczął uzdrawiać finanse publiczne. Deficyt budżetowy zmniejszył się z 3,2 proc. PKB w 1997 r. do 1,1 proc. w 1999 r., a po 2000 r. Hiszpania przez kilka lat miała nadwyżkę budżetową. Obniżono podatki oraz przeprowadzono szeroką prywatyzację . Pozwoliło to w latach 1996-2000 stworzyć 1 mln 800 tys. nowych miejsc pracy – tyle, ile powstało w tym samym czasie w całej UE. Rząd zawarł kompromis ze związkami zawodowymi, które zgodziły się na odejście od sztywnych reguł kodeksu pracy. Wbrew związkom Aznar nie zgodził się skrócić czasu pracy. W efekcie bezrobocie spadło z 18,1 proc. (w 1996 r.) do 11,3 proc. w 2003 r. Spadało także w okresie rządów socjalistów (2003-2011), gdy gospodarka hiszpańska rozwijała się szybko, w dużej mierze dzięki narastaniu bańki na rynku nieruchomości. Gdy bańka pękła, Hiszpania okazała się jednym z najmocniej dotkniętych przez kryzys krajem UE. Bezrobocie zaczęło szybko rosnąć: z 8,3 proc. w 2007 roku do 11,3 proc. w 2008, 18,0 proc. w 2009 i ponad 24 proc. obecnie. Tak znaczny wzrost bezrobocia (większy niż w sąsiedniej Portugalii, której gospodarka jest także pogrążona w recesji, a bezrobocie jest o 9 punktów procentowych niższe niż w Hiszpanii) świadczy o tym, że przyczyna bezrobocia należy upatrywać w regulacjach rynku pracy oraz w strukturze gospodarki. Jedną z przyczyn jest szara strefa, która, według różnych szacunków, zatrudnia w Hiszpanii 20 proc. siły roboczej. W rzeczywistości więc problem bezrobocia jest w Hiszpanii mniej dotkliwy niż wynikałoby ze statystyk. Rząd w ramach walki z bezrobociem, poza obniżeniem kosztów zwolnień z pracy, podjął walkę z „szarą strefą”

Kraje Unii Europejskiej o najniższym bezrobociu to: Austria (4 proc.), Holandia (5 proc.) Luksemburg (5,2 proc.), Niemcy (5,6 proc.). W ubiegłym roku najwyższy wzrost PKB osiągnęły w Unii Europejskiej trzy małe kraje bałtyckie: Estonia – 7,6 proc. wzrostu PKB ma bezrobocie 11,7 proc., Litwa – 5,9 proc. wzrostu, stopa bezrobocia – 14,3 proc., Łotwa – 5,3 proc. wzrostu, 14,6 proc. bezrobocia. Czwarte miejsce pod względem dynamiki zajęła Polska – 4,3 proc. wzrostu, 10,1 proc. bezrobocia. Austria notuje względnie szybki wzrost PKB (2,3 proc. w roku 2010 i 3,1 w 2011), ale Holandia, gdzie bezrobocie jest od lat jednym z najniższych w Europie rosła w tempie wolniejszym niż średnia Unii Europejskiej (w roku 2010 1,7 proc., w 2011 1,2 proc.).

W Stanach Zjednoczonych zróżnicowanie bezrobocia jest znacznie mniejsze, co wynika ze znacznie większej mobilności siły roboczej. W kwietniu najwyższe było w Nevadzie – 12,5 proc., najniższe w Południowej Dakocie – 3 proc. Bezrobocie w Nevadzie było zaledwie o 4,4 punkty procentowe wyższe niż średnia w USA, która wynosiła 8,1 proc.

Europejczycy są znacznie mniej mobilni niż Amerykanie. Przyczyny są łatwe do wytłumaczenia – bariera językowa i kulturowa, różne certyfikaty poświadczające kwalifikacje, większa siła związków zawodowych, podejrzliwie traktujących przybyszów z innych krajów, gotowych pracować za niższą stawkę. Zwiększenie mobilności byłoby sposobem nie tylko na wyrównanie poziomów bezrobocia, ale na lepsze dopasowanie popytu na pracę do podaży.

Bezrobocie młodych

Bezrobocie szczególnie silnie dotyka ludzi młodych. W całej Unii Europejskiej przekracza 20 proc., a w Hiszpanii i Grecji 40 proc. Nawet w krajach o niskiej średniej stopie bezrobocia młodzi ludzie mają kłopot ze znalezieniem pracy. W Holandii bezrobocie wśród osób w wieku poniżej 25 lat wynosi 7,6 proc., w Austrii 8,3 proc. w Luksemburgu 15,6 proc.

Przed dwoma laty nagrodę Nobla z dziedziny ekonomii otrzymali trzej naukowcy: Peter Diamond, Dale Mortensen i Christopher Pissarides. Badali oni problem niedopasowania podaży i popytu na rynku pracy. Długość poszukiwań pracy zależy od determinacji bezrobotnego oraz wiary w to, że na rynku istnieją alternatywy dla ofert już rozpatrywanych. Jeśli bezrobotny ma inne źródła utrzymania – zasiłki, wsparcie rodziny, praca na czarno – jest bardziej wybredny. Bezrobocie wynika więc nie tylko z braku ofert, ale też ze słabej odpowiedzi na oferty zgłaszane przez pracodawców.

Teoria ubiegłorocznych noblistów wyjaśnia dlaczego bezrobocie wśród młodych jest wyższe. Młodzi Europejczycy mogą zwykle liczyć na wsparcie swych rodziców lub na stypendia. Nie muszą brać każdej pracy, nie szukają jej zbyt intensywnie. Mają przed sobą znacznie dłuższy okres życia i pracy zawodowej niż ich rodzice, a zwłaszcza dziadkowie, więc pierwszą pracę też podejmują później. Kłopoty zaczynają się wówczas, gdy bezrobocie przekracza 20 proc., a młodzi ludzie dochodzą do trzydziestki i wciąż nie mają pracy.

Powszechne wyższe wykształcenie jako remedium na bezrobocie okazało się mitem w całej Europie, także w Polsce. Wyższe wykształcenie, nie dostosowane do rynku pracy, stwarza aspiracje, bez nadziei na ich spełnienie.

Specjaliści zwracają uwagę na to, że praca, nawet nisko płatna i wymagająca niewielkich kwalifikacji, jest pierwszym krokiem do integracji z resztą społeczeństwa. Jest szansą na podniesienie kwalifikacji, wykazanie się swymi zdolnościami, na znalezienie pracy lepszej. Pozostawanie na marginesie powoduje utrwalenie nawyku bycia bezrobotnym. Dlatego skutecznym instrumentem przeciwko bezrobociu młodych jest obniżanie kosztów wejścia na rynek pracy. Z tego powodu wysoka płaca minimalna oraz ochrona pracujących przed zwolnieniem jest przeszkodą w zatrudnianiu, zwłaszcza osób młodych, o niskich kwalifikacjach.

Recepty na bezrobocie

Bezrobocie jest nie tylko kategorią ekonomiczną, ale także polityczną. Wysokie bezrobocie zmniejsza szanse rządzących na ponowny wybór. Dlatego walcząc z bezrobociem chętnie sięgają do metod, które wydają się skuteczne w krótkim okresie. Przede wszystkim starają się pobudzać gospodarkę bodźcami fiskalnymi. Inne recepty, nawet jeśli są bardziej skuteczne wywołują społeczny opór. Polegają bowiem na zmniejszaniu ochrony pracujących, obniżaniu kosztów pracy oraz poprawie stanu finansów publicznych, co może oznaczać zwolnienia w sektorze publicznym.

Na krótką metę zwiększanie zatrudnienia w sektorze publicznym wydaje się dobrym pomysłem na walkę z bezrobociem. Proponował to Francois Hollande podczas kampanii wyborczej. Ale w długim okresie wysokie zatrudnienie w sektorze publicznym pogłębia problem bezrobocia. W krajach arabskich, w których w ubiegłym roku doszło do zaburzeń społecznych, wywołanych przez młodych ludzi, pozbawionych szans pracy istnieją złe regulacje rynku pracy i nadmiernie rozbudowany sektor publiczny. Według raportu „Global Competitiveness Report” regulacje odnoszące się do zatrudniania i zwalniania pracowników w krajach arabskich, nieposiadających bogatych złóż ropy naftowej są bardziej restrykcyjne niż średnio w krajach rozwijających się. Duża liczba firm wskazuje na regulacje rynku pracy, jako na główną przyczynę ograniczania rozwoju. Sektor publiczny zatrudnia około 1/3 wszystkich pracowników w Syrii, 22 proc. w Tunezji i około 35 proc. w Egipcie i Jordanii. W Egipcie sektor publiczny zatrudnia aż 70 proc. pracujących poza rolnictwem!

Jeśli zatem chcemy trwale zmniejszyć bezrobocie, musimy reformować wiele obszarów gospodarki. Ale jeśli chcemy szybko stworzyć miejsca pracy, konieczny jest wzrost gospodarczy. Pobudzanie wzrostu jako receptę przeciwko bezrobociu stosuje administracja obecnego prezydenta USA.

W okresie niskiego bezrobocia w Stanach Zjednoczonych, w latach 1997-2007, płaca minimalna pozostawała na niezmienionym poziomie, a to znaczyło, że realnie spadała. Była wyraźnie niższa (zarówno w walucie, jak i w relacji do średniej płacy) niż w większości krajów Europy Zachodniej. Ale w ciągu ostatnich lat płaca minimalna w USA była podnoszona trzykrotnie. Do 5,85 dolara za godzinę w lipcu 2007, do 6,55 w lipcu 2008 i 7,25 w lipcu 2009. W sumie wzrosła w ciągu trzech lat aż o 40 proc. Wydłużone zasiłki zniechęcają do przyjmowania ofert niskopłatnych. Rynek pracy w Ameryce zaczął się upodabniać do europejskiego, a głównym instrumentem walki z bezrobociem jest stymulowanie wzrostu metodami fiskalnymi.

W ciągu 2008 i 2009 gospodarka amerykańska traciła średnio 361 tys. miejsc pracy w każdym miesiącu. Rekordowy był styczeń 2009, gdy ubyło 818 tys. miejsc pracy. 17 lutego 2009 prezydent podpisał ustawę American Recovery and Reinvestment Act (Recovery Act), przewidującą ulgi podatkowe na kwotę 275 mld dol. oraz wydatki rządu – 544 mld dol. W III kwartale 2009 roku gospodarka amerykańska wyszła z recesji, a w trzech kolejnych rosła bardzo szybko, napędzana wydatkami rządowymi. Ale bezrobocie rosło do października 2009, gdy osiągnęło poziom maksymalny (10 proc.), a potem malało bardzo wolno, mimo szybkiego wzrostu PKB. Sytuacja taka utrzymywała się przez cały rok 2010, w czasie którego PKB Stanów Zjednoczonych wzrosło o 3 proc., lecz bezrobocie spadło tylko o 0,5 punktu procentowego i pod koniec roku wynosiło 9,4 proc. Zaczęło szybciej spadać dopiero w roku 2011 (z 9,4 do 8,5 proc.) mimo że gospodarka zwolniła tempo do 1,7 proc.

„Według moich obliczeń stopa bezrobocia wynosiłaby dziś o ponad 2 punkty procentowe mniej, gdyby zasiłki dla bezrobotnych nie zostały wydłużone do 99 tygodni” – pisał w „The Wall Street Journal” profesor Robert Barro. Uważa on, że bezrobocie ma głębsze i wielowymiarowe podłoże i nie da się go pokonać, dosypując do gospodarki pieniądze z budżetu. Problemem jest na przykład zmniejszenie się mobilności Amerykanów, gdyż wielu z nich ma niespłacony kredyt, zaciągnięty na kupno domu, którego wartość jest dziś znacznie niższa niż przy zakupie.

Istnieje oczywista relacja między wzrostem gospodarczym, a bezrobociem, lecz siła tej relacji jest różna w różnych krajach, a nawet w jednym kraju w różnych okresach. Doskonałym przykładem jest Polska. W latach 90. XX wieku bezrobocie zaczęło spadać w połowie 1994 roku, gdy gospodarka rosła w tempie ponad 5 proc. Bezrobocie wynikało z likwidacji miejsc pracy, co było elementem transformacji i restrukturyzacji przedsiębiorstw. Ponownie zaczęło rosnąć w końcu 1998 roku, gdy tempo wzrostu spadło poniżej 5 proc. Od sierpnia 1998 r. do lutego 2003 r. bezrobocie wzrosło z 9,6 proc. do 20,7 proc. , mimo że gospodarka rosła, choć wolniej. Panowało wówczas przekonanie, że wzrost 5-procentowy jest niezbędny dla utrzymania wzrostu zatrudnienia. Ale w latach 2009-2011 gospodarka polska rosła „zaledwie” w średnim tempie 3,3 proc., a bezrobocie wzrosło znacznie wolniej niż przy poprzednim spowolnieniu gospodarki. Co więcej, między liczba pracujących (GUS rejestruje pracujących w firmach zatrudniających 10 i więcej osób wzrosła między III kwartałem 2008 (ostatni kwartał szybkiego wzrostu), a I kwartałem 2011 (maksymalne zatrudnienie) z 8007,2 tys. do 8515,3 tys. Wzrost bezrobocia nie wynikał z likwidacji miejsc pracy, lecz z wejścia na rynek wyżu demograficznego.