Banki centralne na nowo tracą niezależność

17.09.2015
W reakcji na światowy kryzys w wielu krajach, zwłaszcza spoza OECD, podjęto po cichu działania prowadzące do mniejszej niezależności banków centralnych. Rządy mogą być skłonne ograniczyć niezależność banków centralnych, aby zająć się problemami związanymi ze stabilnością finansową, dużym zadłużeniem i wysoką stopą bezrobocia.
(infografika Dariusz Gąszczyk)

(infografika Dariusz Gąszczyk)

(infografika Dariusz Gąszczyk)

W historii banków centralnych wielokrotnie zmieniano ich rolę i pełnione przez nie funkcje. W trzydziestoleciu poprzedzającym światowy kryzys z 2008 r. coraz bardziej ograniczano zadania banków centralnych państw całego świata, koncentrując się na głównym celu, za który uznawano stabilność cen.

Temu ograniczaniu funkcji jednocześnie towarzyszyły zmiany zasad zarządzania bankami centralnymi. Nowoczesne kierowanie bankiem centralnym sprowadzało się do zapewniania mu coraz większej niezależności. Oznaczało to również, że coraz mniej istotne stawało się tradycyjne zadanie polegające na dążeniu do stabilności finansowej. Opublikowano wiele analiz dowodzących, że przed niedawnym kryzysem zmiany struktury nadzorczej prowadziły do większego oddzielenia bankowości centralnej od nadzoru.

Reformy banków centralnych po kryzysie

Po światowym kryzysie wprowadzono wiele reform, przede wszystkim zmieniając rolę banku centralnego w strukturze nadzoru. Np. w 2010 r. amerykański Kongres przyjął ustawę Dodda i Franka, w której modyfikuje się rolę odgrywaną przez Fed. Zmiana ta była elementem modyfikacji systemu nadzoru finansowego. Podczas dyskusji nad tą ustawą amerykańscy prawodawcy omawiali możliwość ograniczenia niektórych upoważnień regulacyjnych banku centralnego oraz zwiększenia kontroli politycznej nad tą instytucją. Ostatecznie jednak w ustawie Dodda i Franka przewidziano większy zakres funkcji pełnionych przez Fed w charakterze ostrożnościowej agencji nadzorczej.

W Europie decydenci polityczni zmierzają do sfinalizowania reform modyfikujących zaangażowanie banków centralnych w nadzór – zarówno na poziomie regionalnym, jak i krajowym. Aby zapewnić nadzór makroostrożnościowy, w 2010 r. ustanowiono Europejską Radę ds. Ryzyka Systemowego (ESRC), a ta nowa instytucja jest zdominowana przez EBC.

Co więcej, w 2012 r. szefowie państw i rządów krajów strefy euro zapoczątkowali proces tworzenia Jednolitego Mechanizmu Nadzorczego (SSM), który zaczął działać w listopadzie 2014 r., a nadzór nad bankowością powierza EBC oraz krajowym agencjom nadzoru istniejącym w państwach członkowskich. Do tego trzeba dodać, że w obecnej Bazylejskiej Umowie Kapitałowej (Bazylei III) bankom centralnym powierzono zadanie podejmowania przeciwcyklicznych działań makroostrożnościowych.

Nowe dowody w sprawie niezależności

Wydarzenia te prawdopodobnie okażą się oznakami pewnego „cichego powrotu” w sferze zarządzania bankami centralnymi. Czy jest tak istotnie? Na dowód słuszności tego przekonania przedstawiamy empiryczne dowody zmian niezależności banków centralnych w zbiorze 45 krajów w latach 1972-2014 (D. Masciandaro, D. Romelli, Ups and Downs. Central Bank Independence from the Great Inflation to the Great Recession: Theory, Institutions and Empirics”, Financial History Review).

Analizujemy dwa główne wymiary, na podstawie których zwykle mierzy się niezależność banku centralnego de iure, mianowicie niezależność polityczną i ekonomiczną. Niezależność polityczna oznacza swobodę podejmowania decyzji przez bank centralny, gdy opracowuje i wprowadza w życie programy zgodne z obranym celem, czyli dążeniem do zapewnienia stabilności pieniężnej. Niezależność ekonomiczna natomiast oznacza swobodę, z którą bank centralny może wybierać instrumenty odpowiednie do prowadzonej przez tę instytucję polityki pieniężnej. Tak więc większe zaangażowanie banku centralnego w nadzór osłabia priorytet stabilności pieniężnej, a przez to zmniejsza się niezależność banku centralnego.

W 1991 r. Vittorio Grilli, Donato Masciandaro i Guido Tabellini zaproponowali wskaźnik niezależności banku centralnego (zob. V. Grilli, D. Masciandaro, G. Tabellini, Political and monetary institutions and public financial policies in the industrial countries, „Economic Policy” 6[13], 1991 r., s. 342–392). Wskaźnik ten określa niezależność polityczną i ekonomiczną banku centralnego, a także informuje o jego zaangażowaniu w nadzór bankowości.

Aby ustalić, jak zmieniała się w czasie zmierzona w ten sposób niezależność banku centralnego, wyznaczyliśmy ponownie ten wskaźnik (używamy poniżej skrótu GMT) dla zbioru 45 krajów w latach 1972-2014. Wykres poniżej ukazuje zmianę średniej wielkości wskaźnika niezależności politycznej i ekonomicznej banków centralnych w krajach należących do badanego przez nas zbioru.

 

(infografika DG)

(infografika DG)

Powyższy wykres dowodzi kilku ważnych tendencji. Przed światowym kryzysem z 2008 r. widoczna jest wyraźna tendencja powodująca zwiększenie zarówno politycznej, jak i ekonomicznej niezależności banku centralnego. Cechę najbardziej uderzającą można zaobserwować na początku lat 90. Oprócz tego, że znacznie wtedy wzrosła średnia stopa inflacji, sporo się zwiększyła niezależność banków centralnych. W tym okresie doszło do rozpadu Związku Sowieckiego, przez co w badanym zbiorze pojawiło się kilka gospodarek borykających się z wysokimi stopami inflacji. Kraje te wówczas wprowadzały poważne reformy instytucji zajmujących się polityką pieniężną.

W tym samym okresie trwała integracja UE i utworzono EBC, przez co kraje członkowskie musiały wprowadzać reformy legislacyjne prowadzące do przyznania ich bankom centralnym niezależności podobnej do niezależności Bundesbanku, wtedy największej. W tym okresie ponadto ustanowienie niezależnego banku centralnego stało się zewnętrznym wymogiem, który trzeba było spełnić, aby utrzymać albo uzyskać dostęp do rynków finansowych. Tak więc zwiększyły się korzyści polityczne uzyskane dzięki zmianie poziomu niezależności banków centralnych.

Później nastąpiło przejście do okresu stabilniejszych i niższych stóp inflacji. Wykres wyraźnie ukazuje, że w tym czasie nie zmieniały się znacznie wskaźniki niezależności banków centralnych.

Należy ponadto zauważyć, że po światowym kryzysie zdecydowanie obniżył się poziom niezależności tych instytucji. Na powyższym wykresie o tej tendencji świadczy wskaźnik niezależności ekonomicznej (GMT określający niezależność operacyjną), gdyż zmienia się on w zależności od stopnia zaangażowania banków centralnych w nadzór bankowości. W okresie pokryzysowym, w którym występuje bardzo niewielka awersja inflacyjna, obserwuje się więc tendencję prowadzącą do zmniejszenia niezależności banków centralnych.

Uważniejsza analiza zmian tego wskaźnika w ostatnim czterdziestoleciu ukazuje systematyczny wzrost jego średniej wielkości w każdej badanej dekadzie do 2007 r. Ten schemat widać niezależnie od tego, czy bierze się pod uwagę polityczny, czy operacyjny wskaźnik GMT, a także od tego, czy podzielimy badany zbiór, aby oddzielnie analizować kraje zrzeszone w OECD i nienależące do tej organizacji.

Po 2008 r. występuje jednak odmienna tendencja – przestajemy obserwować wzrost. Maleje średni wskaźnik niezależności banków centralnych, a spadek ten jest wyraźniej widoczny w krajach nienależących do OECD. Szczególnie silną tendencję spadkową obserwujemy w niezależności operacyjnej, a określający ją wskaźnik informuje m.in. o zaangażowaniu banku centralnego w nadzór bankowy.

Zmiana ta skłania do przypuszczenia, że po kryzysie po cichu wrócono do mniejszej niezależności banków centralnych. Tendencja ta ujawnia się we wskaźniku określającym niezależność operacyjną tych instytucji. Na jej podstawie można sądzić, że być może rządy są skłonne ograniczyć niezależność banków centralnych, aby się zająć problemami związanymi ze stabilnością finansową, dużym zadłużeniem i wysoką stopą bezrobocia.

Donato Masciandaro jest profesorem ekonomii kierującym Katedrą Ekonomii Regulacji Finansowych na Uniwersytecie im. Luigiego Bocconiego.

Davide Romelli jest doktorantem ekonomii z ESSEC Business School oraz Uniwersytetu w Cergy-Pontoise (THEMA).

Artykuł po raz pierwszy ukazał się w VoxEU.org (tam dostępna jest pełna bibliografia) i można go przeczytać tutaj. Tłumaczenie i publikacja za zgodą wydawcy.

 

(infografika DG)

Tagi


Artykuły powiązane