Konsensus waszyngtoński i jego krytycy

Światowa gospodarka funkcjonuje od blisko trzech dekad w zgodzie z liberalizacyjnym kanonem konsensusu waszyngtońskiego. Kryzys finansowy postawił jednak przy nim znaki zapytania. Do krytyków części założeń należy też wicepremier Mateusz Morawiecki. Warto przypomnieć o co chodziło w konsensusie.
Konsensus waszyngtoński i jego krytycy

Do 10 zaleceń Johna Williamsona dotyczących polityki gospodarczej Dani Rodrik z Uniwersytetu Harvarda zaproponował aż 10 kolejnych. (CC By NC UNU Wider)

Pojęcie „konsensus waszyngtoński” po raz pierwszy użył John Williamson, ekonomista pracujący w Peterson Institute for International Economics. Pracował także w instytucjach międzynarodowych – ONZ, Banku Światowym i Międzynarodowym Funduszu Walutowym. W referacie What Washington Means by Policy Reform wygłoszonym w 1989 r. przedstawił 10 zaleceń dotyczących polityki gospodarczej i reform gospodarczych, odnoszących się przede wszystkim do krajów rozwijających się oraz rozpoczynających transformację od gospodarki centralnie kierowanej do rynkowej.

Według Williamsona wśród ekonomistów głównego nurtu oraz urzędników instytucji międzynarodowych – Banku Światowego, mających siedzibę w Waszyngtonie D.C. istniał wówczas konsensus co do kierunku niezbędnych reform. Konsensus ten obejmował także waszyngtońskich polityków, rządzących jedynym supermocarstwem militarnym i gospodarczym.

Konsensus według Williamsona

Ekonomista przedstawił 10 zaleceń. Nie miały one nigdy rangi twardych przepisów, wymaganych przez instytucje międzynarodowe. Sam Williamson traktował je raczej jako kierunki koniecznych działań reformatorskich, a nie sztywny cel.

1.„Waszyngton wierzy w fiskalną dyscyplinę” – mówił Williamson. Odnosiło się to zarówno do MFW i BŚ, jak i Kongresu USA, który w 1987 roku przyjął ustawę Gramma-Rudmana-Hollingsa, przewidującą stopniowe równoważenie amerykańskiego budżetu. „Lewicowi zwolennicy pobudzania gospodarki przez znaczne deficyty budżetowe są gatunkiem niemal wymarłym” – stwierdzał Williamson.

  1. „Dziedzictwem administracji Reagana i zwolenników ekonomii podaży jest przekonanie, że redukcja deficytu budżetowego powinna być dokonana raczej przez cięcia wydatków niż wzrost podatków” – mówił. To samo odnosiło się do MFW i BŚ. W pierwszej kolejności zalecano cięcia subsydiów dla nierentownych przedsiębiorstw, podczas gdy wydatki na ochronę zdrowia i edukacje były uznane za dopuszczalne, ale raczej na podstawowym poziomie. Wydatki socjalne (w tym bezpłatne usługi publiczne) powinny być kierowane do najuboższych. Ekonomista stwierdzał, że według „opinii Waszyngtonu” publiczne wydatki na infrastrukturę są produktywne i powinny być utrzymane.
  2. Williamson stwierdza, że duża część elit waszyngtońskich uważa wzrost podatków w celu obniżenia deficytu za „diabelską alternatywę”, choć technokraci po cichu przyznają, że jest to postawa przesadna. Konsensus dotyczy natomiast sposobu ściągania podatków. Baza podatkowa powinna być możliwie szeroka, a krańcowe stawki umiarkowane. Williamson zauważa też, że w krajach latynoskich (a zapewne nie tylko) problemem jest opodatkowanie kapitałów wypływających za granicę. Problemu tego nie da się łatwo rozwiązać.
  3. Polityka stóp procentowych powinna kierować się dwoma zasadami. Po pierwsze, stopy powinny być ustalane według zasad rynkowych, po drugie zaś powinny być realnie dodatnie, by powstrzymywać wypływ kapitału i promować oszczędności.
  4. Kurs wymiany walut powinien również opierać się na zasadach rynkowych i być spójny z celami makroekonomicznymi. „W Waszyngtonie istnieje poparcie dla poglądu, że kurs wymiany zapewniający gospodarce konkurencyjność jest sprawą ważniejszą niż sposób ustalania tego kursu” – stwierdza Williamson. „W szczególności niewielkie jest poparcie dla poglądu, że liberalizacja przepływów kapitałowych jest celem priorytetowym w krajach, będących importerem kapitału, które powinny chronić własne oszczędności, konieczne dla krajowych inwestycji”. To jest ważne stwierdzenie – określony przez Williamsona konsensus waszyngtoński nie przewiduje pełnej liberalizacji przepływów kapitałowych.
  5. Konieczna jest natomiast liberalizacja importu towarów. „Dostęp do importowanych materiałów i półfabrykatów koniecznych dla produkcji po cenach konkurencyjnych jest bardzo istotny dla promocji eksportu”. Williamson uważa, że najgorszą formą ochrony rynku wewnętrznego jest licencjonowanie importu, które stwarza możliwości korupcji. Idea wolnego handlu może być ograniczona w dwu przypadkach. Dopuszczalna jest pewna ochrona gałęzi, które dopiero raczkują, zaś w krajach przez długi czas uprawiających politykę protekcjonizmu, rozmontowanie jej nie może być zbyt gwałtowne.
  6. „O ile liberalizacja przepływów kapitału finansowego nie jest priorytetem, to ograniczenia dla bezpośrednich inwestycji zagranicznych są głupotą” – stwierdza Williamson. Zagraniczne inwestycje bezpośrednie przynoszą krajowi rozwijającemu się kapitał, nowe technologie i umiejętności organizacyjne, a także przyczyniają się do wzrostu eksportu.
  7. Williamson zaleca operacje debt-equity swaps, polegające na zamianie długu na udziały w prywatyzowanym majątku. Uważa, że menadżerowie prywatnych firm mają znacznie silniejsze bodźce – zarówno pozytywne, jak i negatywne – do efektywnego zarządzania. „Wiara w wyższość efektywności prywatnych przedsiębiorstw jest częścią religii Waszyngtonu (…). MFW i Bank Światowy słusznie zachęcają do prywatyzacji w Ameryce Łacińskiej i w całym świecie” – stwierdza Williamson.
  8. Innym sposobem promowania konkurencyjności jest deregulacja. W Stanach Zjednoczonych została skutecznie przeprowadzona za czasów Reagana i przyniosła doskonałe efekty. W tym czasie w Ameryce Łacińskiej poziom regulacji i zakres decyzji arbitralnie podejmowanych przez urzędników był szeroki, co stanowiło doskonała bazę dla korupcji.
  9. O ile w Stanach Zjednoczonych property rights (prawa własności) są uważane za coś tak oczywistego, że nie są przedmiotem powszechnej dyskusji, to w krajach Ameryki Łacińskiej (i innych krajach III Świata) nie są właściwie zabezpieczone. Williamson uważa, że silna ochrona praw własności powinna być jednym z najważniejszych zadań rządów, przeprowadzających rynkowe reformy.

Sam Williamson, w napisanym w 2003 roku artykule „From Reform Agenda to Damaged Brand Name” stwierdził, że „nigdy nie marzył, że ukuje pojęcie, które przez ponad dekadę stanie się hasłem w debatach ideologicznych” i proponował wykreślenie go ze słowników, gdyż jest rozumiane w bardzo różny sposób.

Kolejne wersje „konsensusu”

W książce napisanej z Pedro Pablo Kuczynskim „After the Washington Consensus: Restarting Growth and Reform in Latin America”, Williamson proponuje nie tylko odejście od pojęcia „konsensus waszyngtoński”, ale rewizje niektórych zasad: prowadzenie antycyklicznej polityki fiskalnej, stworzenie regionalnego (dla Ameryki Łacińskiej) mechanizmu kontrolowania zadłużenia krajów na wzór europejskiego Paktu Stabilności i Wzrostu), elastyczny kurs wymiany, który pozwoli absorbować zewnętrzne szoki, zbudowanie instytucji zwiększających krajowe oszczędności, przede wszystkim funduszy emerytalnych.

Williamson i Kuczynski proponują też korekty wcześniejszych zaleceń. Liberalizacja finansów musi być uzupełniona lepszym nadzorem finansowym. Prywatyzacja przedsiębiorstw mających pozycję monopolistyczną, nie poprzedzona odpowiednią deregulacją, nie przynosi odpowiedniego efektu. Rynek pracy jest w wielu krajach III świata nadmiernie regulowany, czego skutkiem jest rozległa szara strefa.

Autorzy kładą nacisk na reformy instytucjonalne i poprawę działania instytucji. Bez tego inne reformy pozostaną na papierze. Williamson wskazywał, że dobrze działające instytucje mogą być warunkiem powodzenia niektórych działań liberalizacyjnych.

Wbrew obiekcjom Williamsona w literaturze zaczął się upowszechniać termin „konsensus waszyngtoński II” lub też „uzupełniony konsensus waszyngtoński”. O ile oryginalny „konsensus” miał jednego autora, to „uzupełnione” są formułowane przez różnych autorów i zawierają rozmaite zalecenia. Dani Rodrik z Uniwersytetu Harvarda w wydanym w 2006 roku artykule „Goodbye Washington Consensus, Hello Washington Confusion?” („Journal of Economic Literature”, nr 4.) proponuje uzupełnienie listy Williamsona o następujące zalecenia:

  1. Odpowiedni ład korporacyjny.
  2. Walka z korupcją.
  3. Elastyczne rynki pracy.
  4. Porozumienia w ramach WTO.
  5. Kodeksy i standardy finansowe.
  6. „Ostrożne” otwarcie rachunku kapitałowego.
  7. Odejście od pośrednich reżimów kursowych.
  8. Niezależność banku centralnego/strategia celu inflacyjnego.
  9. Siatki zabezpieczenia społecznego.
  10. Programy ograniczenia ubóstwa.

Krytyka, ale czego

Krytycy konsensu waszyngtońskiego nie odnoszą się do poszczególnych punktów zaproponowanych przez Williamsona lub Rodrika, lecz do ogólnego kierunku polityki gospodarczej, określanego jako „neoliberalizm”. „Efekty polityki wymuszanej przez porozumienie waszyngtońskie nie były zachęcające.

W większości krajów, które oparły się na jego zasadach, rozwój był powolny, a tam, gdzie występował wzrost, korzyści nie były równo dzielone (…) Reformy oparte na porozumieniu waszyngtońskim wystawiły kraje na zwiększone ryzyko, przy czym ryzyko to w nieproporcjonalnie dużym stopniu ponosili ci, którzy byli najmniej zdolni do poradzenia sobie z nim” – pisał Joseph Stiglitz w książce „Globalizacja”.

To zdanie typowe dla krytyków konsensusu waszyngtońskiego. Krytykowany jest ogólny kierunek polityki gospodarczej – więcej rynku, prywatnej własności, mniej regulacji – a nie poszczególne działania. Po drugie – Stiglitz nie przedstawia rozwiązań alternatywnych i nie pokazuje krajów, które odniosły gospodarczy sukces, zmierzając w przeciwną stronę niż zaleca konsensus waszyngtoński.

Zalecenia Williamsona mogły być zrealizowane przez poszczególne rządy dobrze lub źle. Rosja przeprowadziła prywatyzację kuponową, niechętnie otwierając się na kapitał zagraniczny. Przy bardzo słabych instytucjach i wysokim poziomie korupcji prowadziło to do skoncentrowania własności w rękach małej grupy oligarchów. Stiglitz w „Globalizacji” to krytykuje, uznając, że przyczyną długotrwałej recesji w Rosji była szybka prywatyzacja. Nie analizuje scenariusza alternatywnego – braku prywatyzacji przedsiębiorstw w państwie, którego instytucje się rozpadały.

Prywatyzację – tym razem w Polsce – skrytykował wicepremier Mateusz Morawiecki. „Wielkim błędem III RP na początku transformacji było rzucenie naszych firm na wolny rynek bez dania im czasu – choćby kilku lat – na dostosowanie się do nowych warunków” – mówi Morawiecki w wywiadzie dla „Dziennika Gazety Prawnej”.

Ale kraje, które dały państwowym firmom więcej czasu na dostosowanie się do warunków rynkowych – Ukraina, Białoruś, Rumunia, Bułgaria – miały wyniki gorsze. Bardzo trudno jest zmienić sposób działania firmy państwowej i wymusić wzrost efektywności, jeżeli jej menadżerowie mają gwarancję trwania mimo złych wyników i pomocy pieniędzmi podatników. Najbardziej dobitnym tego przykładem jest polskie górnictwo węglowe.

Decyzje gospodarcze z reguły mają wielorakie skutki – rzadko kiedy tylko dobre lub tylko złe. Prywatyzacja, nawet przeprowadzona w sposób „rabunkowy”, jak w Rosji przyniosła wyraźną poprawę efektywności. W końcowych latach ZSSR i w pierwszych latach samodzielnej Rosji sektor naftowy tego kraju znalazł się w głębokim kryzysie, spowodowanym rabunkową gospodarką, brakiem kapitału i nowoczesnych technologii, pozwalających na głębsze wiercenia. Sprywatyzowane firmy naftowe przyciągnęły zachodni kapitał i technologie i w efekcie wydobycie ponownie zaczęło rosnąć.

Współczesna perspektywa

Wątpliwości co do zaleceń Williamsona pojawiły się po pierwszej fali kryzysu finansowego na świecie – w latach 1997-2001, a jeszcze bardziej po wybuchu kryzysu światowego w 2008 r. MFW namawiał wówczas rządy, by nie ograniczały deficytu, a przeciwnie, stosowały silną stymulację fiskalną. Czy było to zalecenie słuszne? Trudno przesądzić. Świat szybko wyszedł z recesji, ale tempo wzrostu w krajach wysokorozwiniętych spadło, a niektóre z nich przeżyły kolejną recesję.

Najważniejszym negatywnym efektem stymulacji fiskalnej stosowanej w latach 2008-2010 był znaczny wzrost długu publicznego prawie we wszystkich krajach wysokorozwiniętych i części krajów rozwijających się. Naprawa finansów publicznych była przeprowadzana zarówno przez podnoszenie podatków, jak i cięcia wydatków. MFW nie czyni z tego tytułu zarzutów do poszczególnych rządów.

Konieczność poszerzenia bazy podatkowej nie budzi dziś żadnych wątpliwości, choć w praktyce okazuje się to trudniejsze niż można było sądzić przed 25 laty. Globalizacja ułatwia „optymalizację podatkową”, a kraje rozwijające się konkurują między sobą, obniżając podatki i oferując ulgi.

Radykalnym złamaniem czwartego punktu konsensu waszyngtońskiego jest polityka wielu banków centralnych, która doprowadziła do sztucznego obniżenia stóp procentowych, tym samym negatywnie wpływając na efektywność kapitału. Skutki tego w postaci niższej dynamiki gospodarczej już się ujawniają. Działanie banków centralnych wynikało z sytuacji nadzwyczajnej, choć bardzo trudno jest powrócić do konwencjonalnej polityki pieniężnej.

Wymienialność walut została utrzymana i stała się standardem. Kryzys azjatycki zniechęcił kraje do utrzymywania stałego kursu i powszechny stał się kurs płynny. Przepływy finansowe zostały zliberalizowane w większym stopniu niż zalecał Williamson, co zmusza banki centralne do sterylizacji napływającego kapitału. Wzrost przepływów kapitału finansowego zwiększa ryzyko destabilizacji gospodarki krajów przyjmujących kapitał. Jego napływ powoduje zmienność kursów walutowych, utrudniając prowadzenie polityki pieniężnej, zwiększa ryzyko występowania boomów kredytowych i bąbli spekulacyjnych.

Nagły odpływ kapitału był w latach 2007-2010 przyczyną kryzysu kilku krajów, a próby zacieśnienia polityki pieniężnej w USA w roku 2014 spowodowały odpływ kapitału z rynków wschodzących, osłabiając lokalne waluty. Niektóre kraje podjęły działania na rzecz ograniczenia przepływów kapitału. Instytucje międzynarodowe zalecają prowadzenie polityki gospodarczej zapewniającej stabilność makroekonomiczną i stabilność krajowego systemu finansowego, a nie stosowanie ograniczeń w przepływach kapitałowych.

Liberalizacja handlu i polityka deregulacji jest kontynuowana w krajach wysokorozwiniętych i większości krajów rozwijających się, choć zdarzają się odstępstwa od reguł. Trwa dyskusja o konieczności zwiększenia poziomu regulacji rynków finansowych, choć nie idą za tym realne działania. Nie ma też mowy o powrocie do protekcjonizmu powszechnego w pierwszej połowie XX wieku.

Kraje rozwijające się starają się zachęcać zagraniczny kapitał do inwestycji bezpośrednich, co kontestuje wicepremier Morawiecki, który skądinąd uważa, że ogłoszona niedawno inwestycja Daimlera w Polsce była sukcesem rządu.

Ekonomiści głównego nurtu oraz prawie wszystkie rządy nie podważają znaczenia prawnej ochrony własności, choć praktyka w tym względzie bywa różna. Obniżenie polskiego ratingu przez Standard & Poor’s oraz zmiana perspektywy przez Moody’s wynika między innymi z obaw, że ochrona praw własności w Polsce może być zagrożona.

Do 10 zaleceń Johna Williamsona dotyczących polityki gospodarczej Dani Rodrik z Uniwersytetu Harvarda zaproponował aż 10 kolejnych. (CC By NC UNU Wider)

Otwarta licencja


Tagi


Artykuły powiązane

Czego nauczyli nas o systemach kursów walutowych trzej wielcy ekonomiści

Kategoria: VoxEU
W ciągu swojej kariery zawodowej Richard Cooper, Robert Mundell i John Williamson wnieśli istotny wkład w różne obszary wiedzy związane z ekonomią międzynarodową, w tym zwłaszcza w odniesieniu do tego, jak postrzegamy kwestię systemów kursów walutowych.
Czego nauczyli nas o systemach kursów walutowych trzej wielcy ekonomiści

Ewolucja w podejściu MFW do kontroli przepływów kapitału

Kategoria: VoxEU
Po kryzysie azjatyckim MFW rewiduje swoje poglądy na temat polityki zarządzania zmiennymi przepływami kapitału. Fundusz uznaje obecnie, że może istnieć potrzeba prewencyjnego wykorzystania kontroli przepływu kapitału.
Ewolucja w podejściu MFW do kontroli przepływów kapitału

Przepływy kapitału do gospodarek państw Inicjatywy Trójmorza

Kategoria: Analizy
Specyfiką napływu kapitału do państw należących do Inicjatywy Trójmorza w latach 2000-2019 było przede wszystkim to, że kraje te absorbowały kapitał głównie w formie bezpośrednich inwestycji zagranicznych.
Przepływy kapitału do gospodarek państw Inicjatywy Trójmorza