• Marcin Jendrzejczak

Paradoks złotego, czyli o karaniu za wyższy dochód

05.02.2015
Paradoksem systemu pomocy społecznej i pomocy rodzinie jest możliwość całkowitej utraty świadczenia przy minimalnym przekroczeniu progu dochodowego. Lekarstwem ma być reforma systemu pomocy rodzinie i wprowadzenie od 2016 r. t.zw. zasady złotówka za złotówkę. To krok w dobrą stronę, ale niewystarczający do rozwiązania problemów demotywacji do pracy i szarej strefy.

(infografika Dariusz Gąszczyk)


Zgodnie z projektem nowelizacji ustawy o świadczeniach rodzinnych, od początku przyszłego roku przekroczenie progu dochodowego nie będzie skutkować natychmiastową utratą pomocy. Obecne przepisy są bowiem nieżyciowe: zwiększenie dochodów nawet minimalnie powyżej ustalonej kwoty oznacza całkowitą utratę świadczenia. Obowiązywać ma zasada „złotówka za złotówkę”. Zgodnie z nią osoba, która przekroczy próg dochodowy o daną sumę (np. 1 złoty netto) dostanie świadczenie niższe o tę kwotę, ale nie utraci go całkowicie. Oczywiście, dopóki „nadmiarowa” kwota nie będzie wyższa, niż suma świadczenia.

Zasada „złotówka za złotówkę” dotyczyć ma świadczeń rodzinnych i powiązanych z nimi dodatków – takich jak becikowe, dodatki z tytułu samotnej opieki nad dzieckiem, wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej, urlopu wychowawczego, kształcenia i rehabilitacji niepełnosprawnego dziecka, jego nauki poza miejscem zamieszkania i rozpoczęcia roku szkolnego. Koszt reformy Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej szacuje na 426 mln zł.

Świadczenia rodzinne a socjalne

Reforma ma dotyczyć tylko świadczeń rodzinnych, które funkcjonują na nieco odmiennych zasadach, niż klasyczna pomoc społeczna. System świadczeń rodzinnych w obecnym, zreformowanym kształcie działa od 1 maja 2004 r. Reformatorzy chcieli, aby był on w znaczący sposób różny od systemu pomocy społecznej. Miał on mieć bardziej przyjazny charakter, być mniej selektywny i realizowany przy pomocy uproszczonej struktury organizacyjnej. Ponadto kryterium dochodowe miało być wyższe od minimum egzystencji.

Bożena Kłos w analizie „Świadczenia Rodzinne w latach 2004-2011″ tak to ujmuje: „świadczenia rodzinne mają służyć zaopatrzeniu w żywność wystarczającą na realizację potrzeb rozwojowych, utrzymaniu dostatecznych warunków mieszkaniowych, uczestnictwu dzieci w procesie edukacji oraz integracji społecznej dzieci i rodziców”.

Planowane zmiany w systemie pomocy rodzinie są więc krokiem w dobrym kierunku, zgodnym z duchem reformy z 2004 r. wedle której świadczenia rodzinne mają przysługiwać nie tylko najuboższym rodzinom. Jak podaje Centrum Analiz Ekonomicznych CeneA (cenea.org.pl) reforma systemu doprowadzi do poprawy sytuacji 260 tysięcy rodzin, których dochody są nieco wyższe, niż ustalone progi. „W przypadku rodziny z jednym dzieckiem korzyści w wyniku proponowanego rozwiązania uzyskują rodziny o zarobkach w przedziale 2 180 – 2 285 zł miesięcznie, z dwójką dzieci – 2 870 – 3 140 zł i z trójką dzieci – 3 455 – 4 005 zł miesięcznie”. Autorzy tego opracowania twierdzą, że reforma ukróci także takie zjawiska jak ograniczanie zatrudnienia i praca w szarej strefie w celu uniknięcia przekroczenia progu dochodowego.

(infografika Dariusz Gąszczyk)

(infografika Dariusz Gąszczyk)

Zjawiska te są poważnym problemem w systemie pomocy rodzinie (i pomocy społecznej). Nie wszyscy starają się zarabiać jak najwięcej własną pracą i nieraz sięgają po pomoc jako dopełnienie zarobków. Człowiekowi kierującemu się tylko wąsko pojętym ekonomicznym interesem taka postawa się wręcz nie opłaca. Skrajnym przykładem socjalnego kombinatorstwa są osoby zdrowe, które traktują świadczenia socjalne nie tyle, jako dodatek do pracy, ale jako alternatywę dla niej. Weźmy przykład matki samotnie wychowującej trójkę uczących się dzieci w wieku od 18 do ukończenia 24 roku życia. Na każde dziecko otrzyma ona zasiłek rodzinny w wysokości 115 zł. W ramach dodatków za samotne wychowywanie dostanie 340 zł. Jeśli ojciec dzieci nie płaci alimentów, to z funduszu alimentacyjnego przysługuje jej maksimum 500 zł. W takim przypadku kobieta otrzyma więc od państwa łącznie 1185 zł.

Czy w takim razie takiej osobie opłaca się podjąć pracę? Kwota świadczenia jest zbliżona do tej, jaką można uzyskać pracując za najniższą płacę krajową. Należy też pamiętać, że wynagrodzenie kobiety pracującej w oparciu o umowy cywilnoprawne może być znacznie niższe od płacy minimalnej. Świadczenia rodzinne mogą więc demotywować do jakiejkolwiek pracy.

Proponowana przez rząd zmiana z pewnością ten problem zmniejszy, ale czy w wystarczającym stopniu? Jeśli samotna matka przekroczy próg dochodowy np. o 1000 zł to nadal będzie pobierać świadczenie – choć w znacznie mniejszej wysokości – 185 zł. Wciąż nie widać jednak powodu, dla którego opłacałoby się jej podejmować pracę przynoszącą zarobek niższy od sumy świadczenia. Skoro daną kwotę można uzyskać „za darmo”, to po co na nią pracować?

Co więcej, nawet jeśli praca mogłaby przynieść nieco wyższy dochód niż korzystanie ze świadczenia, to i tak niekoniecznie będzie preferowana. Jak bowiem zauważa prof. Lawrence H. Summers na łamach na stronie Library of Economics and Liberty każdy potencjalny pracownik ma ustaloną przez siebie płacę, przy której uznaje pracę za opłacalną (reservation wage). Jeśli wynosi ona np. 15 dolarów (lub złotych) za godzinę, oznacza to, że przy mniejszej kwocie woli on pozostać bezrobotny i szukać pracy bądź korzystać z czasu wolnego. Jeśli za niepracowanie otrzyma on 11,15 dolarów za godzinę, to de facto za godzinę pracy otrzyma on jedynie trochę ponad 4 dolary/złote. Od tak marnego zarobku zapewne wybierze czas wolny. W takim przypadku jego reservation wage wzrośnie znacznie powyżej 15 dolarów.

Świadczenia a szara strefa

Oczywiście, zawsze pozostaje też druga alternatywa: praca na czarno. Zasiłek choć sam w sobie całkiem wysoki, w przypadku rodzin wielodzietnych raczej nie wystarczy na zaspokojenie podstawowych potrzeb. Ubóstwo nie sprzyja zaś dbałości o przestrzeganie prawa. Wiele osób nadal będzie wybierać więc pracę na czarno, która w ogóle nie naruszy wysokości świadczenia. Jak zauważa prof. Elżbieta Tarkowska z Instytutu Filozofii i Socjologii PAN: „pieniądze to sprawa najważniejsza w rodzinach żyjących w ubóstwie, przedmiot nieustannej troski, stały temat rozmów, a często i przyczyna kłótni. Brak pieniędzy znaczy brak pracy, a także różne strategie podejmowane w celu zdobycia środków dla zaspokojenia codziennych potrzeb bytowych”.

Wśród tych strategii badaczka wymienia „różne aktywne działania, niekiedy nieakceptowane społecznie lub wręcz nielegalne, takie jak kradzież, kłusowanie, przemyt, prostytucja, żebranie i inne”. Do takich należy też niewątpliwie praca na czarno. (E. Tarkowska, „Co się dzieje z moralnością w warunkach ubóstwa?” cytat za Sławomirem Zatwardnickim).

Według badania zespołu Friedericha Schneidera („Size and Development of the Shadow Economy of 31 European and 5 other OECD Countries from 2003 to 2013:A Further Decline”) szara strefa w Polsce sięga 23,8 proc. PKB, czyli o 5,3 pkt. proc. więcej niż średnia badanych 31 państw. Nie jest więc to zjawisko marginalne, lecz praktykowane na szeroką skalę i de facto tolerowane – pomimo, że konsekwencje jego istnienia dla finansów publicznych są powszechnie znane. Walka z szarą strefą powinna zatem być celem projektodawców systemów świadczeń socjalnych. Tymczasem stosunkowo niskie kwoty pomocy społecznej w połączeniu z odbieraniem (a nawet zmniejszaniem) świadczeń za zwiększanie legalnych dochodów sprzyjają ucieczce w sferę nielegalną.

Klasyczna pomoc na niekorzyść petenta

Opisany problem zachęcania przez państwo do lenistwa bądź nielegalnego pozyskiwania środków jest jeszcze poważniejszy w klasycznej pomocy społecznej. Można powiedzieć, że zasada złotówka za złotówkę już tam obowiązuje, ale tylko na niekorzyść świadczeniobiorców. W przypadku zasiłku stałego kryterium dochodowe wynosi 542 zł dla samotnych i 456 zł dla członka rodziny. Dopóki zarobki nie przekroczą tej sumy, dopóty obowiązuje proporcjonalne obniżenie kwoty zasiłku do kwoty zwiększonego dochodu – w niektórych przypadkach do kwoty raptem 30 zł. Z drugiej strony przekroczenie kryterium dochodowego oznacza całkowitą utratę zasiłku. Takie same zasady i kryterium dochodowe występują przy zasiłku okresowym (o który mogą się starać m.in. długotrwale chorzy, niepełnosprawni i bezrobotni) i przy zasiłku celowym przyznawanym na konkretne potrzeby – takie jak kupno żywności, leków, odzieży itd.

Sensowne wydaje się więc rozciągnięcie zasady złotówka za złotówkę tak, aby nieco wyższe dochody odpowiednio zmniejszały wysokość świadczenia, ale nie pozbawiały go całkowicie. Taka reforma jest szczególnie potrzebna właśnie przy klasycznej pomocy społecznej, w której kryteria dochodowe są niższe – na poziomie minimum egzystencji. Z samej „klasycznej” pomocy społecznej jest jeszcze trudniej żyć godziwie niż z zasiłków rodzinnych. Wprowadzenie zasady złotówka za złotówkę w takiej formie, aby działała też na korzyść świadczeniobiorcy byłoby więc pierwszym krokiem ku rozwiązaniu tego problemu. Podobnie jak przy zasiłkach rodzinnych nie oznaczałoby jednak całkowitego uporania się z problemem demotywacji do pracy.

Reasumując: system pomocy społecznej i rodzinie w obecnym kształcie oprócz swoich zalet ma także wady, a jedną z nich jest wspomniana już demotywacja do pracy. Problemu tego nie rozwiąże w pełni nawet wprowadzenie zasady „złotówka za złotówkę”. Twórcy ustawy powinni bowiem wziąć pod uwagę fakt, że praca jest zazwyczaj związana z nie zawsze przyjemnym wysiłkiem, a czas wolny – dobrem rzadkim. Innymi słowy – jeśli tę samą kwotę można uzyskać za darmo albo przez wysiłek, to mało kto zdecyduje się na drugą opcję. Ponadto, nawet jeśli poprzez pracę może zarobić więcej, to na szali trzeba położyć nie tylko pieniądze, ale także utracony czas wolny. Dlatego też planowane rozwiązania są krokiem w dobrą stronę, ale daleko niewystarczającym.

Aby tak nie było, potrzebne są zmiany bardziej fundamentalne, o których na razie nie ma mowy. Chociażby takie jak gwarantowany dochód podstawowy lub zwiększenie roli prywatnej dobroczynności nakierowanej na aktywizację zawodową. Ale to już jest temat na inną dyskusję.


Tagi


Artykuły powiązane