(CC By-NC-SA kk+)
Dane z urzędów pracy z ostatnich kilkunastu lat wskazują, że dotychczasowa polityka walki z bezrobociem nie zdała egzaminu. Wprawdzie liczba zarejestrowanych bezrobotnych przypadająca na jedno miejsce pracy, zgłoszone przez pracodawców w urzędach zatrudnienia, znacząco spadła w latach poprzedzających ostatni kryzys, jednak nawet na przełomie 2007 i 2008 r. przekraczała 20 osób.
Od tego czasu znowu można zaobserwować trend wzrostowy, a w ostatnich miesiącach wskaźnik ten zaczyna utrwalać się na poziomie powyżej 50 osób (dane zostały „oczyszczone” z sezonowości typowej dla rynku pracy).
Oznacza to, że klasyczne metody wpływania na rynek pracy nie zapewniają rozwiązania problemu bezrobocia w Polsce – w najlepszym razie pozwalają znaleźć zatrudnienie jednej na 50 poszukujących go osób. To i tak optymistyczne wyliczenie, ponieważ nie uwzględnia faktu, że wielu statystycznie mających pracę, zatrudnionych jest w niewystarczającym dla nich wymiarze godzin.
(opr.graf. DG/CC BY-NC hktang)
W rządowych programach walki z bezrobociem wiele uwagi poświęca się u nas odpowiedniemu podnoszeniu kwalifikacji lub przekwalifikowaniu osób poszukujących pracy, znacznie mniej kreacji nowych etatów w gospodarce. W dodatku, w tej drugiej kwestii za jedynie słuszny kierunek uważa się redukcję kosztów pracy, podczas gdy idea bezpośredniego tworzenia miejsc pracy przez państwo uznawana jest w najlepszym razie za egzotyczną.
Tymczasem takie właśnie propozycje coraz częściej pojawiają się w debatach ekspertów, a niektóre kraje nawet wprowadzają je w życie. Dobre otwarcie dla dyskusji może stanowić stylizowany model, zaproponowany przez amerykańskiego ekonomistę L. Randalla Wray’a z Levy Economics Institute of Bard College w Nowym Jorku.
Zgodnie z jego propozycją, państwo gwarantowałoby miejsca pracy dla wszystkich, którzy chcą i mogą pracować. Stawałoby się ono wtedy tzw. pracodawcą ostatniej szansy (POS), zapewniając pełne zatrudnienie obywatelom, niezależnie od fazy cyklu koniunkturalnego.
Automatycznej likwidacji uległyby zasiłki dla bezrobotnych, a każdy beneficjent programu POS otrzymywałby płacę bazową sektora publicznego, która w ten sposób stałaby się efektywną płacą minimalną w gospodarce. Podstawową korzyścią makro, przekonuje Wray, byłaby stabilizacja koniunktury, gdyż zatrudnienie przez POS rosłoby w czasach kryzysu, a spadało podczas ekspansji gospodarczej (przy ustalonym, jednolitym wynagrodzeniu).
Dodatkowo, prowadzenie odpowiednich statystyk wśród uczestników programu zapewniałoby pełną informację o dostosowaniu ich kwalifikacji do aktualnych potrzeb rynku pracy. A to może stanowić wskazówkę dla rządu, który chce przeprowadzić ewentualnie reformy strukturalne, także szkolnictwa.
Według Wray’a, zakłócenia funkcjonowania rynku, wynikające z programu POS, byłyby znacznie mniejsze, niż w przypadku systemów dotacji pracy, promowanych m.in. przez amerykańskiego noblistę Edmunda Phelpsa. Przy POS nie ma zagrożenia wypierania dotychczasowych pracowników przez tych, za których pracodawca dostaje dotację, ani niebezpieczeństwa likwidacji etatów w chwili wygaśnięcia wsparcia finansowego.
Państwo tworzyłoby bowiem nowe miejsca pracy w taki sposób, by nie dublować już istniejących stanowisk, co oczywiście nie wyklucza współpracy z sektorem prywatnym albo pozarządowym. Dodatkową zaletą programu byłaby możliwość łagodzenia skutków dostosowań strukturalnych w gospodarce, np. przy redukcji etatów w związku z postępem technologicznym.
Pozwoliłoby to uniknąć traumy bezrobocia, która przy zbyt długim pozostawaniu bez pracy, zwłaszcza wykwalifikowanych specjalistów, prowadzi do nadmiernej deprecjacji kapitału ludzkiego. I może wręcz podważyć korzyści wynikające ze wzrostu wydajności po modernizacji gospodarki. Nie mówiąc o znacznych kosztach społecznej izolacji długotrwale bezrobotnych.
W przypadku Polski dodatkowym atutem mogłoby być większe pole manewru przy restrukturyzacji rolnictwa – ludzie w mniejszym stopniu baliby się sprzedawać niewielkie gospodarstwa, by zatrudnić się w innych działach gospodarki.
Gdy dodatkowo weźmiemy pod uwagę ustaloną płacę bazową sektora publicznego, która według Wray’a działałaby jako kotwica dla wzrostu ogólnego poziomu płac i cen w gospodarce, okazuje się że prawidłowo zaprojektowane programy POS nie muszą być inflacjogenne. A to podważa klasyczny dylemat w polityce gospodarczej – albo pełne zatrudnienie, albo stabilność cen.
Oczywiście to wyidealizowany model, a program POS ma również pewne wady. Przede wszystkim, jak zauważa prof. Marek Góra z warszawskiej Szkoły Głównej Handlowej, twórca reformy emerytalnej, „nie dla każdego da się stworzyć miejsce pracy”, co sprawia, że gwarancja zatrudnienia musi pozostać w wielu przypadkach martwa. Nie wszyscy bezrobotni mogą też chcieć podejmować pracę, zwykle dość nieskomplikowaną, oferowaną w ramach programu. Zdaniem prof. Góry, „w szczególności może to dotyczyć osób o wysokich kwalifikacjach, które jednak przestały już być potrzebne na rynku pracy”.
Ale najpoważniejszą wadą powszechnego programu POS są jego znaczące koszty. Pewną wskazówkę co do skali ewentualnych wydatków stanowi ostatnia decyzja naszego rządu uruchomienia z Funduszu Pracy dodatkowych 500 mln zł na aktywizację bezrobotnych. Zgodnie z wyliczeniami resortu pracy i polityki społecznej pozwoli to na zaangażowanie, m.in. poprzez staże, blisko 80 tys. osób na okres 3 miesięcy.
Gdyby koszty zorganizowania miejsc pracy w ramach programu POS były podobne, to zaktywizowanie wszystkich bezrobotnych, według GUS – 1,8 mln osób, kosztowałoby ok. 45 mld zł rocznie. Koszt netto dla budżetu państwa byłby oczywiście mniejszy, biorąc pod uwagę ograniczenie wydatków, np. z tytułu zasiłków dla bezrobotnych, dotacji dla ZUS czy ubezpieczenia zdrowotnego bezrobotnych. Po prostu część obecnych transferów weszłaby w skład wynagrodzeń w ramach programu POS.
W warunkach koniecznych obecnie oszczędności budżetowych w naszym kraju, przy jednoczesnym, oczekiwanym spadku dochodów podatkowych w związku ze spowolnieniem gospodarczym, o wdrażaniu tak kosztowych programów nie może być mowy. Z drugiej strony, problem bezrobocia w Polsce ma charakter strukturalny i dyskusję na temat jego rozwiązania należy toczyć nawet wtedy, gdy możliwości finansowe państwa są ograniczone.
W takiej sytuacji dużo bardziej realistyczne jest zawężenie grup docelowych np. do osób młodych, albo do osób długotrwale bezrobotnych, co znacznie ogranicza konieczne wydatki.
W ostatnich latach w Polsce współczynniki zatrudnienia wśród osób w wieku 15-24 spadały, zaś w wieku 55-64 lata rosły (por. Wykres 2). Dodatkowo, jak wskazał prof. Marek Góra, polityka państwa kreowania nowych miejsc pracy może być bardziej skuteczna w przypadku ludzi młodych. Z reguły nie są oni jeszcze obciążeni rodziną i wydatkami na własne gospodarstwa domowe. Dlatego stosunkowe niskie wynagrodzenia w ramach programu nie są dla młodych tak zniechęcające, jak dla innych grup wiekowych.
Potwierdzają to badania holenderskie. Okazuje się, że np. szkolenia są bardziej efektywne w odniesieniu do osób starszych niż młodych, ale w przypadku bezpośredniej kreacji miejsc pracy jest odwrotnie – to w grupie młodych odnotowano sukcesy.
Dlatego też wdrażanie elementów gwarantowanego zatrudnienia w Polsce można zacząć właśnie od młodych w wieku do 24 lat. Jest to działanie stosunkowo najbardziej długookresowo kształtujące rynek pracy, biorąc pod uwagę silne długofalowe skutki bezrobocia osób młodych – np. dla wysokości przyszłych zarobków.
(opr.graf. DG/ CC BY-SA gregor_y)
Doświadczenia Holandii z programami gwarantowanego zatrudnienia świadczą, że mogą one być skutecznym narzędziem walki z bezrobociem. Kraj ten jeszcze w latach 80. zmagał się z bezrobociem wśród młodych przekraczającym 20 proc. Teraz wskaźnik ten wynosi 9,2 proc., i jest to najlepszy wynik w Unii Europejskiej (w II kwartale 2012 r. w Polsce sięgał 25,2 proc.).
W latach 1992-1997 funkcjonował w Holandii Plan Gwarantowanej Pracy dla Młodych (Jeugdwerkgarantiewet, JWG), skierowany do tych, którzy pozostawali bezrobotni dłużej niż 6 miesięcy. Miejsca pracy były tworzone także w sektorze prywatnym i w organizacjach pozarządowych. Jak oceniono, program dotarł do mniej więcej dwóch trzecich grupy docelowej, choć wprowadzono przymus podjęcia pracy – pod groźbą odebrania prawa do zasiłku.
Około 60-70 proc. uczestników znalazło później pracę poza programem, co oznacza mniej więcej 45 proc. grupy docelowej. Należy jednak zauważyć, że według ankietowanych pracodawców więcej niż jedna czwarta uczestników mogła dostać etat bez programu. Zjawisko to jest nieuniknione w przypadku każdego programu, który zakłada brak dyskryminacji w ramach danej grupy docelowej – nie można odrzucić ludzi ze względu na to, że mogliby zdobyć pracę na własną rękę. W 1998 r. systemem gwarancji zatrudnienia objęto wszystkie grupy wiekowe.
Innym przykładem kraju, który pomyślnie wdrożył program gwarantowanego zatrudnienia, jest Argentyna. Plan uchwalono go w 2002 r., w zdawałoby się beznadziejnych okolicznościach, rok po bankructwie kraju.
Obejmował głównych żywicieli rodzin (warunkiem było posiadanie co najmniej jednego niepełnoletniego dziecka). Dał zatrudnienie ok. 13 proc. tamtejszej siły roboczej, czyli ok. 5 proc. populacji kraju. Nowe miejsca pracy stworzono zaś nie tylko dzięki szeroko zakrojonej modernizacji infrastruktury publicznej, ale też np. zapewniając obywatelom darmową opiekę przedszkolną.
Argentyński program przyczynił się również do budowania lokalnych więzi społecznych, które trudno skwantyfikować. Być może dlatego zatrudnieni w ramach POS zgadzali się pracować za stawkę niższą od oficjalnej płacy minimalnej, często nawet zostawali w pracy dłużej, niż przewidywała umowa. Odmawiali również, gdy proponowano im samo wynagrodzenie, ale w zamian za pozostanie w domu.
Elementy programów gwarantowanego zatrudnienia stosuje również Wielka Brytania, a także Indie.
Widać więc, że nawet kraje w trudnej sytuacji finansowej mogą sobie pozwolić na elementy programu pracodawcy ostatniej szansy, bo w znacznej mierze zastępują one standardowe zabezpieczenia socjalne, a przynoszą znaczne korzyści.
Jak wskazują doświadczenia holenderskie, różne narzędzia mają różną skuteczność w zależności od docelowej grupy wiekowej. Fakt ten można wykorzystać do efektywnego uzupełnienia narzędzi wykorzystywanych przez państwo do rozwoju rynku pracy także i w Polsce.
Autor jest studentem ekonomii w Szkole Głównej Handlowej, publikuje na łamach Niezależnego Miesięcznika Studentów „MAGIEL”.
W styczniu 2020 roku Wielka Brytania formalnie opuściła Unię Europejską. Oczekiwane korzyści z brexitu, poza odzyskaniem suwerenności w zakresie kształtowania prawa i zewnętrznych relacji gospodarczych, jednak się nie zmaterializowały. Widoczny jest natomiast spadek wydajności i konkurencyjności brytyjskiej gospodarki, co wpływa także na kondycję rynku pracy.
