Realizacja nowych zadań kosztuje samorządy rocznie ponad 8 mld zł

Skutki niekorzystnych zmian systemowych w finansach lokalnych uderzają w największe miasta, przekładając się na spadek wyników budżetowych, szybki wzrost długów, a w konsekwencji osłabienie potencjału inwestycyjnego.W 2012 r. wydatki JST na inwestycje spadły o 16 proc. w stosunku do 2011 r. Wszystko to grozi osłabieniem zdolności wykorzystania nowych środków z UE.
Realizacja nowych zadań kosztuje samorządy rocznie ponad 8 mld zł

(infografika D. Gąszczyk)

Od 2009 r. obserwujemy systematyczne pogarszanie się sytuacji finansowej jednostek samorządu terytorialnego (JST) w Polsce, a negatywne skutki kryzysu są szczególnie widoczne w budżetach największych miast. Dotyczą one takich elementów finansów lokalnych, jak system dochodów i wydatków, wyniki budżetowe (ogólne i operacyjne), potencjał inwestycyjny i aktywność inwestycyjna, zadłużenie, a także zdolności absorpcyjne tych jednostek w zakresie środków pomocowych Unii Europejskiej.

Kryzys w wyraźny sposób osłabił samodzielność finansową JST, oddziałując na relację wskaźnika dochodów własnych do dochodów ogółem. Pogorszeniu uległa struktura dochodów samorządowych: zmniejszył się udział dochodów własnych, zwiększył natomiast udział transferów z budżetu centralnego (np. subwencji ogólnej i dotacji celowych).

Kryzys ma też istotny wpływ na wielkość i charakter wydatków samorządowych, powodując presję na ograniczanie wydatków zarówno tych bieżących, jak i kapitałowych. Z drugiej strony, w warunkach kryzysowych JST są zmuszone do zwiększania niektórych wydatków, zwłaszcza tych związanych z pomocą społeczną, bezrobociem itp. – nasilają się naciski polityczne na stworzenie, czy utrzymanie przywilejów określonych grup zawodowych (przykład: Karta Nauczyciela).

Wpływ niestabilnego otoczenia gospodarczego wyraźnie widać również w kontekście pogarszających się wyników budżetowych oraz pogłębiającej się nierównowagi fiskalnej w systemach finansowych JST. Narastają deficyty budżetowe oraz następuje pogorszenie bieżących wyników operacyjnych.

Kryzys przyczynia się do eskalacji zadłużenia JST. W wyniku spowodowanego nim procesu „kurczenia” się bazy dochodów własnych, dług pojawia się jako wymuszona alternatywa dla tej kategorii dochodów; w efekcie rosną zobowiązania JST z tytułu zaciągniętych kredytów, pożyczek i emisji obligacji komunalnych.

Nowe niekonstytucyjne zadania

Równie istotna z punktu widzenia pogorszającej się sytuacji finansowej jest niestabilność prawna warunków otoczenia samorządu. Od kilku lat państwo nakłada na JST dodatkowe zadania nie stosując przy tym odpowiednich rekompensat finansowych z budżetu centralnego skutkujące przede wszystkim wzrostem wydatków bieżących, a w konsekwencji pogarszaniem wyników operacyjnych i osłabieniem tzw. zdolności inwestycyjnej samorządu.

Według szacunków Związku Miast Polskich od 2000 r. polskim JST przybyło około 60 nowych zadań. Według kalkulacji Związku Miast Polskich ich realizacja wymaga dodatkowo rocznie ponad 8 mld zł.

>>Stanowisko Samorządowej Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego w sprawie finansów JST

Nowe obowiązki samorządowcy określają mianem „wrzutek”. Niezbędne jest podkreślenie, że są to działania niezgodne z Konstytucją, zgodnie z którą: „Zmiany w zakresie zadań i kompetencji jednostek samorządu terytorialnego następują wraz z odpowiednimi zmianami w podziale dochodów publicznych” [art. 167 ust. 1].

Strukturę dochodów JST psują  także działania centralizacyjne państwa, polegające na systematycznym zmniejszaniu w niej udziału dochodów własnych, a zwiększaniu dotacji i subwencji. W konsekwencji następuje osłabianie samodzielności finansowej JST. Pamiętajmy o tym, że owa samodzielność traktowana powinna być jako naczelna wartość i swoisty filar idei samorządności terytorialnej. W przeciwnym razie samorząd terytorialny staje się samorządny tylko z nazwy, a jego rola zostaje ograniczona de facto do funkcji administratora.

Zmniejszenie udziału dochodów własnych w dochodach ogółem jest według ankietowanych skarbników 12 miast – członków Unii Metropolii Polskich jednym z kluczowych elementów wpływu kryzysu na finanse samorządu. Jako skutki o najwyższej randze wskazywali oni też zmniejszenie dochodów z PIT oraz CIT. Spadek wydatków kapitałowych otrzymał najmniej wskazań (dzięki puli środków z funduszy UE).

Zmiany w dochodach miast UMP w latach 2008–2012

W 2012 roku dochody budżetowe 12 miast UMP, traktowane łącznie jako dochody gmin miejskich i miast na prawach powiatu, zamknęły się kwotą ok. 36 mld zł, stanowiąc ok. 20 proc. dochodów ogółem JST [Bank Danych Lokalnych, GUS]. Najwyższe dochody budżetowe przekraczające 11,9 mld zł dotyczyły miasta stołecznego Warszawy, najniższe – Rzeszowa, ok. 0,9 mld zł.

(infografika Darek Gąszczyk/CC BY-NC by bobbybradley)

(UMP - Unia Metropolii Polskich); infografika Darek Gąszczyk/CC BY-NC by bobbybradley)

W większości badanych miast nie zaobserwowano wyraźnego spadku ogólnej wielkości dochodów budżetowych, ale wyraźnemu pogorszeniu uległa struktura tych dochodów. We wszystkich miastach UMP w ostatnich pięciu latach wystąpił spadek wskaźnika relacji dochodów własnych do dochodów ogółem, przy czym najwyższa dynamika spadkowa dotyczyła Gdańska – ponad 23 proc., Warszawy i Rzeszowa – ok. 12 proc. Tym samym ograniczeniu ulegała samodzielność finansowa wielu miast.

(infografika Darek Gąszczyk)

(infografika Darek Gąszczyk)

Wyniki budżetowe miast

Przy gorszej strukturze dochodów i – jednocześnie – wyraźnym wzroście wydatków budżetowych badanych miast (wynikającym głównie ze wzrostu kosztów eksploatacji infrastruktury, zwiększenia kosztów obsługi zadłużenia i zwiększenie liczby zadań do realizacji oraz zmian prawnych) pogarszają się ich wyniki budżetowe.

Z punktu widzenia oceny sytuacji finansowej JST znaczenie mają przede wszystkim wyniki bieżące/operacyjne (rozumiane jako różnica między dochodami bieżącymi a wydatkami bieżącymi), ponieważ od 2014 roku będą one stanowiły podstawę do wyliczeń nowych, indywidualnych dla każdej JST, wskaźników zadłużenia (IWZ).

(UMP - Unia Metropolii Polskich; infografika Darek Gąszczyk/CC BY-NC-SA by _HerbPrz)

(UMP - Unia Metropolii Polskich; infografika Darek Gąszczyk/CC BY-NC-SA by _HerbPrz)

Od kilku lat obserwujemy systematyczny proces pogarszania się wyników operacyjnych analizowanych miast. Z zaprezentowanych danych wynika, że wprawdzie w okresie ostatnich 5 lat tylko jedno na 12 miast wykazało deficyt operacyjny – Lublin w 2010 r., ale trend systematycznego zmniejszania się nadwyżki operacyjnej wystąpił w większości z nich.

(infografika Darek Gąszczyk)

(infografika Darek Gąszczyk)

Aktywność inwestycyjna i problem zadłużenia

Od 2011 r. zauważamy wyraźny trend spadkowy jeśli chodzi o inwestycje jednostek samorządu terytorialnego. W 2012 r. odnotowano 16-proc. spadek wydatków inwestycyjnych JST w stosunku do roku 2011 oraz ponad 20 proc. – w stosunku do roku 2010. Według prognoz Krajowej Rady RIO trend ten będzie się pogłębiał także w kolejnych latach, a wydatki inwestycyjne samorządu spadną w 2015 r. do poziomu ok. 23,4 mld zł (dla  porównania, w rekordowym pod tym względem 2010 r. wyniosły one ok. 43,3 mld zł).

W 2012 r. obniżył się również do poziomu poniżej 20 proc. udział wydatków inwestycyjnych w wydatkach JST ogółem. To poziom niższy niż w 2008 r., gdy rozpoczynał się kryzys.

(infografika Darek Gąszczyk)

(infografika Darek Gąszczyk)

W miastach UMP nie odnotowano w tym czasie wyraźnego spadku aktywności inwestycyjnej (jako bufor antykryzysowy zadziałały środki pomocowe UE) i pomimo dekoniunktury gospodarczej miasta te zachowały pozycję lidera inwestycyjnego w podsektorze samorządowym. Łączna wartość wydatków inwestycyjnych MNP (gmin i powiatów grodzkich łącznie) kształtowała się na ustabilizowanym poziomie ok. 7 mld zł rocznie.

Największą dynamiką wzrostu wydatków inwestycyjnych wykazały się wykazały się w analizowanym okresie następujące miasta:

* Białystok, Łódź, Wrocław w 2009 r.,

* Białystok, Szczecin, Rzeszów, Gdańsk, Warszawa w 2010 r.,

* Gdańsk, Bydgoszcz, Lublin w 2011 r.,

* Katowice, Łódź, Gdańsk, Rzeszów i Lublin w 2012 r.

(infografika Darek Gąszczyk)

(infografika Darek Gąszczyk)

To, co niepokoi, to ryzyko osłabienia potencjału inwestycyjnego i zmniejszenia zdolności absorbowania środków unijnych w nowej perspektywie finansowej 2014 – 2020 spowodowane gorszymi wynikami budżetowymi i wysoką dynamiką zadłużania się największych miast.

To w największych miastach występuje bowiem swoista kumulacja długu samorządowego, co nie powinno dziwić, ponieważ są to jednocześnie jednostki o największej aktywności inwestycyjnej wśród JST.

(infografika Darek Gąszczyk)

(infografika Darek Gąszczyk)

(infografika Darek Gąszczyk/CC BY-NC by ah&am)

(infografika Darek Gąszczyk/CC BY-NC by ah&am)

W niektórych jednostkach wskaźniki zadłużenia są bardzo zbliżone lub nawet przekraczają  ustawowy limit długu (dotyczy dopuszczalnego limitu zobowiązań do dochodów ogółem określonego na poziomie 60 proc.). W 2012 r. do najbardziej zadłużonych miast należały Bydgoszcz (dług na poziomie 68,7 proc.), Poznań (67,3 proc.), Wrocław (63,5 proc.) i  Łódź (60,6 proc.). Należy jednak podkreślić, że wysoki poziom zadłużenia tych jednostek jest przede wszystkim efektem wzrostu ich nakładów inwestycyjnych.

W ciągu ostatnich 5 lat w znaczący sposób wzrosły również koszty obsługi zadłużenia w analizowanych miastach. Najwyższą dynamikę wzrostu w tym zakresie wykazały następujące jednostki: Gdańsk, Wrocław i Białystok.

(infografika Darek Gąszczyk/CC BY-NC by ah&am)

(infografika Darek Gąszczyk/CC BY-NC by ah&am)

Marzanna Poniatowicz jest profesorem nadzwyczajnym Uniwersytetu w Białymstoku, kierownikiem Zakładu Ekonomiki i Finansów Samorządu Terytorialnego na Wydziale Ekonomii i Zarządzania UwB. Realizuje projekt badawczy nt.: „Wpływ kryzysu gospodarczego na systemy finansowe jednostek samorządu terytorialnego (na przykładzie największych miast w Polsce)”, finansowany ze środków Narodowego Centrum Nauki.

Jako przykład do analiz posłużyło 12 największych miast – członków Unii Metropolii Polskich. Analizy dotyczą lat 2008–2012, wykorzystano w nich między innymi wyniki badań ankietowych przeprowadzonych przez autorkę wśród skarbników wymienianych miast, a także dane statystyczne dotyczące finansów tych jednostek pochodzące z Banku Danych Lokalnych.

OF

(infografika D. Gąszczyk)
(infografika Darek Gąszczyk/CC BY-NC by bobbybradley)
Dochody-budżetowe-ogółem-miast-UMP CC BY-NC by bobbybradley
(infografika Darek Gąszczyk)
Udział-dochodów-własnych-w-dochodach-ogółem-miast-UMP-
(UMP - Unia Metropolii Polskich; infografika Darek Gąszczyk/CC BY-NC-SA by _HerbPrz)
Ogólne-wyniki-budżetowe-miast-UMP CC BY-NC-SA by _HerbPrz
(infografika Darek Gąszczyk)
Wyniki-operacyjne-budżetów-miast-UMP-
(infografika Darek Gąszczyk)
Wydatki-inwestycyjne-JST-w-Polsce-
(infografika Darek Gąszczyk)
Wydatki-inwestycyjne-miast-UMP CC BY-NC-SA by Mathew Knott
(infografika Darek Gąszczyk)
Zobowiązania-miast-UMP
(infografika Darek Gąszczyk/CC BY-NC by ah&am)
Zobowiązania-miast-UMP-w-relacji-do-dochodów-ogółem CC BY-NC by ah&am
(infografika Darek Gąszczyk/CC BY-NC by ah&am)
Wydatki-na-obsługę-długu-miast-UMP-

Tagi


Artykuły powiązane

Polska dwóch prędkości

Kategoria: Analizy
W Polsce szybko rozwija się tylko pięć największych aglomeracji: warszawska, wrocławska, trójmiejska, poznańska i krakowska oraz 30 mniejszych ośrodków. Różnica w poziomie rozwoju i zamożności między tymi pierwszymi a pozostałymi powiększa się, a najbiedniejsze miejscowości zaczynają się „zwijać”.
Polska dwóch prędkości

Cena chaosu

Kategoria: Analizy
W Polsce od lat narasta przestrzenny i architektoniczny chaos, odstajemy pod tym względem od reszty krajów UE. Przez chaotyczną zabudowę nasz kraj nie tylko brzydnie, ale też – według naukowców z PAN – ponosi dodatkowe koszty, sięgające dziesiątek miliardów złotych.
Cena chaosu

Powracające kłopoty fiskalne

Kategoria: Analizy
Dobra koniunktura międzynarodowa pozwoliła utrzymać przez kilka lat silny wzrost gospodarczy w Polsce. Dzięki temu poprawiła się też sytuacja finansów publicznych. Spowolnienie, które nas czeka w najbliższych miesiącach oraz konieczność zwiększenia wydatków dla wsparcia zamrożonej gospodarki pogorszą sytuację budżetu.
Powracające kłopoty fiskalne