Europejski Fundusz Dostosowania do Globalizacji w nowej odsłonie

08.06.2018
Dopiero w ostatniej dekadzie UE wprowadziła aktywną politykę reintegracji pracowników, którzy utracili pracę na skutek globalizacji. Realizuje ją za pośrednictwem Europejskiego Funduszu Dostosowania do Globalizacji. Aby odnosić większe sukcesy, fundusz powinien poprawić swój monitoring i poszerzyć zakres wykorzystania.


Popularny jest pogląd, że liberalizacja handlu przynosi korzyści wszystkim krajom, choć niekoniecznie w równym stopniu. W obrębie krajów jednak, mimo iż większość osób uzyskuje korzyści z handlu, inni mogą na nim tracić. W szczególności ci pracownicy, których miejsca pracy są likwidowane w związku z liberalizacją handlu (Lawrence, 2014).

Uznanie faktu, że liberalizacja handlu może zaszkodzić niektórym pracownikom doprowadziło do ustanowienia przez Kongres Stanów Zjednoczonych programu Trade Adjustment Assistance (TAA) [Program Pomocy w Dostosowaniu Handlu] na podstawie Ustawy o Handlu z 1962 r., która upoważnia Stany Zjednoczone do udziału w Rundzie Kennedy’ego wielostronnych negocjacji handlowych. Początkowo program był pomyślany jako zapewniający wsparcie dochodów pracowników tracących swoje miejsca pracy w wyniku negocjacji. W 1974 r. program TTA został zmieniony, aby pomagać wszystkim pracownikom, którzy odczuli negatywne skutki wzrostu importu i od tego czasu nadal jest realizowany. Przez długi czas w Unii Europejskiej nie było podobnego programu, ponieważ państwa członkowskie UE zazwyczaj mają o wiele korzystniejsze systemy opieki społecznej niż Stany Zjednoczone, a zatem mogą lepiej radzić sobie z „dolegliwościami wynikającymi z handlu”.

Wraz z Europejskim Funduszem Dostosowania do Globalizacji (European Globalisation Adjustment Fund, EGF), utworzonym w 2007 r., UE uzyskała instrument zasadniczo porównywalny do programu TTA. EGF zapewnia pomoc finansową mającą na celu ułatwienie reintegracji zawodowej pracowników, którzy utracili swoje miejsca pracy w wyniku globalizacji.

Unia Europejska, której przysługują wyłączne kompetencje w zakresie polityki handlowej, powinna przyjąć pewną odpowiedzialność budżetową za przesunięcia gospodarcze, jakie pociąga za sobą globalizacja.  Ponieważ środki pieniężne zaangażowane w programy EGF stanowią tylko niewielką część wydatków socjalnych ponoszonych przez państwa członkowskie UE, od samego początku uznano, że programy EGF muszą być zarówno widoczne politycznie, jak i uzasadnione pod względem ekonomicznym.

Procedury i wdrażanie EGF

Pierwotnym celem EGF było współfinansowanie – wspólnie z władzami krajowymi odpowiadającymi za wdrażanie programów na poziomie lokalnym – polityki udzielania pomocy w znalezieniu nowego miejsca pracy pracownikom, których dotknęły negatywne skutki globalizacji. Od czasu utworzenia Funduszu poziom współfinansowania zmieniał się kilkakrotnie, ale od 2014 r. udział EGF wynosi 60%.

Pod względem procedur wnioski muszą spełniać 3 podstawowe wymagania, aby mogły kwalifikować się do finansowania EGF.

Po pierwsze, redukcja zatrudnienia musi wynikać z globalizacji, co jest określane jako znaczny wzrost importu do UE, poważne przesunięcie unijnego obrotu towarami lub usługami, gwałtowny spadek udziału danej branży w rynku UE lub przeniesienie działalności do krajów poza UE.

W 2009 r. zakres programu EGF został powiększony o redukcję zatrudnienia wynikającą ze „światowego kryzysu finansowego i gospodarczego”. W 2013 r. dokonano ponownego przeglądu zasad EGF i podjęto decyzję, że zakres programu będzie nadal obejmować sytuacje wynikające z „kontynuacji światowego kryzysu finansowego i gospodarczego […] lub będące wynikiem nowego światowego kryzysu finansowego i gospodarczego”.

Po drugie, wnioski muszą dotyczyć dosyć dużej minimalnej liczby pracowników.

Początkowa liczba wynosiła 1000 miejsc pracy zredukowanych w konkretnej firmie lub w grupie firm zlokalizowanych w jednym lub dwóch przyległych regionach. W 2009 r. próg ten został obniżony do 500.

Po trzecie, wnioski do EGF mają służyć wyłącznie do finansowania aktywnych działań na rynku pracy, podejmowanych w celu przeszkolenia i ponownego zatrudnienia zwolnionych pracowników.

W latach 2007 – 2016 zatwierdzono 147 wniosków do EGF obejmujących 140 545 pracowników zwolnionych z pracy. Całkowita liczba pracowników, którzy faktycznie skorzystali z finansowania EGF była o około 20% niższa niż liczba kwalifikujących się pracowników, ponieważ niektórzy z nich znaleźli pracę, zanim ich wniosek do EGF został objęty finansowaniem.

Pomimo, iż pierwotnie EGF był przeznaczony na finansowanie konsekwencji globalizacji, fundusz faktycznie był częściej wykorzystywany do rozwiązywania spraw związanych z redukcją zatrudnienia, spowodowaną przez kryzys.

Wykres 1 przedstawia łączną liczbę pracowników objętych pomocą i sumę środków rozdysponowanych w ramach EGF, w podziale na „globalizację” i „kryzys” dla każdego roku w okresie do 2007 r. do 2016 r. Najwyższa kwota finansowania przyznanego przez EGF w jakimkolwiek roku wyniosła 132 mln euro w 2010 r. (115 mln euro na „kryzys” i tylko 17 mln  euro na „globalizację”), co wyjaśnia, dlaczego roczna pula środków EGF została obniżona z 500 mln euro do 150 mln euro w 2013 r. Średnia kwota finansowania EGF na pracownika w latach 2007–2016 wyniosła 4219 euro. Przyjmując, że w tym okresie średni udział współfinansowania udzielanego przez państwa członkowskie wyniósł 42%, oznacza to, że każdy zwolniony pracownik spełniający kryteria EGF otrzymał średnio 7274 euro w formie usług aktywnego rynku pracy, co stanowi całkiem znaczącą kwotę.

Ocena i zalecenia

Stwierdzamy, że program osiągnął wysoki poziom widoczności politycznej w tym sensie, że beneficjenci EGF przed zwolnieniem pracowali raczej w dużych firmach, a takie zwolnienia były szeroko komentowane w mediach. Ale zasadniczą kwestią jest również to, że usługi finansowane przez EGF faktycznie zwiększają prawdopodobieństwo znalezienia innej pracy przez beneficjentów. Niestety, znacznie trudniej ocenić efektywność ekonomiczną programu EGF, głównie z uwagi na fakt, że dostępne dane są niewystarczające. Nasze szacunki wskazują jednak, że tylko niewielka część pracowników unijnych, którzy utracili pracę na skutek globalizacji, otrzymała środki finansowe z EGF. Niestety w tej chwili nie można ocenić, czy pracownicy, którzy otrzymali pomoc EGF, poradzili sobie lepiej z poszukiwaniem pracy niż ci, którzy takiego wsparcia nie otrzymali.

W związku z tym, formułujemy 3 zalecenia dotyczące udoskonalenia programu EGF.

Po pierwsze, istnieje konieczność usprawnienia procesu monitorowania programu poprzez gromadzenie większej ilości lepszych danych. Obecna sytuacja jest wysoce niezadowalająca, ponieważ nie pozwala na właściwą ocenę EGF. Najlepszym podejściem byłoby gromadzenie danych na poziomie indywidualnym. Wreszcie, powinny być dostępne raporty dotyczące każdego przypadku finansowania EGF i powinny one być ujednolicone pod względem podjętych działań i ich wyników. Przyniosłoby to dodatkową korzyść w postaci porównywalności przypadków, co umożliwiłoby państwom członkowskim wymianę dobrych praktyk.

Po drugie, istnieje potrzeba zweryfikowania zasad programu w celu zwiększenia jego wykorzystania na 3 sposoby. Po pierwsze, nie należy przewidywać progu (np. TAA – taktyczna alokacja aktywów) lub próg przynajmniej powinien być znacznie niższy. Oczywiście, wskazywałoby to, że kwota środków pieniężnych niezbędnych dla programu uległaby istotnemu zwiększeniu (według naszych obliczeń – do ok. 800 mln euro rocznie tylko na przypadki związane z globalizacją), ale oznaczałoby to jednocześnie większą równość pomiędzy pracownikami dużych przedsiębiorstw, którzy zwykle kwalifikują się do programu i tymi ze stosunkowo małych firm, którzy są zwykle wykluczani, o ile nie spełniają kryterium koncentracji geograficznej.

Po drugie, stopa współfinansowania mogłaby być zmieniona w taki sposób, by była równa stopie stosowanej w programach finansowanych z Europejskiego Funduszu Społecznego (EFS) (European Social Fund). Usunęłoby to czynnik zniechęcający do korzystania z EGF kraje o niskich dochodach, gdzie stopa współfinansowania krajowego dla EGF jest wyższa niż dla EFS. Po trzecie, Komisja Europejska mogłaby bardziej aktywnie zarządzać EGF. Mogłaby na przykład wykorzystać bazę danych Europejskiego Obserwatorium Restrukturyzacji Eurofunduszu (Eurofound’s European Restructuring Monitor), która dostarcza dane dotyczące przypadków restrukturyzacji na dużą skalę, o których donoszą media, w celu wykrywania planów redukcji zatrudnienia spełniających kryteria EGF i sugerowania władzom krajowym, że mogą w takich przypadkach złożyć wniosek do programów EGF.

Wreszcie, zakres pomocy powinien być rozszerzony z globalizacji na inne źródła dostosowania stymulowane przez politykę, takie jak handel wewnątrzunijny i offshoring [przenoszenie wybranych procesów działalności za granicę] oraz wygaszanie działalności w celu obniżenia emisji dwutlenku węgla (Tagliapetra, 2017). Nasze ustalenia wskazują, że rozszerzenie zakresu [działania Funduszu] o wewnątrzunijny offshoring oraz obniżenie progu do 100 zwolnień pracowników  może przynieść kilkaset dodatkowych przypadków EGF. W ten sposób EGF mógłby stać się EAF, czyli Europejskim Funduszem Dostosowania (European Adjustment Fund), ze zwiększonymi środkami.

Grégory Claeys – pracownik naukowy Bruegel; profesor nadzwyczajny Conservatoire National des Arts et Métiers.

André Sapir – profesor Université Libre de Bruxelles; członek rady Bruegel; pracownik naukowy CEPR.

Artykuł po raz pierwszy ukazał się w VoxEU.org (tam dostępna jest pełna bibliografia). Tłumaczenie i publikacja za zgodą wydawcy.

 


Tagi


Artykuły powiązane

Popularne artykuły

test