Politycy są rozrzutni, gdy trzeba oszczędzać i oszczędzają, gdy trzeba wydawać

26.08.2012
Politykom najtrudniej jest właściwie wybrać czas, kiedy wprowadzać w życie antycykliczne programy budżetowe. Gdy gospodarka jest w dobrej kondycji, opowiadają się przeciwko dyscyplinie fiskalnej, tylko po to, aby zmienić się we wrogów deficytu, kiedy z gospodarką jest gorzej. Dokładnie odwrotnie niż potrzeba.

Ronald Reagan i George H. Bush - prezydenci "procykliczni" (CC BY cliff1066™)


Świat dyskutuje, co jest lepsze: fiskalny rygoryzm, czy fiskalna stymulacja. Przeciwnicy cięć budżetowych obawiają się, że spowolnią one tempo rozwoju gospodarki. Przeciwnicy bodźców boją się zadłużenia publicznego i pokusy nadużycia.

Czy programy zaciskania pasa są dobre czy złe? Dyskusja nad tak postawionym pytaniem jest równie niemądra jak debata, czy kierowca ma skręcać w lewo czy w prawo. Zależy to przecież od tego, gdzie się znajduje. W okresie rozkwitu gospodarki rząd ma nadwyżki budżetowe, w czasach recesji – deficyt.

Wszystko na odwrót

Prawda jest taka, że politykom trudno jest właściwie wybrać czas, kiedy wprowadzać w życie antycykliczne programy budżetowe. To z tego głównie powodu polityka keynesowska, zwana „precyzyjnym dostrajaniem” straciła urok. Bo zdarza się, że bodźce fiskalne zaczynają działać, gdy kraj już wyszedł z recesji.

Ale to nie powód, by prowadzić procykliczną politykę budżetową, czyli zwiększać wydatki i obniżać podatki w okresach boomu oraz zmniejszać wydatki i podnosić podatki podczas ekonomicznego spowolnienia. Rozrzutność budżetowa w czasie ożywienia gospodarczego i zaciskanie pasa w czasie recesji prowadzą tylko do destabilizacji. Pogłębia ona zagrożenia stwarzane przez przegrzanie gospodarki. Polityka procykliczna nasila inflację i tworzy bańki na rynkach aktywów w okresach boomu, natomiast podczas recesji dodatkowo zmniejsza produkcję i zwiększa bezrobocie. Innymi słowy, potęguje negatywne skutki cyklów koniunktury.

Pomimo świadomości tej wiedzy, wydaje się, że wielu polityków amerykańskich, brytyjskich i z państw obszaru euro kieruje się właśnie zasadami procykliczności. Gdy gospodarka jest w dobrej kondycji, opowiadają się oni przeciwko dyscyplinie fiskalnej, tylko po to, aby zmienić się we wrogów deficytu, kiedy z gospodarką jest gorzej. Postępują więc dokładnie odwrotne niż potrzeba.

Przyjrzyjmy się stanowiskom części amerykańskich polityków w ostatnim trzydziestoleciu.

Od Reagana do Obamy

Pierwszy cykl. W okresie recesji prezydent Ronald Reagan, w czasie kampanii prowadzonej w 1980 r. i w mowie inauguracyjnej wygłoszonej w 1981 r., przekonywał do natychmiastowych działań, w celu zmniejszenia zadłużenia publicznego „od dziś”. (Recesja: zaostrzanie polityki). Natomiast w 1988 r., gdy gospodarka wchodziła w szczytową fazę cyklu koniunktury, ubiegający się o prezydenturę George H.W. Bush nie przejmował się deficytem budżetowym, choć dług publiczny błyskawicznie zmierzał do trzykrotności poziomu z czasów, gdy Reagan wygłaszał swoje mowy. Bush wypowiedział wówczas słynne zdanie: „Przyrzekam: żadnych nowych podatków”. (Boom: rozrzutność).

Drugi cykl. Jak było do przewidzenia, prezydent Bush senior i Kongres postanowili podnieść podatki i hamować wzrost wydatków budżetowych akurat wtedy, gdy Stany Zjednoczone pogrążały się w kolejnej recesji – w 1990 r. (Recesja: zaostrzanie polityki). Choć moment na wprowadzenie takiej ustawy wybrano źle, sam program był odważny. Dzięki zasadzie PAYG (Pay as You Go Rule) i innym reformom, finanse państwa wróciły na ścieżkę, która mogła doprowadzić do zlikwidowania deficytu pod koniec dziesięciolecia.

Jednakże trzy lata później – pomimo, że zaczęło się najsilniejsze w historii USA ożywienie – wszyscy republikańscy kongresmeni głosowali przeciwko zaproponowanej przez administrację Clintona ustawie, przewidującej utrzymanie wprowadzonych za prezydentury Busha zwiększonych stawek podatkowych, pułapu wydatków i zasady PAYG. Zdania nie zmienili nawet wtedy, gdy ta polityka przyniosła sukcesy. Po siedmiu latach szybkiego wzrostu gospodarczego, kiedy stopa bezrobocia w szczytowej fazie cyklu koniunktury spadła poniżej 4 proc., po raz pierwszy od lat sześćdziesiątych, zasadniczym elementem kampanii prezydenckiej George’a W. Busha w 2000 r. były poważne obniżki stawek podatkowych. (Boom: rozrzutność).

Trzeci cykl. Nawet wtedy gdy ekspansywna polityka fiskalna Busha syna doprowadziła do tego, że odziedziczone przez niego rekordowe nadwyżki budżetowe zmieniły się w rekordowy deficyt, administracja państwowa zdecydowała się w 2003 r. na kolejną rundę redukcji podatków. I utrzymywała tempo wzrostu wydatków budżetowych trzykrotnie szybsze niż za prezydentury Clintona (dotyczy to zarówno wydatków na obronność, jak i wewnętrznych). Wiceprezydent Richard Cheney oświadczył wręcz: „Reagan wykazał, że deficyt nie ma znaczenia”. Taką politykę prowadzono jeszcze przez pięć lat. W tym okresie zadłużenie publiczne zwiększono o 4 bln dol. (Boom: rozrzutność).

I znowu, co było do przewidzenia, w latach 2007 – 2009, w okresie najgorszej recesji od czasu wielkiego kryzysu z lat trzydziestych XX w., politycy uznali, że nie mogą zareagować właściwą w tej sytuacji polityką fiskalną, bo deficyt i zadłużenie publiczne już są ogromne. Republikanie nagle znów odkryli, że deficyt budżetowy to rzecz zła, i doszli do przekonania, że pilnie trzeba redukować wydatki. Wystąpili przeciwko pierwszym bodźcom fiskalnym zaproponowanym przez administrację Obamy, w lutym 2009 r., mimo że tempo wzrostu PKB i stopa bezrobocia wyglądały znacznie gorzej niż wtedy, gdy Reagan i Bush obniżali stawki podatkowe i zwiększali wydatki. (Recesja: zaostrzanie polityki).

W 2001 r., kiedy przestały działać bodźce fiskalne, republikanie, mając już większość w Izbie Reprezentantów, zdołali zablokować dalsze inicjatywy Obamy. Zmniejszenie wydatków budżetowych w dwóch ostatnich latach to w moim przeświadczeniu najważniejsza przyczyna tego, że ożywienie gospodarcze, które się rozpoczęło w czerwcu 2009 r. skończyło się w 2011 r.

Trzy pełne cykle. Trzy pokolenia polityków, którzy w okresach ożywienia wybierali ekspansywną politykę budżetową, dochodzili zaś do przekonania, że deficyt budżetowy jest w sumie zły, gdy kraj pogrążył się w recesji. Wykres zamieszczony poniżej ukazuje smykałkę procyklicznych polityków amerykańskich do stosowania bodźców wtedy, gdy gospodarka potrzebuje redukcji wydatków oraz cięć, gdy potrzebne są bodźce fiskalne.

Rys. 1. Politycy procykliczni: popieranie cięć fiskalnych (strzałki skierowane w dół) i bodźców fiskalnych (strzałki skierowane w górę).

Po naukę do uczniów

Nie zawsze procyklicznym politykom udawało się wprowadzić w życie swoje programy. W sierpniu 1993 r. Clinton miał na tyle dużą przewagę głosów w Kongresie, że ustawa o równoważeniu budżetu (Consolidated Omnibus Budget Reconciliation Act) przeszła, chociaż głosowali przeciwko niej wszyscy republikanie. Stało się to w okresie ożywienia gospodarki. Podobnie było w styczniu 2009 r. Dzięki przewadze głosów Obamie udało się przeprowadzić przez Kongres pierwsze bodźce fiskalne (ujęte w ustawie American Recovery and Reinvestment Act), choć nie poparł ich ani jeden republikanin. Działo się to w czasie spadku swobodnego gospodarki.

Zbyt często jednak politycy procykliczni odnoszą zwycięstwo nad antycyklicznymi.

Próby skręcania w lewo albo prawo w najmniej odpowiednim momencie są gorsze, niż losowe zmienianie programów politycznych. Aby wytłumaczyć to przewrotne twierdzenie, sięgnijmy po inne porównanie. Stary, dobry przykład to łatanie dziury w dachu. Trzeba to zrobić, kiedy świeci słońce, a nie czekać na burzę, aby się przekonać, że naprawa jest konieczna. W okresie ożywienia gospodarki politycy nie popierają dotkliwych redukcji wydatków budżetowych, albo podwyższania stawek podatkowych. Przecież wygląda na to, że wszystko świetnie działa, więc po co zmiany? Gdy dojdzie do oberwania chmury, grzesznicy nagle dostrzegają własne błędy i zaczynają głosić konieczność reform. Tyle, że naprawiać dach w środku burzy jest bardzo trudno.

Problem ten nie dotyczy tylko USA. Podobną fatalną prawidłowość – ogromne deficyty w okresach ekspansji gospodarczej, po czym zaostrzanie polityki fiskalnej w reakcji na recesję – obserwowano w ostatnich latach także w Wielkiej Brytanii i państwach strefy euro.

Kiedyś charakterystyczną cechą krajów rozwijających się były procykliczne programy gospodarcze wprowadzane przez wadliwie funkcjonujące systemy polityczne. W latach 1960 – 1999 niemal we wszystkich tych krajach występowała dodatnia korelacja między wydatkami rządów a cyklem koniunkturalnym. To się jednak zmieniło. W latach 2000 – 2010 władze mniej więcej jednej trzeciej państw rozwijających się i rynków wschodzących – dotyczy to Chin, Chile, Malezji, Korei Południowej, Botswany i Indonezji – odwróciły tę obserwowaną w historii korelację. Wykorzystały boom z lat 2003 – 2007, aby poprawić bilanse budżetów. Oszczędzały na deszczowe dni. Były dzięki temu w dobrym położeniu w latach 2008 – 2009. Gdy świat pogrążył się w recesji one mogły poluzować politykę fiskalną.

Większość rządów prowadzących od 2000 r. antycykliczną politykę wydatków budżetowych to władze państw rozwijających się i rynków wschodzących. W ostatnim dziesięcioleciu doszły do tego, jak osiągać antycykliczność. Nauczyły się tego dokładnie w tym samym dziesięcioleciu, w którym tak wielu polityków „państw rozwiniętych” zapomniało, jak się to robi.

Autor jest profesorem ekonomii, wykładowcą na Harvard Kennedy School.

Artykuł po raz pierwszy ukazał się w VoxEU.org i w wersji oryginalnej można go przeczytać tutaj. Tłumaczenie i publikacja za zgodą wydawcy. Tytuł pochodzi od redakcji Obserwatora Finansowego.


Tagi


Artykuły powiązane

Popularne artykuły

test