Budynek Rezerwy Federalnej w Nowym Yorku, a jednocześnie skarbiec. (CC By epicharmus)
Pierwszy amerykański bank centralny nazwany został Bank of the United States. Po nim był United States Bank – dla historyków: The Second. Ten drugi padł 10 września 1833 roku, w boju z prezydentem Andrew Jacksonem. Potem przez 80 lat nie było żadnego.
Przerwa w istnieniu instytucji, spełniającej rolę banku centralnego, trwała w Stanach Zjednoczonych do 1913 r. Wtedy to, po sześciu latach debat, powstał dzisiejszy System Rezerwy Federalnej. W likwidacji The Second United States Bank można szukać jednej z ważnych okoliczności, wpływających na bezradność władz politycznych oraz Fed wobec kryzysu, który wybuchł w Stanach jesienią 1929 roku i który szybko i słusznie nazwano Wielkim.
(Ze względu na datę powstania w 1910 r. a więc przed powołaniem Fed, szczególnie warta polecenia jest publikacja powołanej przez Kongres w 1908 r. Narodowej Komisji Pieniężnej (National Monetary Commission) pt. „The First and Second Banks of the United States”. Raporty i badania tej komisji stanowiły główną bazę intelektualną The Federal Reserve Act z 1913 r. Autorem części dotyczącej The First Bank był dr John Thom Holdsworth, a The Second opisał dr Davis R. Dewey).
Wybicie się na niepodległość miało wielką cenę. Ówczesny sekretarz skarbu USA Alexander Hamilton, twórca dolara jako amerykańskiej waluty, szacował w 1790 r., że krajowy i zagraniczny dług Konfederacji sięga 56 mln dolarów, a łączne długi wojenne poszczególnych stanów to kolejne 21 mln dolarów. Było to mnóstwo pieniędzy. Wprawdzie, przy zastosowaniu wskaźników cen realnych, byłoby to „tylko” 1,95 mld dzisiejszych dolarów, ale w tym przypadku lepiej posłużyć się wskaźnikiem siły ekonomicznej. Pokazuje on udział danej kwoty w ówczesnym PKB i pełniej oddaje powagę sytuacji. W takim ujęciu, w przełożeniu na dzisiejsze realia, 77 mln dolarów z 1790 r. to 6 210 mld dolarów z 2011 r.
W końcu czerwca 2012 r. rządowy dług amerykański wyniósł 15 290 mld dolarów, z czego ok. 2/3 to był dług publiczny zaciągnięty (głównie w formie bonów skarbowych i obligacji) u osób fizycznych i prawnych, w kraju i za granicą, w tym u Fed. Reszta to, niepokryte gotówką lub innymi aktywami, zobowiązania wewnątrzrządowe, przede wszystkim z tytułu świadczeń społecznych (opieka zdrowotna, emerytury, renty).
Postawienie obok siebie zrelatywizowanych danych z 1790 i 2012 r. daje przybliżone pojęcie, jaka była waga spraw finansowych, fiskalnych i bankowych dyskutowanych w Ameryce 220 lat temu.
Hamilton uważał, że warunkiem niezbędnym do trwałego uporządkowania finansów państwa jest powołanie banku kontrolowanego przez rząd. Pierwszy amerykański bank, który zasługuje na określenie centralny, miał zatem za zadanie przechowywać fundusze rządowe, ułatwiać zbieranie podatków, pobudzać za pomocą kredytów rozwój przemysłu i handlu (ale już nie rolnictwa), drukować pieniądze papierowe i ukrócić proceder nadmiernej emisji banknotów przez poszczególne banki stanowe.
Bank of the United States został zorganizowany jako prywatna spółka akcyjna. Dla sfer biznesu i nie w ciemię bitych, majętnych ludzi w kraju i za granicą jego powoływanie było okazją, której przepuścić nie wolno. Skorzystać z niej chciało tak wielu i tak usilnie, że z powodu nad-subskrypcji musiano uciec się do redukcji przydziału udziałów.
Do objęcia było ich 25 tysięcy, w cenie 400 dolarów za jeden, ale nikt poza rządem nie mógł nabyć więcej niż 1000 udziałów. Jedna czwarta wartości udziałów musiała być wpłacona w brzęczącej monecie, resztę można było wnieść w obligacjach rządowych. Państwo miało prawo do objęcia 1/5 kapitału banku, a więc potrzebowało 2 mln dolarów, których nie miało. Pożyczyło więc te 2 miliony od tworzonego właśnie banku, do zwrotu w 10 równych, rocznych ratach.
Zanim jednak uchwalono odpowiednią ustawę, przeprowadzono subskrypcję i otworzono podwoje, politycy stoczyli zaciekłą wojnę na argumenty za i przeciw bankowi. Pomysł jego powołania miał mnóstwo przeciwników, którym przewodził jeden z twórców konstytucji amerykańskiej i przyszły prezydent James Madison, wspierany przez innego przyszłego prezydenta Thomasa Jeffersona.
Madison protestował, twierdząc że konstytucja nie dała kongresowi prawa powoływania banku. W tle było pytanie ile prerogatyw dla stanów, ile dla federacji oraz o wiele innych żywotnych i bardzo praktycznych kwestii polityczno-biznesowych. Madisona i Jeffersona przechytrzył Alexander Hamilton. Przekonał wahającego się Jerzego Waszyngtona do koncepcji „dorozumianych uprawnień” (implied powers) kongresu, który – perorował sekretarz skarbu – jest najważniejszym elementem systemu władz, a zatem nie można mu odmówić prawa do powołania banku, nawet jeśli nie napisano o tym w konstytucji. Prezydent Waszyngton podpisał ustawę 25 lutego 1791 r. Bank powołano na 20 lat. Ważność aktu założycielskiego wygasała 4 marca 1811 r.
Z historycznej perspektywy, języczkiem u wagi były stany Południa, które Hamilton przeciągnął do swego obozu obietnicą hojnego wynagrodzenia dla tych z nich, które zdołały spłacić większość swoich długów oraz przyrzeczeniem przeniesienia stolicy USA z Filadelfii gdzieś dalej na południe. Tym sposobem Biały Dom i gmach Kongresu USA znajdują się dziś nie nad rzeką Delaware, w mieście „braterskiej miłości” (takie jest znaczenie greckich słów tworzących nazwę Filadelfia), a nad Potomakiem, w miejscu wskazanym przez Jerzego Waszyngtona.
Bank of the United States nie miał prawa nabywania obligacji rządowych i nie mógł zaciągać długów przekraczających wysokość kapitału, czyli 10 mln dolarów. Stopa procentowa wynosiła 6 proc. Bez uprzedniej zgody kongresu, bank nie mógł pożyczyć rządowi federalnemu więcej niż 100 tys. dolarów (wg wskaźnika siły ekonomicznej – 7,5 mld dzisiejszych dolarów), a żadnemu ze stanów więcej niż po 50 tys. dolarów. Toutes proportions gardées, czyli przy zachowaniu wszelkich proporcji, bank narodowy mógł więc służyć państwu praktycznie tylko „chwilówkami”. Bez zgody kongresu nie miał również prawa udzielić pożyczki „żadnemu obcemu księciu, ani też Państwu”.
W 1811 r. legislatura federalna odmówiła przedłużenia istnienia banku. Przeważyła opinia, że gromadzenie funduszy na cele publiczne i ich transmisja przez rząd w określone miejsca może się obywać bez udziału Bank of the United States. W debacie publicznej pojawiły się – a jakże – głosy, że wbrew oficjalnej sprawozdawczości bank był bardzo zyskowny. Po latach ustalono wprawdzie, że w ciągu 20 lat funkcjonowania przeciętna roczna strata na kapitale wynosiła 0,61 proc., ale w debacie argumentowano, że bank osiąga roczny zysk rzędu ponad 11 proc. Nie byłoby to zapewne powodem do krytyki, gdyby ów (rzekomy) zysk trafiał w inne ręce. W ogóle, w dyskusji nad odnowieniem statutu banku mnóstwo było prywaty, warcholstwa, populizmu i demagogii.
Demokratycznych kongresmanów nie przekonały ostrzeżenia, że zamknięcie instytucji, w jej dotychczasowej formule banku narodowego, spowodować może wielkie kłopoty gospodarcze. Mr. Fisk z Nowego Jorku (chodzi z największym prawdopodobieństwem o Nicholasa Fisha – wpływową osobistość, przyjaciela Alexandra Hamiltona i wykonawcę jego testamentu – przyp. autora) zwracał np. uwagę, że od 1791 do 1804 r. eksport amerykański wzrósł z 18 mln do 76 mln dolarów, co w dużej mierze miało być efektem kredytów z Bank of the United States. Fisk (Fish) wskazywał i ostrzegał, że większość transakcji była rozliczana w pieniądzu papierowym, podczas gdy „brzęcząca moneta” pozostawała głównie w sejfach.
Gotówki w złocie i srebrze było zresztą w Stanach bardzo mało – w 1811 r. miało być w obiegu, w monecie kruszcowej, ok. 10 mln dolarów, z czego Bank of United States miał mieć 5 mln. Gdyby doszło do zamknięcia Bank of the United States – przewidywał Fisk – przynajmniej jedna trzecia banknotów, z 50 mln dolarów będących w obiegu, zostałaby przedstawiona przez właścicieli do wykupu. Niemal cały kruszec, będący w posiadaniu ludności, wróciłby do skarbca Bank of the United States, kredyt udzielany w pieniądzu papierowym otrzymałby śmiertelny cios, a w gospodarce zapanowałby chaos.
Przestrogi na nic się zdały. Po południu 3 marca 1811 r. Bank of the United States, znany później jako The First, został zamknięty. Jednak kłopoty nie okazały się tak niszczycielskie, jak przewidywał p. Fisk i wielu innych. Głównie dlatego, że Bank of the United States nie zniknął, a został przejęty w celach wybitnie spekulacyjnych, przez najbogatszego wówczas obywatela USA, Stephena Girarda.
Skupując zewsząd taniejące akcje, Girard liczył najpierw, że kongres nie odważy się zamknąć banku. A gdy się w swych rachubach przeliczył, czynił starania, żeby statut banku odnowić. Gdy i te próby spełzły na niczym, został mu w aktywach dobry bank komercyjny, którego działalność złagodziła skutki zamknięcia pierwszego banku narodowego Ameryki.
W połowie 1812 r. kongres wypowiedział wojnę Wielkiej Brytanii. Wydarzenie to przesłoniło na długi okres sprawę banku centralnego. Trwająca dwa lata wojna oznaczała blokadę morską Stanów Zjednoczonych. Zamierał przemysł i handel zmuszony do uciążliwego i niewydajnego transportu lądowego.
Jednak życie biznesowe i pieniądz nie znoszą próżni, więc od 1 stycznia 1811 r. do 31 grudnia 1814 r. powstało w USA aż 120 nowych banków, wnosząc efektywnie do sektora bankowego 30 mln dolarów w świeżym kapitale. W obliczu braku instytucji porządkującej (m.in. poprzez przedstawianie banknotów banków stanowych do wykupu) skutek mógł być jeden, i był – nadmierna emisja pieniądza papierowego. W 1814 r. doszło do zawieszenia wypłat bankowych w pieniądzu kruszcowym.
Nic w tym dziwnego. Eksport amerykański zmalał podczas wojny z Anglikami z 61 mln dol. w 1811 r do 7 mln w 1814 r., a import spadł z 53 mln do 13 mln dol. Kryzys był pełny, a obrazu katastrofy dopełniały rosnące lawinowo długi wojenne.
Wpływowi biznesmeni rozpoczęli starania o przywrócenie banku centralnego USA. Prezydent Madison, który doprowadził do wojny z Anglią, przyciśnięty długami państwa najpierw zgodził się na powołanie The Second United States Bank, ale wycofał swoje poparcie natychmiast po zawarciu, w Wigilię 1814 r., układu kończącego starcie z Wielką Brytanią. Nastąpił korowód ustaw uchwalanych przez kongres i wetowanych przez Madisona, który ustąpił dopiero na wiosnę 1816 r., składając wreszcie podpis pod kolejną wersją ustawy.
Drugi United States Bank (BUS) zaczął działalność w styczniu 1817 r., a zatem w 6 lat po zamknięciu poprzednika. Jego kapitał był znacząco wyższy – został wyznaczony na 35 mln dol. Pozostałe kwestie statutowe były bardzo podobne, z tym że limit pożyczek dla rządu został podniesiony do pół miliona dolarów. Banknoty i weksle o wartości do 100 dol. miały być płatne na żądanie, a na spieniężenie papierów o wartości nominalnej powyżej 100 dolarów bank miał do 60 dni.
Drugi BUS nie miał prawa odmowy zamiany papierów wartościowych na złoto lub srebro, a w przypadku niewykupienia banknotów i weksli we właściwym trybie i terminie płacił odsetki w wysokości 12 proc., aż do momentu wykonania swojego zobowiązania. Jego podstawowym zadaniem było przechowywanie depozytów rządowych, dokonywanie płatności zlecanych przez rząd. Był obciążony funkcjami regulacyjnymi typowymi dla banku centralnego, jako że miał prawo emisji i skupu banknotów stosownie do stanu gospodarki oraz dysponował narzędziem wpływania na rozmiary emisji dokonywanych przez banki stanowe. Z drugiej strony wypełniał zadania czysto komercyjne i, tak jak poprzednik, udzielał pożyczek ludności oraz przedsiębiorstwom.
The Second nie był bankiem centralnym w dzisiejszym rozumieniu – nie ustalał w sposób formalny polityki pieniężnej i nie regulował banków komercyjnych. Był centralny, bo miał dostęp do wielkich, stałych i przewidywalnych strumieni pieniędzy rządowych, co stawiało go w uprzywilejowanej pozycji w stosunku do pozostałych banków, pozbawionych tak dużych i pewnych zasobów gotówki oraz tak sprawnej i rozległej sieci. Miał ogólnokrajowy zasięg poprzez 25 oddziałów (The First miał jedynie 8). Do ich kas wpływały należności za ziemie kupowane przez farmerów na Zachodzie, a w oddziałach na wybrzeżach morskich gromadzone były wpływy z ceł, będących ważnym źródłem dochodów państwa, uprawiającego niezwykle silny protekcjonizm.
Ze względu na szczególny status, ale także zasięg oddziaływania, banknoty The Second były akceptowane bez przeszkód w całym kraju, czym nie mogły cieszyć się banki stanowe. Bank centralny miał nad stanowymi jeszcze inną, wielką przewagę – podatki federalne można było opłacać jedynie banknotami The Second United States Bank, nie uznawano zapłaty banknotami banków stanowych. Drugi BUS regulował zatem politykę pieniężną i wpływał na gospodarkę nie na mocy szczególnych uprawnień wobec rynków, a poprzez swoje możliwości jako kasjera rządu.
Pierwsze lata jego działania nie zapisały się dobrze. Bank huśtał gospodarką, raz rozkręcając akcję kredytową, raz ją gwałtownie ograniczając. Nagłe żądania zamiany papierów na kruszec doprowadzało banki stanowe do gwałtownych bankructw. Ujawnione zostało, że „kolegom” łatwiej o kredyty. Opinia publiczna nastawiła się krytycznie do The Second. Potem było już lepiej, zwłaszcza w zakresie temperowania zapędów banków stanowych do emisji pieniądza.
Nastał jednak rok 1828 i na prezydenta USA wybrano generała Andrew Jacksona – wielkiego bohatera zwycięskiej bitwy z Anglikami pod Nowym Orleanem. Nawiasem, Jackson bronił i obronił miasto w styczniu 1815 r., dwa tygodnie po zawarciu przez strony traktatu pokojowego w belgijskiej Gandawie (Treaty of Ghent), bo generał, tak jak i Anglicy, nic o układzie nie wiedział.
Andrew Jackson nie cierpiał banków i bankierów. W trakcie kampanii wyborczej huczało od pogłosek, że The Second miał być wykorzystywany do zwiększenia szans jego rywala do Białego Domu – Johna Quincy Adamsa.
Jackson miał też powody osobiste. Ponad 20 lat wcześniej sprzedał kawał ziemi, przyjmując zapłatę w pieniądzu papierowym i wekslach. Nabywca jego ziemi niebawem zbankrutował, a wystawione przez niego kwity dłużne nabrały wartości arkuszy, na których zostały spisane. Od tej pory Jackson był zdania, że środkiem płatniczym może być wyłącznie moneta srebrna lub złota, a zestaw swoich poglądów na kwestie finansowe wzbogacił o głęboką niechęć do instytucji kredytu, ponieważ „ludzie nie powinni pożyczać pieniędzy, żeby zapłacić za to czego chcą”. Nowy prezydent uważał, że The Second depcze prawa stanów i oddaje sprawy państwowe w ręce małej grupy osób prywatnych. Uznał, że bank centralny zanadto wyzwolił się spod wpływów kongresu, prezydenta i wyborców.
Wojna prezydenta z The Second United States Bank była więc przesądzona. Wkrótce po zaprzysiężeniu Andrew Jackson polecił przekazać depozyty rządowe, przechowywane w banku centralnym, do banków stanowych. Skutkiem było ograniczenie akcji kredytowej i osłabienie wpływu The Second na losy krajowej waluty. Potem prezydent oskarżył bank o niekonstytucyjność i nieudolność w zaprowadzaniu zdrowej waluty. Jednak główną batalię o bank Jackson, zwany z powodu autorytarnych zapędów „Królem Andrzejem”, rozegrał dopiero w drugiej kadencji.
Już w 1832 r., aż na cztery lata przed wygaśnięciem terminu istnienia banku, zapobiegliwym promotorom dalszego trwania The Second udało się przyjąć w kongresie ustawę przedłużającą ważność statutu. Co z tego, skoro Jackson skorzystał z prawa do veta. W uzasadnieniu sprzeciwu pisał 10 lipca 1832 r. o monopolistycznej pozycji banku, o tym że służy głównie nielicznej grupie wybrańców, że większość akcji jest w posiadaniu obcokrajowców, którzy czerpią tym samym korzyści należne Amerykanom. Zagrzmiał, że „…prawdziwa siła rządu federalnego polega na pozostawianiu ludziom i Stanom tak wiele jak to możliwe, po to, aby (rząd) dał się odczuwać nie poprzez swą moc, a przez swą dobroczynność, nie poprzez kontrolę ze swej strony, a przez ochronę jaką daje, nie poprzez przywiązywanie Stanów mocniej do centrum, lecz pozostawianie im swobody w poruszaniu się po ich własnych orbitach.”.
Ta inwokacja nie pozostawiła żadnych złudzeń co do poglądów prezydenta Jacksona. Zrobił co zamierzał i w rok później ostatecznie unicestwił The Second United States Bank. Z dzisiejszej perspektywy była to zła, doktrynerska decyzja człowieka zbyt przekonanego do swych racji, rodem prosto z Biblii, i zbyt porywczego, żeby badać tajniki i niuanse.
Przez resztę stulecia i kawałek następnego USA walczyły z kolejnymi, coraz rozleglejszymi kryzysami i turbulencjami gospodarczymi, stosując metody przypadkowe, albo dając się ponosić biegowi wydarzeń, ponieważ nie było oparcia w instytucji wyciągającej nauki z narastających przez dekady błędów.
Jest zatem wielce prawdopodobne, że obstrukcja Jacksona odbija się czkawką aż do dziś. Do czarnego czwartku 24 października 1929 r. bankowcy, z ustanowionego w 1913 i działającego od 1914 r. Fed, mieli za sobą jedynie kilkanaście lat praktyki oraz do czynienia głównie z gospodarką popędzaną do coraz szybszych obrotów wojennym i powojennym boomem. Nie mieli na głowie większych kłopotów i szczególnych wyzwań makroekonomicznych, a w bagażu – żadnych dłuższych doświadczeń. Gdyby nie upór i porywczość Andrew Jacksona, trwałby tamtejszy bank centralny bez niemal stuletniej przerwy, a w USA miałaby szanse urosnąć armia finansistów i ekonomistów z nieocenioną pamięcią lat XIX-wiecznej „wolnoamerykanki”, z którą dałoby się – być może – działać mądrzej, zmniejszając rozmiary i skutki „Wielkiej Depresji”.
Losy pierwszych wcieleń banku centralnego USA, wykuwane w niesłychanie zaciekłych polemikach i najzwyklejszych awanturach, przypominają też mocno dzisiejsze debaty o istocie i przyszłości Unii Europejskiej. To też ważny powód dla jakiego warto je było odkurzyć.
OF
W styczniu 2020 roku Wielka Brytania formalnie opuściła Unię Europejską. Oczekiwane korzyści z brexitu, poza odzyskaniem suwerenności w zakresie kształtowania prawa i zewnętrznych relacji gospodarczych, jednak się nie zmaterializowały. Widoczny jest natomiast spadek wydajności i konkurencyjności brytyjskiej gospodarki, co wpływa także na kondycję rynku pracy.
