• Ben Bernanke, szef Rezerwy Federalnej

Bernanke: regulatorem powinien być bank centralny

17.06.2010
Celem reformy regulacji finansowych jest zmuszenie firm powodujących szkody systemowe, by zapłaciły za szkody, które wyrządziły. Dla zapobieżenia kolejnym kryzysom konieczne jest stworzenie infrastruktury do gromadzenia danych związanych z rozliczaniem i spłatą derywatów - oświadczył 16 czerwca Ben Bernanke. Publikujemy tekst wykładu, który szef Fed wygłosił na konferencji The Squam Lake Group, skupiającej 15 specjalistów, doradzających administracji w sprawie reformy finansowej.

Ben Bernanke, prezes Fed (c) PAP/EPA


Squam Lake Report, główny temat tej konferencji, to cenny głos w dyskusji o przyczynach kryzysu finansowego i właściwych reakcjach instytucji państwowych. Pragnę wyrazić uznanie dla organizatorów za nakłonienie grupy wybitnych naukowców do sporządzenia raportu i do kontynuowania dyskusji o tych ważnych kwestiach na tym spotkaniu.

Chyba wszyscy zgadzamy się co do tego, jakie są najważniejsze kwestie, przed którymi stoją regulatorzy finansowi: Jak wzmocnić system i nadzór finansowy, aby zapobiec powtórce z kryzysu? Gdyby kryzys jednak się powtórzył, jak ograniczyć jego koszty gospodarcze? Raport wskazuje dwie podstawowe zasady, którymi powinniśmy się kierować, szukając odpowiedzi na te pytania. Po pierwsze, decydenci i nadzorcy finansowi nie mogą się ograniczać wyłącznie do kwestii bezpieczeństwa i kondycji pojedynczych instytucji finansowych. Powinni również uwzględniać inne czynniki, na przykład interakcje pomiędzy instytucjami i rynkami, które mogą oddziaływać na stabilność całego systemu finansowego. Mówiąc żargonem ekonomistów i regulatorów, nadzorcy muszą się kierować nie tylko względami mikroostrożnościowymi, ale także makroostrożnościowymi.

Druga podstawowa zasada brzmi, że koszty nadmiernie ryzykownych i złych decyzji biznesowych muszą ponosić udziałowcy, menedżerowie i wierzyciele danej instytucji finansowej, a nie społeczeństwo. Należy skończyć z koncepcją firmy „zbyt dużej, żeby upaść” – czyli firmy, w której przypadku zyski są prywatne, ale straty państwowe.

Rezerwa Federalna stanowczo popiera obie te zasady, które mają istotny wpływ na naszą wizję reformy przepisów. W ogólnych zarysach zgadzamy się również z przedstawioną w raporcie diagnozą dotyczącą kryzysu, obejmującą takie przyczyny, jak rola kredytów hipotecznych subprime w nadmuchaniu bańki spekulacyjnej na rynku nieruchomości i jej późniejszym pęknięciu, strukturalne słabości systemu parabankowego, w tym niedostateczna przejrzystość i nadmierne opieranie się przez inwestorów na ocenach agencji ratingowych, złe zarządzanie ryzykiem w wielu instytucjach finansowych i wreszcie wadliwy system regulacyjny, który pozwalał wielu dużym instytucjom w praktyce funkcjonować bez nadzoru i w którym żaden regulator nie posiadał wystarczających kompetencji, aby szacować ryzyko dla całego systemu finansowego i reagować na nie. Kryzys finansowy doprowadził do zamrożenia rynku kredytowego, spadku zaufania i silnego spowolnienia gospodarczego na całym świecie.

Rekomendacje Squam Lake

Co zatem należy zrobić? Squam Lake Report zawiera cały zespół rekomendacji, takich jak: wypracowanie bardziej systemowego podejścia do nadzoru i regulacji firm i rynków finansowych; zaostrzenie wymogów kapitałowych i płynnościowych, zwłaszcza wobec systemowo ważnych instytucji; poprawa systemu zbierania informacji przez nadzór i tam, gdzie jest to możliwe, upublicznianie tych informacji; znaczne wzmocnienie infrastruktury finansowej, zwłaszcza w dziedzinie instrumentów pochodnych. Rezerwa Federalna popiera zmiany legislacyjne na wszystkich tych obszarach, a tam, gdzie to jest możliwe w ramach obecnego ustawodawstwa, wprowadza zgodne z tymi wytycznymi zmiany we własnych działaniach. W moim odczycie przedstawię krótką analizę tych rekomendacji, zwracając szczególną uwagę na to, jak kształtują one reformę przepisów oraz regulacyjne i nadzorcze działania Fedu.

Systemowe podejście do nadzoru

Twórcy raportu słusznie zauważają, że większość systemów nadzoru finansowego na całym świecie jest zbudowana przede wszystkim pod kątem dbałości o dobrą kondycję pojedynczych instytucji. To ważna misja, ale zgadzamy się z autorami raportu, że niewystarczająca. Upadek dużych, skomplikowanych i oplecionych siecią wzajemnych powiązań firm finansowych może wywołać zakłócenia w całym systemie finansowym i realnej gospodarce, co należy mieć na uwadze przy nadzorze nad takimi instytucjami. Ponadto koszty załamania się newralgicznych elementów infrastruktury finansowej, takich jak systemy wypłat i rozliczeń, generalnie są znacznie większe i szerzej odczuwane niż koszty bezpośrednio ponoszone przez właścicieli i uczestników tych systemów. Instytucje regulacyjne muszą zatem nadzorować firmy finansowe i newralgiczne elementy infrastruktury pod kątem nie tylko bezpieczeństwa i kondycji każdej z firm, ale także ogólnej stabilności systemu finansowego. Kryzys pokazał, że zbyt wąskie skupianie uwagi na bezpieczeństwie i kondycji pojedynczych firm może spowodować, że nie dostrzeże się i nie zlikwiduje zagrożeń dla stabilności dotykających wiele przedsiębiorstw i rynków.

Podstawowym składnikiem skutecznego systemowego podejścia do nadzoru jest to, aby wszystkie strukturalnie istotne instytucje finansowe podlegały skonsolidowanemu nadzorowi. Innymi słowy, jeden regulator musi dysponować kompetencjami pozwalającymi nadzorować pełen zakres działalności takich instytucji. Przed kryzysem finansowym wiele dużych instytucji – między innymi banki inwestycyjne, takie jak Bear Stearns i Lehman Brothers, czy firmy ubezpieczeniowe takie jak AIG – skutecznie unikały kompleksowego nadzoru. W przyszłości wszystkie firmy stwarzające ryzyko systemowe muszą podlegać wspólnemu, kompleksowemu nadzorowi i regulacji. Projekty ustaw, nad którymi pracuje Izba Reprezentantów i Senat, przewidują poszerzenie i wzmocnienie skonsolidowanego nadzoru nad instytucjami, których upadek stanowiłby ryzyko dla całego systemu finansowego.

Autorzy raportu zalecają, żeby jeden regulator ponosił odpowiedzialność za nadzór nad kondycją całego systemu finansowego oraz żeby obowiązek ten spoczął na banku centralnym. Zgadzamy się, że bank centralny – czyli w przypadku Stanów Zjednoczonych Rezerwa Federalna – powinien mieć znaczny udział w zbiorowym dążeniu do zachowania stabilności finansowej. Wynika to z zasobów eksperckich banku centralnego oraz jego tradycyjnej roli ostatniej instancji w dostarczaniu płynności systemowi finansowemu. Z drugiej strony scedowanie całej odpowiedzialności za nadzór systemowy na jedną instytucję grozi tym, że pewne obszary rynku znajdą się poza jej polem widzenia, ponieważ fachowość i doświadczenie potrzebne do nadzorowania naszego skomplikowanego systemu finansowego są rozłożone pomiędzy różne podmioty regulacyjne. Zamiast skupiać nadzór systemowy w rękach jednej instytucji, wolelibyśmy, żeby wszyscy regulatorzy zostali zobowiązani do uwzględniania w swoich działaniach czynników systemowych, dzięki czemu zagrożenia dla stabilności finansowej byłyby na bieżąco wychwytywane.

Z podobnych powodów popieramy stworzenie Rady Ryzyka Systemowego złożonej z nadzorców finansowych. Tego typu rada pozwalałaby różnym instytucjom dzielić się informacjami oraz ułatwiałaby rozpoznawanie i likwidowanie pojawiających się zagrożeń dla stabilności finansowej. Jednocześnie, zgodnie z zaleceniem raportu, aby precyzyjnie wytyczyć granice odpowiedzialności za nadzór systemowy, uważamy, że rada nie powinna bezpośrednio uczestniczyć w tworzeniu przepisów i nadzorze. Poszczególne agendy nadzorcze powinny zachować te funkcje, a rada powinna odgrywać rolę koordynacyjną.

Równolegle do procesu legislacyjnego Rezerwa Federalna już podjęła kroki, które mają na celu modyfikację i wzmocnienie naszego nadzoru nad największymi, najbardziej skomplikowanymi instytucjami oraz rozszerzenie naszego pola widzenia na kwestie systemowe. Na przykład zasadniczym elementem skutecznego systemowego podejścia do nadzoru jest moim zdaniem perspektywa multidyscyplinarna. Nasze doświadczenia sprzed roku z programem SCAP, który miał na celu zdiagnozowanie sytuacji kapitałowej banków, pokazały, że zastosowanie takiej perspektywy jest możliwe i korzystne. Dążymy do tego, aby nasz nadzór nad dużymi bankami i rynkiem finansowym w maksymalnym stopniu wykorzystywał fachowość pracowników Rezerwy Federalnej, wśród których są ekonomiści, specjaliści od rynków finansowych, księgowi i inni eksperci. Program SCAP pokazał również, jak wiele można się dowiedzieć dzięki jednoczesnym diagnozom i porównaniom praktyk i portfeli różnych instytucji, zamiast skupiania się na jednej firmie naraz, jak to generalnie robiono w przeszłości. Oprócz zwiększonego wykorzystania metody horyzontalnej stosujemy też mechanizm nadzoru finansowego i poprawiamy system gromadzenia informacji.

Wzmocniona regulacja kapitałowa i płynnościowa

Jak czytamy w raporcie, minimalizacja ryzyka przyszłych kryzysów finansowych będzie wymagała zaostrzenia reguł ostrożnościowych, zwłaszcza w stosunku do systemowo ważnych instytucji finansowych. Bardziej rygorystyczne wymogi kapitałowe i płynnościowe, a także związane z zarządzaniem ryzykiem, są konieczne dla zmniejszenia ryzyka, że systemowo ważna firma znajdzie się w tarapatach finansowych, a tym samym zachwieje całym systemem finansowym i gospodarką. Bardziej rygorystyczne reguły ostrożnościowe dla największych instytucji powinny również powściągnąć ich skłonność do ekspansji i takiego zwiększania swojej systemowej roli, aby były postrzegane jako „za duże, żeby upaść”.

Rezerwa Federalna, we współpracy z innymi bankami centralnymi, dąży do zwiększenia ilości i jakości kapitału rezerwowego, który banki mają obowiązek posiadać, do ściślejszego powiązania wymogów kapitałowych z poziomem ryzyka oraz do zmniejszenia procykliczności kapitału rezerwowego i systemów rachunkowości. Wszystkie te zmiany spowodują, że firmy będą mogły lepiej się bronić przed szokami systemowymi. Oczywiście konieczne będą odpowiednio długie okresy przejściowe, żeby zaostrzone wymogi kapitałowe nie ograniczyły nadmiernie kredytu i nie zagroziły ożywieniu gospodarczemu.

Innym naszym dążeniem jest zaostrzenie wymogów płynnościowych. Jedną z istotnych przyczyn kryzysu były niewłaściwe praktyki związane z zarządzaniem ryzykiem płynnościowym w części dużych instytucji finansowych. Niektóre z nich, zwłaszcza niezależne banki inwestycyjne, w zbyt dużym stopniu opierały się na niestabilnych krótkookresowych źródłach finansowania i poniosły nadmierne straty, kiedy na tych rynkach pojawiły się zaburzenia. Aby ograniczyć poziom ryzyka płynnościowego, należy poddać największe instytucje finansowe precyzyjnym i międzynarodowo spójnym wymogom płynnościowym.

Systemowo ważne instytucje powinny również podlegać zaostrzonym wymogom zarządzania ryzykiem, opartym na wysokiej jakości systemach informacyjnych. Ponadto nadzorcy powinni zażądać od dużych instytucji finansowych takiej modyfikacji systemu motywacyjnego, aby promował skupianie się na wynikach długookresowych i unikanie nadmiernego ryzyka.

Ulepszenie infrastruktury informacyjnej

Skłonność do podejmowania nadmiernego ryzyka na rynkach finansowych ograniczają dwa czynniki: regulacja i dyscyplina rynkowa. Najlepsze efekty osiąga się wtedy, kiedy te dwie siły współdziałają ze sobą. Autorzy raportu zalecają poprawę systemu zbierania danych, aby to współdziałanie mogło być lepsze. Regulatorzy mogliby trafniej szacować i porównywać ryzyka związane z różnymi firmami, rynkami i produktami. Ustawowy wymóg gromadzenia i szybkiego przedstawiania skonsolidowanych danych na temat ryzyka promowałby lepsze zarządzanie ryzykiem przez same firmy. Gdyby tego typu informacje były w większym zakresie upubliczniane, inwestorzy i analitycy mieliby pełniejszy obraz kondycji poszczególnych firm, jak również potencjalnego ryzyka dla całego systemu, co pozwoliłoby skuteczniej działać dyscyplinie rynkowej.

Zgodnie z tą rekomendacją i przygotowując się do ewentualnych zmian systemu regulacyjnego, Rezerwa Federalna kładzie jeszcze większy niż dotychczas nacisk na zbieranie i analizę danych finansowych. Zależy nam przede wszystkim na lepszym identyfikowaniu potencjalnych kanałów szerzenia się epidemii finansowej, toteż nadzorcy szczególnie intensywnie analizują ekspozycję banków na inne banki, niebankowe instytucje finansowe i przedsiębiorstwa zaciągające kredyty. Interesują nas również zagrożenia związane z sekurytyzacją i inne ryzyka płynnościowe, co jest elementem skoordynowanych na poziomie międzynarodowym dążeń do poprawy standardów regulacyjnych w tych dziedzinach. Co istotne, zwracamy uwagę nie tylko na zagrożenia dla pojedynczych firm, ale także na potencjalne ryzyka systemowe wynikające ze wspólnej ekspozycji firm lub wrażliwości na te same szoki.

System reagowania kryzysowego

Z wydarzeń ostatnich kilku lat płynie wniosek – z tą tezą raportu stanowczo się zgadzamy – że państwo nie może być zmuszane do wyboru między dwiema nieatrakcyjnymi opcjami: wyratować systemowo ważną instytucję finansową czy pozwolić jej upaść w destabilizujący dla całego rynku sposób. Państwo musi dysponować narzędziami do takiego rozwiązania problemu, które pozwoli zachować dyscyplinę rynkową – udziałowcy i wierzyciele ponoszą straty, a menedżerowie, którzy podejmowali złe decyzje, są zastąpieni innymi – a jednocześnie system finansowy będzie chroniony przed potencjalnie destabilizującymi skutkami upadku danej firmy. Bez takich narzędzi deklaracje, że państwo dopuszcza możliwość bankructwa dużych instytucji finansowych, nie będą wiarygodne, a bez tego z kolei nie zniknie przekonanie, że niektóre firmy są za duże, żeby upaść.

Rozpatrywane przez Kongres ustawy reformujące system finansowy zawierają taki system reagowania kryzysowego. W obu wersjach – poselskiej i senackiej – Federal Deposit Insurance Corporation prowadziłaby sprawę znajdującej się w kłopotach niebankowej instytucji finansowej mniej więcej w ten sam sposób, w jaki zgodnie z obecnie obowiązującym prawem zajmuje się bankami. Jak odnotowano w raporcie, największym wyzwaniem byłaby współpraca międzynarodowa związana z ponadgranicznymi aspektami takiej operacji.

Projekty ustaw rozpatrywanych przez Kongres przewidują, że każda systemowo ważna instytucja musiałaby przygotować „testament życia”, czyli plan uporządkowanej likwidacji firmy – to zalecenie również znajduje się w raporcie. Konieczność tworzenia takich planów i ich oceny przez regulatorów oznaczałaby, że firmy i nadzorcy zapoznawaliby się z trudnościami związanymi ze skomplikowaną strukturą prawną na długo przed ewentualnym pojawieniem się kłopotów, a dodatkowo mogłaby skłonić niektóre instytucje do uproszczenia swojej struktury. Sporządzanie i okresowe recenzowanie planów awaryjnych byłoby cennym narzędziem nadzorczym przygotowującym firmy na ciężkie czasy.

Infrastruktura finansowa

Raport podejmuje również kwestię silnej rynkowej infrastruktury finansowej, która redukowałaby ryzyko systemowe i chroniłaby przed epidemią w okresach dekoniunktury. Rezerwa Federalna od dawna popiera dążenia do poprawy infrastruktury związanej z rozliczaniem i spłatą derywatów. Na przykład nowojorski oddział Fedu podjął inicjatywę na rzecz ulepszenia dokumentacji, spłaty i przejrzystości credit default swaps. Rezerwa Federalna zabiega również o stworzenie infrastruktury do gromadzenia danych o derywatach.

Chociaż zindywidualizowane instrumenty pochodne nadal odgrywają znaczącą rolę na rynku finansowym, uważamy, że ich standaryzacja zredukowałaby ryzyko systemowe. Niezwykle istotne jest także to, aby instytucje nadzoru miały dostęp do szczegółowych informacji o derywatach – zarówno zestandaryzowanych, jak zindywidualizowanych – a tym samym mogły oceniać stopień koncentracji ryzyka na tym rynku i groźbę przeniesienia się lokalnych lub regionalnych szoków na cały system finansowy.

Ze względu na newralgiczną rolę rynkowej infrastruktury finansowej popieramy rozpatrywane przez Kongres propozycje ustawowe, dzięki którym systemy płatności i rozliczania podlegałyby rygorystycznym i spójnym zasadom zarządzania ryzykiem i nie stwarzałyby zagrożenia dla całości systemu.

Stan prac legislacyjnych

Wiele wskazuje na to, że ustawy, które w jakimś stopniu realizują większość zaleceń zawartych w Squam Lake Report, zostaną uchwalone w ciągu najbliższych kilku tygodni. Będziemy uważnie śledzili postępy prac legislacyjnych, a jednocześnie przygotowywali i wdrażali dalsze reformy.

Pragnę jeszcze raz podziękować waszemu zespołowi za cenny wkład w budowę ram intelektualnych, które pozwalają przełożyć wnioski z kryzysu finansowego na praktyczne rekomendacje. Bardzo liczę na kolejne dyskusje w tym gronie.


Tagi


Artykuły powiązane

Popularne artykuły

test