Bank centralny to zły decydent ostatniej instancji

13.01.2016
Od pewnego czasu oprócz zasadniczego mandatu, którym jest stabilizowanie cen, banki centralne muszą brać na siebie coraz więcej zadań politycznych. Rozszerzanie zakresu zadań banku centralnego może jednak szkodzić dobrobytowi społeczeństwa.

Naczelnym zadaniem banku centralnego jest pilnowanie poziomu inflacji. Nie wszystkie to robią, jak należy. (CC Samantha Marx)


Banki centralne krajów całego świata biorą na siebie coraz więcej zadań politycznych, a nie towarzyszy temu poszerzenie zakresu narzędzi politycznych, którymi dysponują. Banki te stały się decydentami ostatniej instancji, wierzycielami nadwyżki polityki makroekonomicznej.

Ponieważ banki centralne biorą na siebie obowiązek zajmowania się problemami odmiennymi od inflacji – a później są obwiniane o to, że tych problemów nie rozwiązały w pełni – inni decydenci mogą się swobodnie zajmować dążeniem do innych celów, które nie muszą mieć związku z dobrobytem społeczeństwa. Ostatecznie dochodzi do tego, że narzędzia, którymi może dysponować bank centralny, mogą być wykorzystywane nadmiernie, a przy tym nieskutecznie.

Jako przykład można podać ujemne krótkoterminowe stopy procentowe obowiązujące w coraz większej liczbie krajów i powiększające się bilanse wielu rozwiniętych gospodarek. Obawiamy się, że obciążanie banków centralnych nie tylko zadaniem dbania o stabilność cen, lecz domyślnie także innymi funkcjami, pogarsza kompromisowe rozwiązania „coś za coś”, które muszą te banki przyjmować, i prowadzi do wyników gorszych od optymalnych, gdyż zakłóca bodźce oddziałujące na innych decydentów.

Athanasios Orphanides zwraca uwagę, że rozszerzanie nieformułowanych bezpośrednio mandatów banków centralnych można obserwować w wielu krajach (A. Orphanides, Is monetary policy overburdened?, BIS Working Paper nr 435, 2013). W gospodarkach rozwiniętych najwyraźniej ujawnia się to w tym, że te banki centralne starają się rekompensować zaostrzanie polityki budżetowej po wielkiej recesji. W ostatnim czasie politykę stóp procentowych zaczęto wykorzystywać do działań zmierzających do zapewnienia stabilności finansowej.

W krajach rozwijających się i gospodarkach wschodzących banki centralne realizują programy polityczne, które wpływają na liczne rezultaty makroekonomiczne, w tym przepływy kapitałowe, kursy walutowe, tempo wzrostu kredytowania przez banki, ceny nieruchomości mieszkalnych itp., oprócz tego, że pilnują stopy inflacji. Domyślne oczekiwanie, że banki centralne wezmą na siebie te zadania – a nawet ich gotowość do pełnienia takich funkcji – grozi tym, że skutki będą gorsze, niż gdyby te banki zajmowały się swoją zasadniczą działalnością, czyli dbały o stabilność cen.

Ukazało się wiele publikacji poświęconych optymalnej polityce. Stawia się w nich pytanie, co powinny robić banki centralne w sytuacji napotykanych przez nie ograniczeń. Niemal we wszystkich tych analizach przyjmuje się taki obraz świata, jakby był w nim tylko jeden decydent (tzn. bank centralny), który napotyka liczne przypadki nieskuteczności. Za politykę optymalną często przyjmuje się optymalną politykę pieniężną. Prowadzi to do tego, że stopa procentowa reaguje na wszystkie wprowadzone do modelu zmienne powiązane z dobrobytem społecznym.

Autorzy tych publikacji wyrażają więc przekonanie, że optymalna polityka pieniężna polega na ustalaniu stóp procentowych, które umożliwią kontrolowanie połączenia stopy inflacji i luki PKB, a także kursów walutowych, cen nieruchomości mieszkalnych i cen aktywów oraz pozwolą się zająć kwestiami makroostrożnościowymi itd. (inflacja i luka PKB: J.J. Rotemberg, M. Woodford, An optimization-based econometric framework for the evaluation of monetary policy, w: B.S. Bernanke, J.J. Rotemberg [red.], „NBER Macroeconomics Annual”, Cambridge, Mass. 1997, t. 12, s. 297–346; kursy walutowe: G. Corsetti, L. Dedola, S. Leduc, Optimal monetary policy in open economies, w: B.M. Friedman, M. Woodford [red.], Handbook of Monetary Economics, t. III, Amsterdam 2010, s. 861–933; ceny nieruchomości: K. Adam, M. Woodford, Housing prices and robustly optimal monetary policy, 2013, >>odnośnik ; ceny aktywów: J. Gali, Monetary policy and rational asset price bubbles, „American Economic Review” 104[3], 2014 r., s. 721–752; kwestie makroostrożnościowe: F. Smets, Financial stability and monetary policy: How closely interlinked?, „International Journal of Central Banking” 10[2], 2014 r., s. 263–300).

Autorzy właściwie stawiają sprawę – jeżeli jedynym dostępnym narzędziem politycznym jest stopa procentowa, należy ją ustalać tak, aby maksymalizować dobrobyt społeczny, a wobec tego będzie reagować na wszelkie zakłócenia, na które wpływa polityka pieniężna.

Ale polityka pieniężna nie jest jedyną dostępną polityką. Świat najlepiej uważać za środowisko, w którym wielu decydentów próbuje się uporać z licznymi przypadkami nieskuteczności. W analizie omawiającej wyniki przeprowadzonych niedawno badań zwracamy uwagę, że założenie takiego środowiska wiąże się z przyjęciem interakcji między decydentami, wobec czego wyniki zależą od preferencji i mandatów tych decydentów, a także interakcji między realizowanymi przez nich programami politycznymi (zob. T. Davig, R. Gürkaynak, Is optimal monetary policy always optimal?, „International Journal of Central Banking” 11, 2015 r., s. 353-384).

Te interakcje mogą powodować istotne konsekwencje dla konstrukcji polityki pieniężnej, gdy decydenci niezajmujący się polityką pieniężną stawiają sobie idiosynkratyczne cele, czyli dążą do realizacji programów, które mają znaczenie dla nich, ale nie muszą się mieścić w zakresie celów związanych z dobrobytem społecznym.

Weźmy jako przykład politykę budżetową, która ogranicza skutki działań antycyklicznych podejmowanych w celu ustabilizowania PKB, być może wskutek tego, że decydujący się na tę politykę wolą utrzymać stawki podatkowe na określonym poziomie. Oznacza to, że pojawia się niechęć do obniżania stawek podatkowych przy spowolnieniu oraz do podwyższania podatków w okresie boomu. Władze odpowiedzialne za politykę budżetową nadal wprawdzie mogą przykładać wagę do mandatów pożądanych z powodów społecznych, takich jak utrzymywanie PKB na poziomie zbliżonym do PKB potencjalnego, ale jednocześnie dążą do przeciwdziałającego temu programowi idiosynkratycznego celu polegającego na utrzymaniu stawek podatkowych zbliżonych do tej pożądanej wielkości. Ale gdy się rozumie, że polityka pieniężna przykłada dostateczną wagę do zadania stabilizacji PKB, to zapewnia to przestrzeń dla polityki budżetowej skupionej na jej idiosynkratycznym celu.

Aby zilustrować te interakcje, wykorzystujemy neokeynesowski model ze stawką VAT. Wykazujemy, że gdy w polityce pieniężnej zwiększa się wagę przykładaną do stabilizowania PKB, władze realizujące politykę budżetową reagują w ten sposób, iż w mniejszym stopniu stosują politykę podatkową w reakcji na zmiany PKB. To znaczy, że jeżeli polityka pieniężna weźmie na siebie funkcję dbałości o dobrobyt społeczny realizowaną poprzez dążenie do ustabilizowania PKB, to decydenci zajmujący się polityką budżetową pozwolą, aby wzięła ona to zadanie na siebie, sami zaś będą się starali zrealizować własny cel, którym jest ustalenie stawek podatkowych na pożądanym poziomie.

Przy takich ustawieniach modelu zadajemy pytanie, czy jest możliwe, aby bank centralny mógł zapewnić podniesienie poziomu dobrobytu społecznego przez to, że nie przyjmie za swój mandat funkcji straty społecznej, lecz skupi się wyłącznie na inflacji? Odpowiedź jest twierdząca, jeżeli decydent realizujący politykę budżetową przydziela pewną wagę – lecz nie nadmierną – własnym sprawom (Nie byłoby tak w sytuacji, w której decydent ustalający politykę budżetową zbyt wielką wagę przydziela własnym sprawom. Taki decydent zwykle skutecznie realizuje program polityczny, nie zważając na mandat publiczny, niezależnie od tego, co robi bank centralny. W takim przypadku bank centralny faktycznie jest jedynym decydentem, toteż funkcję straty społecznej powinien uważać za swój mandat).

Bank centralny mający na względzie wyłącznie inflację powoduje, że wywołana przez wahania luki PKB strata dobrobytu społecznego jest znaczna dla decydenta zajmującego się polityką budżetową, co prowadzi do straty, która zdominuje jego cel idiosynkratyczny. W wyniku tego decydent realizujący program polityki budżetowej podejmuje działania polityczne pożądane z punktu widzenia społecznego. I odwrotnie – jeżeli bank centralny zbyt wielką wagę przykłada do luki PKB, przestając się koncentrować na celu inflacyjnym, decydent zajmujący się polityką budżetową maksymalizuje służące mu czynniki, dążąc do swoich własnych celów.

Model i omówione przykłady świadczą o tym, że naturalny podział zadań politycznych polega na tym, iż bank centralny zajmuje się inflacją, pozostawiając innym władzom odpowiedzialnym za politykę dążenie do celów dobrze dopasowanych do instrumentów, którymi dysponują. Najważniejsze w naszej argumentacji jest to, że gdy bank centralny bierze na siebie dodatkowe mandaty, inni decydenci mogą napotykać bodźce niezgodne z inicjatywami zmierzającymi do dobrobytu społecznego. Może to doprowadzić do tego, że rozszerzanie mandatu banku centralnego zaszkodzi dobrobytowi społeczeństwa.

Wnioskiem wartym zapamiętania jest konkluzja, że jest wielu decydentów, wobec czego banki centralne nie muszą się zajmować wszystkimi sprawami gospodarczymi, nawet gdy panuje przekonanie, że polityka pieniężna może „coś zdziałać”, bo przynosi efekty szybciej. Gdy robi się to skutecznie, banki centralne stają się decydentami ostatniej instancji, czyli wierzycielami nadwyżki polityki gospodarczej. Zmienia to bodźce oddziałujące na innych decydentów i może spowodować pogorszenie kompromisowych rozwiązań, na które muszą się decydować banki centralne. I nie należy zapominać, że szybkość jest endogeniczna, że obserwujemy zrównoważone rezultaty działań. Polityka pieniężna musi być szybsza, gdyż stosuje się ją do celów cyklicznych, natomiast inne inicjatywy polityczne mogą być powolne, ponieważ nikt nie kwestionuje tego, że ich się nie opracowuje i nie wdraża szybciej.

Niestety, w świecie, w którym banki centralne już wzięły na siebie dodatkowe mandaty – nawet gdy stało się tak tylko domyślnie – a inni decydenci nie zachowują się optymalnie z punktu widzenia społecznego, prawdopodobnie olbrzymiej straty dobrobytu społecznego wymagałoby przejście do stanu równowagi, gdzie narzędzia polityczne i cele są odpowiednio dostosowane. To ogólny problem charakterystyczny dla sytuacji określanej zwrotem „zbyt wielki, żeby upaść”, gdzie problem najlepiej się rozwiązuje, zanim się pojawi. Możliwości polityczne są ograniczone, gdy trzeba wybierać między dopuszczeniem do katastrofy teraz a przygotowaniem złych bodźców dla przyszłości.

Warto w ten sam sposób ocenić, czy jakiekolwiek działania polityczne z kilku ostatnich lat byłyby inne, gdyby banki centralne koncentrowały się przede wszystkim na inflacji. Czy np. w USA i Europie prowadzono by bardziej ekspansywną politykę budżetową, gdyby nie uważano, że PKB i bezrobocie przynajmniej w części należą do obowiązków banków centralnych? Czy rząd turecki prowadziłby politykę ekspansywną długo po zlikwidowaniu luki PKB, gdyby tureckiego banku centralnego nie obarczano winą za wynikłe z tego nierównowagi? Agresywne działania banków centralnych w połączeniu z brakiem działań innych decydentów w wielu krajach skłaniają do wniosku, że takie interakcje są elementem tkaniny współczesnej polityki makroekonomicznej.

Wprawdzie przeniesienie się na łagodniejszą trajektorię, gdzie mandaty są lepiej przydzielone wszystkim decydentom, wiąże się ze znacznymi problemami, ale uważamy, że należy mieć świadomość rozmaitych możliwych kosztów powodowanych przez to, że uważa się banki centralne za agencje państwowe odpowiedzialne za „gospodarkę”, a nie za instytucje, które mają się zajmować inflacją, szczególnie gdy zbiór ich instrumentów pozostaje dość ograniczony.

Troy Davig jest wiceprezesem i dyrektorem działu badań w Banku Rezerwy Federalnej w Kansas City.

Refet S. Gürkaynak jest profesorem ekonomii i dziekanem Wydziału Ekonomii Uniwersytetu Bilkent oraz członkiem zespołu badawczego Ośrodka Badań Polityki Gospodarczej (CEPR).

Artykuł po raz pierwszy ukazał się w VoxEU.org (tam dostępna jest pełna bibliografia). Tłumaczenie i publikacja za zgodą wydawcy.

 


Tagi


Artykuły powiązane

Popularne artykuły

test